CC BY
92
ПОЛИТИЧЕСКИЕ РЕФОРМЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ И СОВРЕМЕННЫЕ ПРАКТИКИ
РОЛЬ СЕНАТОРСКИХ РЕВИЗИЙ ПРИ ПРОВЕДЕНИИ РЕФОРМ В РОССИИ
Т.А. Михалкина
^Весьма ценным источником по истории государственного управления в России являются материалы сенаторских ревизий, которые регулярно проводились на протяжении XVIII - начала XX в. К ним относятся отчеты, составлявшиеся по окончании ревизии в одной или нескольких губерниях и содержащие подробную характеристику деятельности наместников, губернаторов, оценку порядка и эффективности работы местных учреждений. Сведения, полученные в ходе сенаторских ревизий, послужили информационной основой при подготовке и проведении реформ в России.
МИХАЛКИНА Татьяна Алексеевна -
кандидат
исторических наук, ст. преподаватель Поволжской академии государственной службы
им. П.А. Столыпина
История сенаторских ревизий включает несколько этапов. В ходе административных преобразований 22 февраля 1711 г. как высший орган государственного управления был образован Правительствующий Сенат с широкими полномочиями. Уже в 1722 г. было положено начало институту сенаторских ревизий: в императорском Указе от 4 апреля предписывалось ежегодно посылать в провинции для производства ревизий (проверок) специальные комиссии во главе с одним из сенаторов [1].
Однако при Петре I этот институт практически не применялся [2, с. 88]. Только в 1726 г. состоялась первая сенаторская ревизия государственных учреждений Московской губернии, проведенная бывшим президентом Юстиц-коллегии, сенатором, графом A.A. Матвеевым. В ходе ревизии ему удалось вскрыть огромные злоупотребления местных должностных лиц [3]. Однако эта ревизия имела несколько неожиданные последствия: рассмотрев собранные материалы, Верховный тайный совет летом 1727 г. передал их в Сенат и коллегии, а самого Матвеева отрешил от всех должностей [2, с. 96].
Крупный шаг в развитии надзорных функций Сената был сделан при Екатерине II. По Манифесту 15 декабря 1763 г. Сенат делился на шесть самостоятельных департаментов, из которых 1-й департамент был обязан проводить сенаторские ревизии в губерниях, решать важнейшие вопросы управления [4]. Эти функции в дальнейшем были закреплены в Своде законов Российской империи, составленном в 30-х годах XIX в.
В царствование Екатерины Великой проводились как сенаторские ревизии (1763, 1795-1796), так и обзоры присутственных мест (1781, 1783-1785, 1787). Отличие обзоров от сенатских ревизий заключалось в том, что их целью было не столько выявление нарушения законов со стороны местных органов власти, сколько анализ деятельности этих органов по проведению в жизнь наиболее важных государственных реформ, например губернской (1775) и городской (1785). Чиновники, осуществлявшие обзоры, отчитывались не перед Сенатом, как ревизоры, а перед самой императрицей [5, с. 229].
При Павле I в 1799-1800 гг. были проведены ревизии 41 губернии, что стало единственным примером проверки такого масштаба. Сенаторы получили подробную инструкцию, которая легла в основу последующего законодательства, касающегося сенаторских ревизий. Согласно инструкции сенаторам вменялось в обязанность проверять деятельность судебных органов, исполнение законов, наличие предусмотренных законом учреждений и состояние делопроизводства в них; выяснять, разделена ли губерния на уезды, какова численность населения в уездах и городах, в каком состоянии находятся развитие торговли и уровень цен
на продовольствие, законны ли существующие в губернии сборы, каковы причины накопления недоимок. Сенаторы собирали данные о положении казенных крестьян, казенных лесов, получали сведения о кредитных учреждениях, проверяли деятельность сиротских домов, дворянских опек, приказов общественного призрения.
Ревизоры имели право на месте расследовать незаконные поступки должностных лиц, исправлять выявленные упущения, издавать распоряжения, обязательные для тех мест, куда они посылались. Сенаторы сразу рассматривали частные жалобы и решали дела по существу. Все распоряжения ревизоров находились под контролем Сената, который получал и обсуждал их донесения. Решения Сената по ревизиям, требовавшим издания новых законов, поступали на рассмотрение императора [6, с. 152-156]. После ревизии 1799-1800 гг. многие чиновники были уволены или преданы суду за вопиющие злоупотребления должностными обязанностями, изданы несколько указов о введении дополнительных должностей, об изменениях в структуре местных учреждений и административном делении [7, с. 47-48]. Согласно Указу от 1 декабря 1799 г., такие ревизии следовало осуществлять регулярно каждые три года.
Расцвет сенаторских ревизий относится к первой половине XIX в., когда было проведено 92 сенаторские ревизии, направленные на повышение эффективности работы местного аппарата [8, с. 754]. Обычной причиной назначения сенаторских ревизий губерний становились злоупотребления по местному управлению, сведения о которых доходили до Сената по разным каналам. Инициатива же их назначения принадлежала, как правило, Сенату или министру юстиции.
Чаще всего для работы командировались один-два сенатора. Сенаторские ревизии доставляли центральной власти обильный и в большинстве случаев достоверный материал для суждения о нуждах местного населения и о характере деятельности местной администрации [9]. Так, в 1802 г. злоупотребления калужского губернатора Д.А. Лопухина расследовал сенатор, знаменитый поэт Г.Р. Державин. По результатам работы сенаторской ревизии 18 ноября 1802 г. император Александр I издал Указ о борьбе с лихоимством и взятками среди чиновников. После ревизии М.М. Сперанского в 1819-1821 гг. было снято с постов около семисот сибирских чиновников, сорок восемь отдано под суд, включая генерал-губернатора; управление Сибирью видоизменили, административнотерриториальное деление сделали более дробным.
В правление Николая I в декабре 1826 г. был создан специальный Комитет (в составе В.П. Кочубея, И.В. Васильчакова, А.М. Голицына, М.М. Сперанского и др.) для исследования различных вопросов госу-
дарственного строительства. В подготовленных рекомендациях члены Комитета одним из лучших средств надзора за законностью действий «подчиненных Сенату в порядке управления мест» признавали регулярные ревизии сенаторами.
К 40-м годам XIX в. надзорно-контрольные функции над низшими органами управления осуществляли Сенат, Кабинет министров, Государственный Совет, Третье отделение Собственной Его Императорского Величества канцелярии. Сенаторские ревизии проводились как по повелению императора, так и по инициативе возникших в результате реформ начала XIX в. государственных органов. При посылке сенаторов на ревизии им поручалось «в отношении чиновников, со стороны коих замечены будут маловажные упущения по службе, употреблять более меры исправительных взысканий, и за важные упущения без видимых однако следов злоупотреблений, не давая суду, увольнять от должностей» [10, с. 637]. Сенаторы в процессе ревизии изучали письменные материалы (распоряжения, финансовые документы, отчеты нижестоящих органов управления), принимали депутации от местного населения, осуществляли прием и разбор жалоб от жителей ревизуемой губернии [11].
В 1880-1881 гг. по инициативе министра внутренних дел М.Т. Ло-рис-Меликова проходили сенаторские ревизии для проверки деятельности чиновников, выявления нужд населения и «настроения умов». По результатам ревизии летом 1880 г. Александру II было предложено ликвидировать Третье отделение Личной императорской канцелярии, что и осуществилось на практике. Не дожидаясь окончания ревизий, 28 января (9 февраля) 1881 г. Лорис-Меликов представил доклад императору с предложениями создать из чиновников и выборных от земств временные комиссии (финансовую и административную) для обработки собранных в результате сенаторских ревизий сведений и подготовки намеченных реформ, что означало бы введение представительных начал в систему управления империей. В своих отчетах, поданных по окончании ревизии, сенаторы С.А. Мордвинов, И.И. Шамшин, М.Е. Ковалевский и A.A. Половцев единодушно высказались за наделение земства исполнительной властью и введение мелкой земской единицы, а также за объединение правительственных органов в губернии (а Шамшин -и в уезде) с земскими и придание последним статуса «органов той же правительственной власти».
В 1881 г. была создана так называемая «кахановская» комиссия (по имени ее председателя - члена Государственного совета М.С. Кахано-ва), в состав которой вошли видные чиновники, сенаторы, много раз проводившие ревизии губерний [12, с. 361]. Вскоре из состава комис-
сии была выделена подкомиссия под названием «совещание», которая подготовила проект Положения об устройстве местного управления. Авторами отмечалось, что существующее в губерниях управление не могло быть признано удовлетворительным, так как не отвечало требованиям «единства, простоты и силы». Комиссия в процессе своей работы установила, что картина местного управления, начертанная в отчетах ревизовавших сенаторов, свидетельствует: местный надзор, сосредоточенный всецело в лице губернатора, недостаточен. Результатами работы комиссии стало образование института земских начальников, изменение правового положения земских и городских органов управления.
В 1860-1890-х годах состоялись 23 сенаторские ревизии; наиболее крупной из них стала ревизия-обзор 1880 г., в ходе которой обследовались девять губерний (в том числе Саратовская). Всего же за период с 1800 по 1915 г. проведено более 130 ревизий [13, с. 84-86]. Последняя ревизия XIX в. датируется 1896 г., и только в 1905 г., после десятилетнего перерыва, правительство вновь обратилось к институту сенаторских ревизий: проведена серия сенаторских ревизий-обзоров, вызванных армяно-азербайджанскими столкновениями в Баку, еврейскими погромами в Одессе и Киеве, а также необходимостью реализации реформы земских учреждений в России [14-16]. С 1903 по 1915 г. было проведено 17 ревизий, в ходе которых выяснялись причины поражения России в русско-японской войне (ревизии Н.П. Гарина, A.A. Гли-щинского, БД Нейгарта, H.A. Дедюлина, O.A. Медема), обстоятельства расстрела рабочих на Ленских приисках в 1912 г. (ревизия С.С. Ману-хина), причины топливного кризиса в России в годы Первой мировой войны (ревизия Б.Д. Нейгарта). Ревизия-обзор Туркестанского края проведена графом К.К. Паленом (1909); ревизии судебных органов - сенаторами Н.М. Рейнке и С.Я. Утиным [5, с. 227-235].
При проведении ревизий сенаторы получали огромные полномочия (инструкции 1907, 1909 и последующих годов). Так, при ревизии учреждений Военного ведомства они могли требовать предоставления им всех необходимых сведений и дел. Сенаторы имели право проверять делопроизводство генерал-губернаторских канцелярий, управлений железных дорог, банков, жандармских управлений и даже проводить обыски с выемкой документов у частных лиц, впервые получили право ведения следствия и предания военному суду [6, с. 170]. По итогам ревизий начала XX в. чиновники, уличенные в недобросовестном исполнении служебных обязанностей, во взятках, мошенничестве, предавались суду.
Опыт проведения сенаторских ревизий может быть востребован в условиях реформирования современной российской общественно-поли-
тической и социально-экономической систем. Aктуально это и в отношении модернизации системы государственного и муниципального управления, поскольку преобразования в данной сфере требуют объективного централизованного мониторинга, позволяющего представить реальную картину состояния публичного администрирования в стране.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Полное собрание законов Российской империи. СПб., 1835. Т. 6, № 3931.
2. Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1997.
3. Полное собрание законов Российской империи. СПб., 1835. Т. 7, № 4886.
4. Там же. Т. 16, № 11989.
5. Орлова С.А. Сенат как высший надзорно-контрольный и судебноадминистративный орган России // Известия высших учебных заведений: Правоведение. 2000. № 2.
6. Паина Э.С. Сенаторские ревизии и их архивные материалы (XIX -начало XX в.) // Некоторые вопросы изучения исторических документов XIX - начала XX в.: Сб. ст. Л., 1967.
7. Бочкарев В. Сенаторские ревизии в России при Павле I // Известия Тверского педагогического института. Тверь, 1926. Вып. 1-2.
8. Ерошкин Н.П. Сенаторские ревизии // Советская историческая энциклопедия. М., 1969. Т. 12.
9. Блинов И.А. Сенаторские ревизии // Журнал Министерства юстиции. 1913. № 2, 4, 6, 7, 10.
10. Блинов И.А. Отношение Сената к местным учреждениям до реформ 60-х годов // История Правительствующего Сената за двести лет, 1711-1911. СПб., 1911. Т. 3.
11. Рустамова С.М. Aдминистративная юстиция в дореволюционной России. Махачкала, 2002.
12. История СССР с древнейших времен до наших дней. М., 1968. Т. 5.
13. Высшие и центральные государственные учреждения России, 1801-1917 гг. СПб., 1998. Т. 1.
14. Зиновьев Н.А. Отчет по ревизии земских учреждений Московской губернии. СПб., 1904. Т. 1-3.
15. Отчет по ревизии земских учреждений Вятской губернии. СПб., 1905. Т. 1-2.
16. Курское земство: Отчет по ревизии, произведенной в 1904 г. сенатором НА Зиновьевым. СПб., 1906. Т. 1-2.
