CC BY
375
УДК 351.82 : 334.72
Дегтяр Олег Андршович,
доктор наук з державного управлтня, доцент Хартвського нащонального утверситету м1ського господарства ¡м. О. М. Бекетова. Дегтяр Олег Андреевич, доктор наук по государственному управлению, доцент Харьковского национального университета городского хозяйства им. А. Н. Бекетова. Oleg Andreyevich Dyehtyar, Doctor of Science in Public Administration, Associate Professor of the O. M. Beketov National University of Urban Economic.
РОЛЬ СИСТЕМИ ПУБЛ1ЧНОГО УПРАВЛ1ННЯ В СОЦ1АЛЬН1Й СФЕР1 СУСПШЬСТВА
Анотащя. У статл розглянуто теоретичш основи формування та ста-новлення теорш публiчного управлшня, наведена структура публiчного управлшня. Схарактеризовано сощальну сферу життя сусшльства. Розглянуто поняття сощального захисту населення.
K^40bî слова: публiчне управлiння, система, соцiальна сфера, сощаль-на полiтика.
РОЛЬ СИСТЕМЫ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ В СОЦИАЛЬНОЙ
СФЕРЕ ОБЩЕСТВА
Аннотация. В статье рассмотрены теоретические основы формирования и становления теорий публичного управления, приведена структура публичного управления. Дана характеристика социальной сфере жизни общества. Рассмотрено понятие социальной защиты населения.
Ключевые слова: публичное управление, система, социальная сфера, социальная пол^ика.
THE ROLE OF PUBLIC ADMINISTRATION IN THE SOCIAL SPHERE OF SOCIETY
Abstract. In article theoretical bases of formation and development of theories of public administration, the structure of public administration. The
characteristic of the social sphere of society. The article discusses the concept of social protection of the population.
Keywords: public administration, system, social sphere, social policy.
Постановка проблеми. В Укра-1Ш публiчне управлшня проходить етап свого становлення. Стратепя шновацшного розвитку Укра'ши, що реалiзуються в контекстi адм^ шстративно! та бюджетно! реформ, зумовили необхщшсть формування систем публiчного управлшня на вах ieрархiчних рiвнях. Надання до-ступних i якiсних публiчних послуг населенню та ефективне виконання публiчних функцiй стае прюритет-ним завданням органiв державного (мунщипального) управлiння.
Аналiз останнiх дослiджень i публiкацiй. Проблемам публiч-ного управлшня присвячеш робо-ти I. В. Бараново!, Е. В. Гриценко, I. А. Мальковсько!, В. В. Михайлова. Л. 6. Ншфорово!, Н.В. Фадейки-но'1, В. 6. Чиркiна, та ш. У розвиток теори державного (мунщипального) управлшня великий внесок внесли В. Вшьсон, Дж. Муш, А. Рейл^ Л. Урвж та iн. Сутнiсть публiчного управлшня наведет у публiкацiях С. Хамшша, В. Дорофieнка, Ю. Кш-дзерського та О. Костусева. Зростан-ня значущост аналiзу публiчного управлiння потребуе бшьш детального розгляду.
Зусиллями цих i iнших авторiв виконана велика i успiшна робота. Значущiсть ефективно! системи пу-блiчного управлiння в розвитку те-риторп обумовлюе актуальнiсть теми дослвдження.
Мета статтi — визначення кон-цепцп формування системи публiч-
ного управлшня сощальним розвит-ком суспiльства.
Виклад основного матерiалу. У
1930-тi рр. отримала розвиток кон-цепцiя про "загальне управлiння або принципи адмшютрацп". Загальнi принципи були визначенi французь-ким дослiдником А. Файолем а т-знiше американським дослiдником Л. Урвшом. II автори стверджують, що "адмшютращя пiдпорядковуeть-ся загальним правилам, незалеж-но вiд того, де функцюнуе — в пу-блiчному або приватному секторi". На пiдставi дослiджень А. Файоля американськ дослiдники сформу-лювали в 1937 р. ам принципiв д^ яльносп адмшютраци: планування, органiзацiя, управлiння персоналом, керiвництво, координацiя, звiтнiсть та фшансування. Таким чином, тео-рiя загального управлшня акцентуе увагу на управлшш як процес [2].
Теорiя публiчного управлiння збагачуеться в цей перюд пiдходами гуманiтарних органiзацiйних теорiй, серед яких особливе мюце займае теорiя управлiння людськими ресурсами М. П. Фоллет i теорiя оргашза-цiйного розвитку Д. Макгрегора. На основi зазначених теорiй формуеть-ся нова теорiя публiчного управлш-ня в цей перюд оформлюеться 11 перший напрям — традицшне публiчне управлiння.
На початку ХХ ст. класична те-орiя М. Вебера про "вдеальну бю-рократш" одержала розвиток у США. Основи наукового управлшня
(наукового менеджменту) заклали Ф. Тейлор i Л. Плберт. На !хню думку, в науковому управлшш публiч-ними органiзацiями для пiдвищення ефективност !х дiяльностi можуть застосовуватися тдходи, характернi для приватного сектору. На цш ос-новi в теори публiчного управлiння створюеться 11 другий напрямок — нове публiчне управлшня (публiч-ний менеджмент i новий публiчний менеджмент) [4].
Наприкiнцi ХХ - початку ХХ1 ст. у США розроблено третш напрямок теори публiчного управлiння — су-часний публiчний менеджмент. У спецiалiзованiй лiтературi з управ-лiння позначено початок розробки ще одного, четвертого напряму теори публiчного управлiння — глобального публiчного управлiння.
Таким чином, публiчне управлш-ня — гласна взаемодiя державного апарату i сусшльства при прийняттi важливих для сусшльства ршень, дiй, як вiдкрита публiчна сфера су-спiльних iнтересiв, в якш всi сусшль-нi шститути, громадяни можуть бути не тшьки в ролi об'ектiв управлiння, але i виступати суб'ектами, автоном-ними одиницями у вiдносинах з органами влади i управлiння.
Суб'ект управлiння являе собою активний початок управлшського процесу. Таким суб'ектом може бути сама держава, органи, що дiють вiд 11 iменi та посадовi особи (парламент, президент, уряд та ш.), органи та посадовi особи мiсцевого самовря-дування (рада, мкький голова), ор-гани громадського об'еднання, якщо вони е публiчним колективом або мають елементи публiчного колек-тиву [8].
Об'ект публiчних управлiнських вiдносин — це те, на що спрямова-ш дГ! суб'екта. У кiнцевому рахун-ку таю дГ! здiйснюються з метою придбання або надання якихось мaтерiaльних або духовних благ, !х обмеження, позбавлення. Цi блага стосуються людей (громадян, шо-земщв, осiб без громадянства, осiб з множинним громадянством), ix ко-лективiв (профспiлок, об'еднань ро-ботодaвцiв тощо), !х iнтересiв.
Оскiльки жоден державний орган не вичерпуе собою шституту держа-ви i державно! влади, конституцшно встановлену еднiсть державно! влади може забезпечити сукупшсть вах оргaнiв державно! влади i управлшня, !х публiчно-керуючиx впливiв, злиття вах процеав публiчного слу-жшня в цiлiсну систему державного управлшня та державно! служби.
Телеолопчний шдхщ (гр. teleos — мета, logos — вчення, поняття — до-сягнути мети) до aнaлiзу державного керуючого впливу вимагае розкрит-тя його як сукупност поличного i aдмiнiстрaтивного впливу (через полГтичш рiшення i дГ! та адмшГ-стрaтивнi рiшення i дГ!). ПолГтика i aдмiнiструвaння — це двГ нерозрив-но пов'язaнi функцiонaльнi склaдовi единого процесу державного управ-лшня [1].
Структура публГчного управлшня. У широкому сена структура пу-блГчного упрaвлiння включае в себе державш органи та мюцевГ адмшГ-стрaтивнi органи, а також структур-ш ланки адмшютрацш, як допома-гають !м здшснювати встановлеш законом функцГ!.
У вузькому сена структура пу-блГчного управлшня являе собою
ввдособлену i складну суспiльну систему, яка включае в себе:
- державну адмiнiстрацiю — сюди входять адмшютраци законодавчо!, виконавчо! та судово! гiлок влади, а також президентська адмшютращя;
- адмiнiстрацiю органiзацiй, що надають публiчнi послуги, та публiч-них органiзацiй;
- адмiнiстрацiю публiчних пiд-приемств з державним, переважно державним i мунiципальним майном [10].
Зазначеш адмшютрацп сприяють здiйсненню повноважень вщповщ-них державних органiв, як е суб'ек-тами управлiння у створенш системi публiчноl адмшютраци. Але основною функщею адмшктрацп е надан-ня публiчних послуг громадянам.
До оргашв державного апарату як публiчним органам належать: орга-ни державно'^' та м^ево'^' влади i са-моврядування; органи центрально'^' державно'^' та територiальноl (мкце-во!) адмшктрацп; судовi органи. Цi органи здшснюють державне управ-лiння. Поза державного апарату ю-нують i iншi органи i керiвники, якi управляють рiзними публiчними ор-ганiзацiями, що надають публiчнi по-слуги громадянам. Такими е: органи i керiвники, якi виконують функцiю управлiння оргашзащями, що надають публiчнi послуги, i публiчними органiзацiями з iдеальною метою; органи i керiвники, як здiйснюють управлiння публiчними шдприем-ствами з державною, переважно дер-жавним i мунiципальним майном.
Таким чином, поняття "публiчний орган" е бшьш широким, нiж поняття "державний орган" i "адмшютра-тивний орган". 1стотною характе-
ристикою публiчних оргашв е те, що вони здшснюють публiчне управлш-ня, метою якого е надання комплексу публiчних послуг внаслвдок знач-ного суспiльного штересу [6].
Дiяльнiсть органiв, що здшснюють публiчне управлiння, зазвичай Грунтуеться на !х правах, офiцiйно встановлених або законом, або актом вищого виконавчого органу. Вони вщповщають за здiйснення державно! пол^ики i за суспiльний розвиток i якiсть життя в суспiльствi. Цi органи несуть вiдповiдальнiсть за нащо-нальну безпеку i економiчний розви-ток держави, за досягнення важливих соцiальних цiлей через реалiзацiю рiзних полiтичних програм, спрямо-ваних на регулювання окремих ввддв дiяльностi, перерозподiл доходу.
Виконавчi органи, що здшснюють публiчне управлiння в публiчнiй ад-мшютраци, можуть бути об'ектом парламентського та адмшютратив-ного контролю.
Соцiальна сфера життя сусшль-ства включае працю, охорону здо-ров'я, освiту, науку, культуру та iншi соцiальнi вщносини. 1х нелегко вщо-кремити вщ економiчних i полггич-них вщносин.
У сучасних умовах головне завдання державного регулювання соцiальних вiдносин полягае в тому, щоб сприяти соцiальнiй солiдарностi i соцiальнiй справедливостi.
Для вирiшення цих завдань органи державного i мунщипально-го управлiння Украши приймають вщповвдш закони: про порядок ви-рiшення трудових конфлiктiв, про створення комюш, якi складаються з представниюв держави, профст-лок i шдприемщв, про встановлення
мШмальних розмiрiв оплати працi, встановлення тльг для малозабез-печених i багатод^них сiмей, швал^ дiв, ветеранiв вшни та працi.
Як у сферi економiки, в сферi соцiальних ввдносин глава держа-ви i уряд контролюють виконання прийнятих законiв. Оперативним управлшням керують мiнiстерства (вiдомства), на мюцевому рiвнi — 1х територiальнi управлiння та ввдд^ ли. Особливютю сфери соцiального регулювання е те, що в нiй перева-жають установи (в економiчнiй сфе-рi — пiдприемства).
Регулюванням з питань пращ i пов'язаних з ними вщносин у всiх крашах займаеться Мшютерство працi. В Укра'1'ш Мшютерство працi i соцiального розвитку проводить державну пол^ику в галузi пращ, зайнятост та соцiального захисту населення, координуе з цих питань дiяльнiсть iнших органiв виконавчо'1 влади та 11 суб'ектiв [3].
З науково'1 позици рацiональне використання природи i сутностi публiчного управлiння передбачае його розгляд як системи i процесу у взаемоди з навколишнiм сощальним середовищем.
Система публiчного управлiння утворюеться шдсистемами цiлей i принципiв здiйснення держав-но-владного впливу на суспiльну життедiяльнiсть.
Цей вплив виражаеться в право-вих формах. Воно включае оргашза-цiйнi структури державного апарату (держоргани), персонал, сукупшсть реалiзованих ними функцш, комплекс використовуваних методiв, засобiв i ресурсiв, а також прямi i зворотнi зв'язки мiж суб'ектами i
об'ектами управлiння, необхiднi при цьому шформацшш потоки, доку-ментооб^ тощо.
Процес публiчного управлiння являе собою свщому i щлеспрямова-ну дiяльнiсть, пов'язану з реалiзацi-ею державно-владних повноважень суб'ектами публiчно! влади i регла-ментовану юридичними нормами.
Вивчення сощального середови-ща, в якому реалiзуеться публiчне управлiння означае пошук ввдпов^ дей на питання про те, як характеристики громадянського сусшльства та способи 1х впливу на владно-управ-лiнську дiяльнiсть держави. Фактич-но вирiшуеться проблема сшввщно-шення публiчноl влади, державно! адмшютраци та суспiльства.
Соцiальна полiтика держави представлена як форма свщомого впливу на сферу життедiяльностi людей з метою 11 змiни. Це найбiльш узагаль-нене уявлення про сощальну полiти-ку дозволяе розглядати 11 як частину публiчного управлiння, об'ектом яко-го е соцiальна сфера життя людей.
Сощальна сфера життя сусшльства включае об'ективш i суб'ективнi складовi. До об'ективних належать умови життя населення, а до суб'ек-тивних — його потреби [6].
Для того щоб держава була в змо-зi керувати сощальною сферою, воно редукуе сощальну сферу до категорп политики. Соцiальний захист е особливою пол^ичною формою вклю-чення шдивадв у соцiальне життя держави, за допомогою зняття еко-номiчних перешкод, якi не переборо-ти без сторонньо1 допомоги.
Сощальш права — це та галузь со-цiально! сфери життя людей, яка недоступна шяким силам сусшльства,
^м держави. Це той об'ект дiяльно-сп держави, де його повноваження абсолютна
Держава на основi сощального захисту створюе систему сощально-го забезпечення, яка складаеться iз сукупност адмiнiстративних норм i установ, що реалiзують цi норми в адмшютративному порядку.
Змiстовною стороною системи сощального забезпечення, яка шд-тримуеться державою, е принцип обов'язкового державного страху-вання.
Висновки. Значущють сощаль-но! сфери важко переощнити. Вона е частиною полiтики держави. Держав-не регулювання пом'якшуе негативш наслiдки соцiально-економiчних по-трясiнь у сусшльствь Управлiння со-цiальними процесами й сощальною сферою на вйх рiвнях влади е складною комплексною системою.
Таким чином, сощальна полiтика Украши спрямована на створення умов, що забезпечують пдне життя i вiльний розвиток людини. Найваж-ливiшим механiзмом реалiзацil со-цiальноl полiтики держави е система державних мжмальних стандартiв, що визначають необхщний рiвень задоволення сощальних потреб на-селення.
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ -
1. Бакуменко В. Д. Державно-управ-лiнськi рiшення: навч. noci6. / В. Д. Бакуменко. — К.: ВПЦ АМУ, 2011. — 444 с.
2. Балабаева З. В. Теорiя змши елгг: класика i сучаснiсть / З. В. Балабаева // Актуальш проблеми дер-
жавного управлшня: зб. наук. пр. ОР1ДУ / [голов. ред. М. М. 1жа]. — Одеса: ОР1ДУ НАДУ, 2014. Вип. 1 (57). — С. 6-9.
3. Босак О. З. Становлення та розвиток системи публiчного управлшня в Укра!ш // Реформа публiчно-го управлшня в Украшк виклики, стратеги, майбутне: монографiя /
0. З. Босак / Нац. акад. держ. упр. при Президентовi Украши; вщп. ред.
1. А. Грицяк. — К.: К.1.С., 2009. — 240 с.
4. Вайсберг Я. А. Анализ уровня публичного управления социально-экономическим развитием территории // Экономика и социум. — 2014. — № 2-1. — С. 849-856.
5. Вайсберг Я. А. Анализ и обобщение методических подходов к оценке эффективности функционирования системы публичного управления социально-экономическим развитием территории // Экономика и предпринимательство. — 2014. — № 3 (44). — С. 61-71.
6. Глушакова О. В., Михайлов В. В. О стандартах публичного управления устойчивым социально-экономическим развитием территории // Вестн. НГУЭУ. — 2014. — № 3. — С. 60-74.
7. Гончарова О. Ю. Публичное управление развитием малого предпринимательства: теоретические основы // Journal of Economic Regulation. — 2014. — Т. 5. — № 2. — С. 47-53.
8. Мигущенко О. Н. Формы публичного управления // Муниципальная служба: правовые вопросы. -2014. — № 1. — С. 9-12.
9. Понкин И. В. Концепт публичного управления по результатам // Право и образование. — 2014. — № 4. — С. 85-92.
10. Чиркин В. Е. Публичное управление "на местах": некоторые вопросы российского и зарубежного опыта // Журнал российского права. 2014. — № 10 (214). — С. 39-48.
