CC BY
75
УДК 352.075:353.2+930.2(571.1)' 19" Н. М. ЕМЕЛЬЯНОВА
Ю. П. ДЕНИСОВ
Омская государственная медицинская академия
РОЛЬ СОВЕТА В СТРУКТУРЕ ГЛАВНОГО УПРАВЛЕНИЯ ЗАПАДНОЙ СИБИРИ В XIX ВЕКЕ_
В статье рассматривается проблема административной эффективности Совета в рамках Западно-Сибирского генерал-губернаторства. Данное исследование позволяет ввести в научный оборот документы из фондов Государственного архива Омской Области и осветить актуальные вопросы региональной истории.
Ключевые слова: администрация, чиновничество, власть, генерал-губернаторство.
Политическая составляющая функционирования региона представляет собой целостную, упорядоченную совокупность политических институтов, ролей, отношений, процессов, принципов политической организации общества в регионах, подчиненных принятым в конкретном обществе политическим, социальным, юридическим, идеологическим, культурным нормам, историческим традициям и установкам политического режима. Именно политическая система в регионе организует отношения между обществом и государством, определяет протекание политических процессов, включающих институци-онализацию власти, характеризует состояние политической деятельности, уровень политического творчества в обществе, характер политического участия, неинституционализированных политических отношений [1, с. 99]. Несмотря на то что основные принципы местного управления в Российской Федерации сегодня устанавливаются федеральным законодательством, как отмечают западные политологи, анализирующие российские политические реалии, каждый субъект федерации определяет свою внутреннюю организацию («each federal subject determines its own internal organization» [2, с. 149]). «Внутренняя организация» политической жизни региона неизбежно оказывается подвержена влиянию исторического наследия и социокультурных факторов, связанных с коллективной памятью.
В этой связи представляется особенно актуальным обращение к историческому опыту административного управления отдельными регионами. Целью данной статьи явилось исследование проблемы административной эффективности Совета в рамках Западно-Сибирского генерал-губернаторства, функционировавшего в XIX в.
Административная структура Западно-Сибирского генерал-губернаторства, созданная в 1822 году, была результатом трудов попавшего в немилость при дворе за свои либеральные убеждения, талантливого и умного чиновника Михаила Михайловича Сперанского. Согласно разработанному Сперанским законопроекту, Сибирь была поделена на два генерал-губернаторства: Западно-Сибирское и Восточно-Сибирское. Главным звеном власти генерал-губернаторства являлось Главное управление, внутри которого должна была действовать система противовесов власти генерал-губернатора и Совета, советников, назначаемых
генерал-губернатором и советников от министерств. В связи с этим возникает вопрос, насколько закон совпадал с реальной административной практикой Главного управления Западной Сибири?
Следует отметить, что разработке законопроектов административного устройства Сибири предшествовала большая работа. В 1819 году М. М. Сперанский был назначен генерал-губернатором Сибири и одновременно ревизором, которому поручалось «придать кого нужно законному суждению» и сообразить «на месте полезнейшее устройство сего отдаленного края и сделать оному начертание на бумаге» [3, с. 34]. Ревизия вскрыла вопиющие злоупотребления, произвол местного начальства и полное бесправие населения Сибири. Добравшись до Иркутска, Михаил Михайлович через несколько дней напишет ставшие впоследствии знаменитыми строки: «Если бы в Тобольске я отдал всех под суд... то здесь оставалось бы всех повесить» [4]. В Томской губернской администрации реформатор не нашел ни одного чиновника, не берущего взяток. Ему пришлось даже дела о взятках из разряда уголовных отнести к делам гражданским, распорядившись прекращать их в тех случаях, если взяточники возвращали деньги, полученные от просителя [4].
Провозгласив принцип гласности, М. М. Сперанский убедил население в том, «что жалобы на местное начальство не составляют преступления» [4]. Уровень недовольства сибирской администрацией оказался колоссальным — количество жалоб доходило до трёхсот в день [3, с. 35]. В результате двухгодичной энергичной работы реформатора и его помощников был проанализирован огромный комплекс материалов и создана новая административная структура Сибири.
По мысли М. М. Сперанского, Совет как орган коллегиального управления должен был ограничить самовластие генерал-губернатора [5, с. 118] и пресечь самоуправство и коррупцию местной сибирской бюрократии, выявленные ревизией 1819— 1822 года [3, с. 36]. Совет составляли три представителя от министерств внутренних дел, финансов и юстиции и три советника-делопроизводителя, возглавлявшие отделения Совета. Представители от министерств назначались по рекомендации соответствующих министерств, а советники-делопроизводители — по представлению генерал-губернатора [6]. То есть
внутри Совета должен был работать принцип сдер-жек и противовесов: с одной стороны, чиновники от министерств, с другой — чиновники, назначенные генерал-губернатором. Таким образом, два вектора власти: центральная (министерская) и местная (региональная) должны были контролировать друг друга. Этот же механизм вводился на уровне губерний и округов (уездов). Такой либеральный элемент в структуре имперской администрации в тот период времени являлся новшеством в законодательной и административной практике.
Согласно букве закона, в административной практике Главного управления выделялись случаи, находившиеся в личной компетенции генерал-губернатора, и случаи, требовавшие обсуждения в Совете. К компетенции генерал-губернатора относились следующие вопросы: 1) побуждение подчиненных к производству дел, 2) обозрение и ревизии местных управлений, 3) определение и увольнение чиновников, 4) рассмотрение и представление о наградах чиновникам. А такие вопросы, как: 1)рассмотрение ежегодных отчетов по управлению краем, 2) рассмотрение обозрений, ревизий и следствий, 3) пересмотр уголовных дел и приостановление судебных приговоров, 4) рассмотрение чрезвычайных случаев, не предусмотренных законом, — должны были обсуждаться в Совете [7, ст. 18, 19]. Однако в законе имелась формулировка, позволявшая генерал-губернатору в любом случае руководить единолично, без вмешательства Совета. После подробного перечисления предметов, «кои подлежат соображению в Совете Главного управления», следует оговорка: «Из сего исключаются те случаи, кои генерал-губернатор признает или столько настоятельными, что не можно ожидать на них мнения Совета, или столько тайне подлежащими, что единство действия найдет он необходимым, и потому разрешает их непосредственно» [7, ст. 19].
Таким образом, только при поддержке генерал-губернатора советники могли оказывать влияние на формально нижестоящие местные органы власти. Но в то же время советники имели право на особое мнение, которое фиксировалось в журнале заседания. И в случае рассмотрения дела на высшем уровне, в Петербурге, это мнение могло быть учтено [7, ст. 386].
Не удивительно, что в таких условиях члены Совета редко осмеливались противостоять генерал-губернатору, но, если подобное все-таки происходило, смельчаки в результате оказывались не у дел. Например, для надворного советника Вахрушева, представлявшего в Совете главного управления Западной Сибири министерство юстиции, несговорчивость с коллегами закончилась тем, что, прослужив всего год, он подал прошение об отставке «по причине расстроенного здоровья». На деле Вахрушев дерзнул подвергнуть критике не только отдельных «неблагонадежных и неспособных» чиновников, но и самого генерал-губернатора И. А. Вельяминова, обвиняя последнего в излишней властности, равнодушии к рекомендациям и выводам советников ГУЗС, несправедливом увольнении чиновников и т. д. Все эти жалобы, поданные Вахрушевым в Сибирский комитет, остались без ответа [8, с. 144, 145].
Должность советника Главного управления относилось к V классу, которому соответствовал чин статского советника. В России при назначении чиновников допускались отклонения в ту и другую сторону на один-два класса [9, с. 74, 22]. Но для обоих Главных управлений Сибири при назначении советников было характерно отклонение в сторону пони-
жения класса, причем нередко ниже принятой нормы. Это была вынужденная мера в условиях цивилиза-ционной неустроенности, сурового климата Сибири и недостатка чиновников, способных и желающих занять эту должность. Поэтому немногие из чиновников Совета Главного управления имели чин статского советника [10].
Формально чиновник, занимавший должность советника ГУЗС, являлся представителем высшего чиновничества не только в масштабах Сибири, но и Российской империи. Служба в Совете Главного управления считалась почетной, но назначение на фактически более выгодные должности губернского уровня воспринималась как повышение. И причина здесь не только в большей степени самостоятельности и влиятельности, которую дают должности в губернской администрации. По данным Н. П. Матхановой, из формулярных списков за 1845 и 1853 годы содержание членов Совета составляло 1143 рубля 68 копеек жалованья и 285 рублей 95 копеек столовых. В то же время председатели губернских казенных палат получали 1400 рублей жалованья, 1287 рублей столовых и 428 рублей 85 копеек квартирных [9, с. 83].
Соглашаясь в принципе с выводами Н. П. Матха-новой, считаем необходимым сделать некоторые уточнения. Существовала заметная разница между положением советников от министерств и советников-делопроизводителей. По реальным административным возможностям советники-делопроизводители заметно превосходили советников министерств. Этот факт отмечали еще современники. Так, начальник Сибирского жандармского округа Н. Я. Фаль-кенберг писал: «Советники ... назначаемые от министерств, были и есть большею частию люди малознающие и малоспособные, а потому они подписывают только журналы, составленные советниками-делопроизводителями». Позже он замечал по поводу советников министерств, что «круг действий» этих чиновников «состоит только в небольших совещаниях» [10, с. 111]. Хотя формально канцелярия являлась лишь «прикладным инструментом» к институтам генерал-губернатора и Совета, но фактически, и в этом следует согласиться с А. В. Ремнёвым, «роль канцелярии и чиновников среднего звена. оказывалась гораздо выше той официальной роли, которую они были призваны исполнять» [11, с. 104]. Сила канцелярии была в непосредственном участии в делопроизводстве, как указывал хорошо знавший реальную управленческую практику М. А. Корф, от неё зависело «назначение дел к слушанию в той или другой очереди. образ изложения или словесного объяснения дел, наведение или пропуск примеров и справок из прежних производств» [10, с. 112].
Дело в том, что, благодаря руководству канцелярией, а отнюдь не принадлежности к высшему совещательному органу края, советники-делопроизводители, руководившие отделениями Совета главного управления, непосредственно включались в процесс чиновничьего делопроизводства. То есть от них зависело, будет ли дан ход какому-либо делу и в каком виде оно будет преподнесено вышестоящим властям.
Даже такой честолюбивый генерал-губернатор, как Г. Х. Гасфорд, не мог приструнить своего правителя канцелярии И. В. Почекунина. Дело в том, что его высокопревосходительство очень болезненно воспринимал успехи генерал-губернатора Восточной Сибири Н. Н. Муравьева, получившего титул графа Амурского. Поэтому для Густава Христиановича лучшей рекомендацией чиновника был факт его неприятия со стороны генерал-губернатора Восточ-
ной Сибири. В связи с этим не удивительно, что статский советник И. В. Почекунин, уволенный Муравь-евым-Амурским с должности правителя канцелярии за взятки, быстро завоевал доверие Г. Х. Гасфорда. С этого момента почти все должности в Западной Сибири раздавались через И. В. Почекунина. Будучи достаточно опытным в канцелярских делах, он сумел сплотить вокруг себя Главное управление Западной Сибири и стал вдохновителем всех хищений, осуществлявшихся членами управления по всем четырем отделениям. Впоследствии Г. Х. Гасфорд признавался, что знал об этих злоупотреблениях, но «держал их в руках, производя по временам для их острастки гром и молнию». «Гром и молния», по воспоминаниям П. П. Семёнова-Тян-Шанского, состояли в том, что, «собрав от своих очень удачно выбранных чиновников особых поручений некоторые данные по какому-нибудь крупному злоупотреблению, он разносил обвиняемого в присутствии всех, не жалея даже резких выражений, на что виновные низко кланялись, не отрицая своей вины» [12, с. 47]. Этим и ограничивались антикоррупционные мероприятия Г. Х. Гас-форда, после чего чиновники, спустя некоторое время, снова брались за старое [13, с. 87].
Таким образом, благая мысль автора «Учреждения для управления сибирских губерний и областей» М. М. Сперанского о равновесии властей как средстве против самовластия генерал-губернаторов и коррупции, к сожалению, на практике не получила развития. В законе изначально были общие формулировки, создававшие правовую лазейку для нарушения равновесия властных полномочий внутри Главного управления в пользу генерал-губернатора. На деле должности советников от министерств были для их обладателей весьма почётными, но малоэффективными с точки зрения административных возможностей. Советники-делопроизводители имели большое влияние, но оно объяснялось не принадлежностью к Совету, а теми административными ресурсами, которые даёт руководство канцелярией и непосредственное участие в процессе делопроизводства.
Исследование административного механизма Западно-Сибирского генерал-губернаторства, центром которого с 1839 года стал Омск, позволяет ввести в научный оборот документы из фондов Государственного архива Омской Области и осветить актуальные вопросы региональной истории. Мы полагаем, что исторический опыт функционирования Совета в рамках Западно-Сибирского генерал-губернаторства необходимо учитывать в ходе реализации федеральной и региональной политики в современной Омской области.
Библиографический список
1. Барбаков, О. М. Регион как объект управления / О. М. Бар-баков // Социологические исследования. — 2002. — № 7. — С. 96-100.
2. Schakel, A. A. Postfunctionalist Theory of Regional Government / A. A. Schakel. — Veenendaal : Universal Press, 2009. — 277 p.
3. Дамешек, Л. М. Личность в истории Сибири XVIII — XX веков / Л. М. Дамешек // Сборник биографических очерков. — Новосибирск : ИД Сова, 2007. - С. 34-40.
4. Софронов, В. Испытание Сибирью / Вячеслав Софронов // Журнальный зал [Электронный ресурс]. — Режим доступа : http://magazines.russ.rU/sib/2008/5/so10.html (дата обращения: 03.03.2014).
5. Кодан, С. В. М. М. Сперанский и кодификация сибирского законодательства / С. В. Кодан // Политика самодержавия в Сибири XIX —начала XX вв. — Иркутск, 1988. — 118 с.
6. Учреждение об управлении сибирских губерний. 22 июля 1822 г. // Полное собрание законов Российской империи с 1649 г. Собрание I. — Т. XXXVIII. — СПб. : Типография II Отделения Собственной его императорского величества канцелярии, 1830. — № 29125.
7. Учреждение для управления сибирских губерний и областей // СЗ. — СПб., 1857. — Т. II. — Ч. 2. — Кн. 1. — Ст. 18, 19.
8. Ремнёв, А. В. Самодержавие и Сибирь. Административная политика в первой половине XIX в. / А. В. Ремнёв ; отв. ред. А. П. Толочко. — Омск : ОмГУ, 1995. — 236 с.
9. Матханова, Н. П. Высшая администрация Восточной Сибири в середине XIX в.: Проблемы социальной стратификации / Н. П. Матханова. — Новосибирск : Сибирский хронограф, 2002. — 250 с.
10. Отчёт западно-сибирского генерал-губернатора за 1855 год // Государственный архив Омской области. — Ф. 3. Оп. 3. Д. 4382.
11. Ремнёв, А. В. Тайные пружины царских канцелярий, или История жизни одного российского бюрократа / А. В. Рем-нёв // Выдающиеся государственные деятели России XVII — XX вв. — Омск, 1996. — С. 101 — 133.
12. Семенов-Тян-Шанский, П. П. Путешествие в Тянь-Шань в 1856 —1857 годах. Мемуары / П. П. Семенов-Тян-Шанский. В 2 т. Т. 2. — М. : ОГИЗ, 1946. — 381 с.
13. Вибе, П. П. Ученый генерал / П. П. Вибе // Омская старина. — 1993. — № 2. — С. 83—90.
ЕМЕЛЬЯНОВА Наталья Михайловна, кандидат исторических наук, доцент кафедры истории Отечества и экономики.
ДЕНИСОВ Юрий Петрович, кандидат политических наук, заместитель декана педиатрического факультета, старший преподаватель кафедры истории Отечества и экономики. Адрес для переписки: паШа00@Ц81:. ш
Статья поступила в редакцию 12.04.2014 г. © Н. М. Емельянова, Ю. П. Денисов
