CC BY
469УДК 342.5
РОЛЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В БОРЬБЕ С КОРРУПЦИЕЙ
А.В. Онуфриенко
Аннотация. В представленной статье проведен анализ российского антикоррупционного законодательства в части определения ключевых этапов в борьбе с коррупцией. Изучена история создания управления по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции Генеральной прокуратуры Российской Федерации, проанализированы основные полномочия данного подразделения, в том числе и в международной антикоррупционной сфере, а также процедура приема прокуроров на работу в данное управление и увольнения. Кроме того, в статье приведены основные статистические данные за 2013 г. в сравнении с 2012 г., характеризующие масштабы деятельности управления.
Ключевые слова: антикоррупционное законодательство, противодействие коррупции, Генеральная прокуратура Российской Федерации.
Abstract. The article analyzes Russian anti-corruption legislation in determination of the key steps in the fight against corruption. Author studies the history of creation of the Department for Supervision over Legislation on Combating Corruption in the Prosecutor General's Office of the Russian Federation, and analyzes the main powers of this unit including cooperation in the international anti-corruption field, and the policy of admission of prosecutors to work in this Department and of dismissal from that work. In addition, the article provides the basic statistical data for 2013 compared with 2012, describing the scope of activities of the Department.
Keywords: anti-corruption legislation, combating corruption, General Procuracy of the Russian Federation.
В соответствии со Стратегией национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. одной из основных угроз для общества и государства является коррупция [1].
В развитие Стратегии национальной безопасности Указом Президента Российской Федерации №460 была утверждена Национальная стратегия противодействия коррупции, определившая ключевые на-
правления организации работы по системному противодействию коррупции [2].
Основной акцент в данной Национальной стратегии сделан на предупреждении коррупционных проявлений.
Кроме того, в Федеральном законе Российской Федерации от 25.12.2008 №273-Ф3 «О противодействии коррупции» определены сферы деятельности, наиболее подверженные коррупции, а также субъекты коррупционных правонарушений [3].
Следует отметить, что в соответствии со ст. 1 Закона «О прокуратуре Российской Федерации» эти субъекты поднадзорны прокуратуре. При этом в приказе Генерального прокурора РФ №209 от 15.05.2010 «Об усилении прокурорского надзора в свете реализации Национальной стратегии противодействия коррупции» коррупция также рассматривается как одна из системных угроз безопасности России. Из этого следует, что противодействие коррупции также должно носить согласованный характер и не сводиться лишь к уголовному преследованию [4].
Согласно ч. 2 ст. 1 упомянутого закона «О противодействии коррупции» противодействие коррупции состоит из трех этапов: первый этап - предупреждение (профилактика) коррупции, в том числе выявление и устранение причин коррупции, второй - выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование коррупционных правонарушений (названный законодателем борьбой с коррупцией) и третий - минимизация и ликвидация последствий коррупционных правонарушений.
Прокуратурой в той или иной степени охватываются все три этапа противодействия коррупции, но прежде автором предлагается рассмотреть организационную составляющую рассматриваемой деятельности в российской прокуратуре.
С целью реализации положений статьи 36 Конвенции ООН против коррупции, а также с учетом того, что проявления коррупции могут наблюдаться в различных сферах жизнедеятельности государства и общества, в августе 2007 г. в Генеральной прокуратуре Российской Федерации создано специализированное подразделение по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции. Аналогичные подразделения созданы во всех субъектах Российской Федерации.
В состав управления входят отдел по надзору за соблюдением федерального законодательства, отдел по надзору за уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной деятельностью, обеспечению
участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами, а также организационно-аналитический отдел [5].
Основные направления деятельности этих подразделений можно разделить на следующие группы:
■ выявление коррупционных проявлений и проведение по ним соответствующих проверок;
■ осуществление надзора за соблюдением уголовно-процессуального законодательства в ходе расследования уголовных дел о коррупции;
■ поддержание государственного обвинения в стадии судебного производства по коррупционным уголовным делам;
■ участие в международном сотрудничестве с антикоррупционными и иными структурами других стран;
■ мониторинг и анализ исполнения законодательства о борьбе с коррупцией и выработка предложений по его совершенствованию.
Учитывая комплексный характер коррупции, проявления которой могут наблюдаться в сфере исполнения различных видов законодательства (бюджетного, антимонопольного, законодательства об использовании государственного имущества, о государственных закупках, о противодействии легализации преступных доходов и т.д.) управление правомочно осуществлять необходимые мероприятия по противодействию коррупции в сфере исполнения соответствующего законодательства во взаимодействии с иными профильными надзорными подразделениями Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
Созданные подразделения в аппаратах прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуратур в оперативном отношении находятся в подчинении соответствующих прокуроров, но организационно их деятельность по указанным направлениям координируется вышеуказанным специальным управлением центрального аппарата Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Такое построение призвано обеспечить самостоятельную централизованную структуру в рамках единой прокуратуры Российской Федерации.
Для повышения гарантий независимости при выполнении возложенных обязанностей и предупреждения фактов неправомерного служебного поведения работников специализированных подразделений установлена не только особая процедура их назначения на должность и освобождения их от должности, но и специальный порядок привлечения таких прокурорских работников к дисциплинарной ответствен-
ности. Назначение на должности проводится только после тщательного изучения личности кандидата, который должен обладать безупречным послужным списком и соответствующей репутацией. Отбор кандидатур как в территориальные подразделения в субъектах Российской Федерации и приравненные к ним специализированные прокуратуры, так и в управление происходит на специальной комиссии.
Все отобранные прокурорские работники, как на региональном, так и на федеральном уровне, назначаются на должность приказом Генерального прокурора Российской Федерации и могут быть привлечены к дисциплинарной ответственности только с его согласия.
Тем самым в рамках общей схемы органов прокуратуры России создана вертикально интегрированная структура, которая призвана обеспечить системный подход к противодействию коррупции.
Теперь перейдем непосредственно к этапам противодействия коррупции, о которых говорилось ранее.
На первом этапе прокуратурой осуществляется такая профилактическая мера, как антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их устранения. Необходимо отметить, что антикоррупционную экспертизу проводит не только прокуратура, но и, например, Министерство юстиции, однако у прокуратуры более широкий круг проверяемых актов и наибольшие полномочия, в том числе право внесения требования об изменении нормативного правового акта, предоставленное ст. 9.1 Закона «О прокуратуре Российской Федерации».
Например, прокурорами в 2013 г. проведена антикоррупционная экспертиза более 832 тыс. нормативных правовых актов (+14%), по результатам экспертизы выявлено около 41,8 тыс. актов, содержащих кор-рупциогенные факторы (+1,6%), из них свыше 36 тыс. противоречили требованиям федерального законодательства (+6,5%). В целях исключения из нормативных правовых актов коррупциогенных факторов прокурорами в том же 2013 г. внесено более 5 тыс. требований, принесено почти 34,7 тыс. протестов, в суды направлено 584 иска (заявления), внесено 934 представления.
Итогом данной работы в 2013 г. явилось исключение коррупциогенных факторов из 37,8 тыс. нормативных правовых актов. Наибольшее количество коррупциогенных факторов по-прежнему выявляется в нормативных правовых актах, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина (более 21,1 тыс., что составляет 50,5% от
общего количества выявленных нормативных правовых актов, содержащих коррупциогенные факторы).
К профилактике коррупции относится и работа с гражданами, общественными организациями и СМИ, а именно разъяснение действующего законодательства, меры, направленные на «формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению».
В сети Интернет функционируют официальные сайты Генпрокуратуры России и подчиненных прокуратур, имеющие горячие линии и разделы по приему обращений граждан.
Принимается участие в проводимых законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти, органами местного самоуправления, научными и образовательными учреждениями, общественными объединениями и иными организациями мероприятиях, которые способствуют правовому просвещению граждан.
Регулярно организуются и проводятся (с участием представителей средств массовой информации и общественных объединений) пресс-конференции, круглые столы, брифинги, интервью, посвященные вопросам противодействия коррупции.
Органами прокуратуры Российской Федерации широко используются возможности печатных средств массовой информации, телевидения, радиовещания, информационных агентств и сети Интернет.
На постоянной основе ведется работа по информированию общественности о проводимых мероприятиях по противодействию коррупции, в том числе о проверках, выявленных нарушениях и принятых мерах по их устранению.
Всего Генеральной прокуратурой Российской Федерации в 2013 г. подготовлено и распространено через официальный сайт в сети Интернет около 300 материалов о мерах, принятых органами прокуратуры по фактам взяточничества, порядка 270 сообщений в связи с выявленными случаями превышения должностных полномочий, около 260 - о злоупотреблении должностными полномочиями. Общее число выступлений в СМИ о принимаемых мерах по противодействию коррупции в 2013 г. составило 3885.
В раздел сайта «Борьба с коррупцией» в 2013 г. поступило свыше 19,5 тыс. обращений граждан о возможных нарушениях законодательства в области противодействия коррупции (в 2012 г. - около 13,8 тыс. обращений).
Большое значение в формировании нетерпимого отношения к коррупционным проявлениям имеет взаимодействие с политическими партиями, саморегулируемыми организациями, общественными объединениями, неправительственными правозащитными организациями и иными институтами гражданского общества.
Прокурорами всех уровней ведется работа по анализу сведений о состоянии законности, проводятся встречи с представителями малого и среднего бизнеса, общественных объединений, профессиональных союзов, в ходе которых выясняются причины коррупционных проявлений, информация о конкретных фактах нарушений законов, влекущих ущемление прав граждан и юридических лиц.
В ряде прокуратур субъектов Российской Федерации заключены соглашения о взаимодействии с уполномоченными по правам человека, различными профсоюзными организациями.
В целях повышения правовой культуры общества организована системная работа по разъяснению действующего законодательства населению, воспитанию у людей чувства гражданской ответственности, укреплению доверия к органам государственной власти, формированию негативного отношения ко всем проявлениям коррупции и морального осуждения коррупционеров.
Действенным средством антикоррупционного просвещения служит распространение среди населения наглядных информационно-справочных материалов (просветительских буклетов) при личном приеме граждан, во время выступлений в трудовых коллективах и учебных заведениях.
На сегодняшний день органами прокуратуры в тесном взаимодействии с правоохранительными органами, органами государственной власти и органами местного самоуправления, при поддержке институтов гражданского общества активно используется социальная реклама. Генеральной прокуратурой Российской Федерации на места направлено информационное письмо о положительной практике использования такой рекламы в целях профилактики коррупции.
На втором этапе прокуратуре также предоставлены значительные полномочия в области противодействия коррупции. Прежде всего это осуществление надзора за исполнением законов и законностью правовых актов субъектами коррупционных правонарушений, соблюдением ими прав и свобод человека и гражданина. В этот же этап входит и надзор за осуществлением оперативно-розыскной деятельности по делам коррупционной направленности и надзор за соблюдением уголовно-
процессуального законодательства при расследовании уголовных дел о фактах коррупции, а также ненадзорные полномочия - координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и уголовное преследование.
По результатам проведенных мероприятий прокурорами в 2013 г. выявлено свыше 353 тыс. нарушений законов, что соизмеримо с количеством нарушений, установленных прокурорами в 2012 г. В целях устранения названных нарушений в отчетном периоде прокурорами принесено более 49,7 тыс. протестов на незаконные правовые акты (-5,5%), в суды направлено свыше 15,2 тыс. заявлений (-6,5%), внесено свыше 61,2 тыс. представлений (+5,2%). По результатам рассмотрения актов прокурорского реагирования более 68,5 тыс. должностных лиц привлечено к дисциплинарной ответственности (+10,7%), более 10,5 тыс. лиц - к административной ответственности (+6,5%). В следственные органы прокурорами в порядке ст. 37 УПК РФ направлено свыше 5,3 тыс. материалов о нарушении уголовного закона, по которым возбуждено более 4,5 тыс. уголовных дел.
Одним из приоритетных направлений является работа прокуроров по выявлению коррупционных правонарушений, связанных с использованием государственного и муниципального имущества и размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.
Не менее важной в области противодействия коррупции является функция прокуроров по уголовному преследованию лиц, совершивших коррупционные преступления.
Противодействие коррупции как одной из угроз безопасности Российской Федерации предполагает комплексную систему действий со стороны государства, обеспечивающую согласованность деятельности, объединение усилий всех органов и организаций, прежде всего, путем осуществления эффективного взаимодействия субъектов антикоррупционной работы на прочной законодательной и организационной основе.
Немаловажным является координация правоохранительной деятельности по борьбе с коррупционной преступностью, также осуществляемая органами прокуратуры [6].
К участию в координационных совещаниях прокурорами активно привлекаются представители государственных органов власти, контролирующих органов, органов местного самоуправления, общественных организаций и средств массовой информации.
В целях реализации координационных функций прокурорами на местах создаются межведомственные рабочие группы по отдельным направлениям совместной деятельности в области противодействия коррупции. В рамках работы таких групп устанавливаются необходимые контакты и связи, согласовываются вопросы о периодичности представления информации и ее объеме, проводятся совещания, проверки на местах и другие мероприятия, определяемые руководителями рабочих групп.
Прокурорами в качестве одной из форм координации широко применяются совместные выезды в регионы для согласованного проведения проверок и оказания помощи территориальным правоохранительным органам в области противодействия коррупции, изучения и распространения положительного опыта.
На третьем этапе - минимизации и ликвидации последствий коррупционных правонарушений - прокуратура добивается возмещения причиненного ущерба средствами прокурорского надзора. Среди них, например, право на обращение в арбитражный суд с исками о признании недействительными сделок и применении последствий недействительности ничтожных сделок.
Особое внимание уделяется и международно-правовому сотрудничеству в области противодействия коррупции. По большинству мероприятий в этой области Генеральная прокуратура Российской Федерации определена головным ведомством.
Так, Генеральная прокуратура Российской Федерации активно участвует в функционировании механизма обзора Конвенции ООН против коррупции, запущенного на третьей сессии Конференции государств-участников Конвенции в Дохе (Катар) в ноябре 2009 г., координируя работу специально сформированной для этого межведомственной группы правительственных экспертов. Эксперты группы проводили от имени ООН оценки правовых систем Литвы и Нигера (с посещением этих государств в соответствии с правилами оценочного механизма), а также осуществление самооценки хода реализации положений Конвенции ООН против коррупции в Российской Федерации.
В отношении Российской Федерации завершен обзор выполнения Конвенции ООН против коррупции, по итогам которого подготовлен доклад об оценке выполнения Российской Федерацией глав III «Криминализация и правоохранительная деятельность» и IV «Международное сотрудничество».
Окончательный полный доклад представлен на заседании Межправительственной группы по обзору выполнения Конвенции ООН против коррупции в мае 2013 г., после чего опубликован на официальном сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации в разделе «Борьба с коррупцией».
В целях реализации содержащихся в докладе рекомендаций издан приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 02.10.2013 №423 «Об организации работы по реализации рекомендаций, содержащихся в Докладе по Российской Федерации, подготовленном по итогам обзора выполнения Российской Федерацией главы III «Криминализация и правоохранительная деятельность» и главы IV «Международное сотрудничество» Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции». Данный приказ направлен в государственные органы для участия в выполнении рекомендаций в соответствии с установленной компетенцией [7].
Также Генеральной прокуратурой Российской Федерации проводится работа по обеспечению эффективного участия Российской Федерации в деятельности Группы государств против коррупции (ГРЕКО) [8].
В марте 2013 г. на официальных сайтах Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Совета Европы на русском и английском языках опубликовано дополнение к отчету ГРЕКО о выполнении Российской Федерацией рекомендаций по итогам первых двух раундов оценки, принятое на 58-м пленарном заседании ГРЕКО в декабре 2012 г. Принятие и опубликование дополнения явились завершением процедуры прохождения Российской Федерацией данных раундов оценки.
В 2013 г. в соответствии с утвержденными приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 29.06.2012 №248 «Об организации работы по вопросам реализации мероприятий, связанных с взаимодействием с Группой государств против коррупции» планами осуществлялись мероприятия по реализации рекомендаций в рамках третьего раунда оценки ГРЕКО по темам «Криминализация преступных деяний» и «Прозрачность финансирования политических партий» (Российской Федерации высказано 9 рекомендаций по первой теме и 12 рекомендаций - по второй) [9].
Генеральной прокуратурой Российской Федерации на основе предоставленной государственными органами информации подготовлен доклад Российской Федерации о выполнении рекомендаций по итогам третьего раунда оценки, который представлен в Секретариат ГРЕКО в
соответствии с установленной процедурой в сентябре 2013 г. и положительно рассмотрен в июне текущего года в г. Страсбурге (Франция) на 64-й пленарной сессии ГРЕКО.
Кроме того, Российская Федерация присоединилась к Конвенции по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок Федеральным законом от 01.02.2012 №3-ФЗ. Ряд вопросов по имплементации положений Конвенции возложен также на Генеральную прокуратуру Российской Федерации.
В заключение следует отметить, что, безусловно, не одна лишь прокуратура осуществляет противодействие коррупции, но на данный момент прокуратура - единственный федеральный орган, способный осуществлять противодействие коррупции на всех этапах - начиная с выявления коррупциогенных факторов в проектах нормативных правовых актов и заканчивая возмещением причиненного ущерба.
К сожалению, прокуратуре не предоставлено право возбуждать уголовные дела, которое позволило бы повысить эффективность противодействия наиболее опасным проявлениям коррупции. Тем не менее, даже не имея полномочий на возбуждение уголовных дел, прокуратура играет ключевую роль в уголовном преследовании по делам коррупционной направленности, начиная с координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, надзора за осуществлением ОРД по таким делам, надзора за соблюдением законодательства при расследовании уголовных дел о фактах коррупции и заканчивая поддержанием государственного обвинения, и в будущем роль органов прокуратуры в этом непростом деле будет только укрепляться.
ЛИТЕРАТУРА
1. Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. №537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» (в редакции Указа Президента РФ от 01.07.2014 №483).
2. Национальная стратегия противодействия коррупции, утвержденная Указом Президента РФ от 13 апреля 2010 г. №460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы».
3. Федеральный закон «О противодействии коррупции» от 25.12.2008 №273-ФЗ (в ред. Федерального закона от 28.12.2013 №396-ФЗ).
4. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» №2202-1 от 17 января 1992 г. (в ред. Федерального закона от 21.07.2014 №233-Ф3).
5. Положение об управлении по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции, утвержденное Генеральным прокурором Российской Федерации 29.09.2011 г.
6. Указ Президента Российской Федерации «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» №567 от 18.04.1996 (в редакции Указа Президента РФ от 25.07.2014 №529).
7. Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 02.10.2013 №423 «Об организации работы по реализации рекомендаций, содержащихся в Докладе по Российской Федерации, подготовленном по итогам обзора выполнения Российской Федерацией главы III «Криминализация и правоохранительная деятельность» и главы IV «Международное сотрудничество» Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции».
8. Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию, принята Советом Европы в Страсбурге 27 января 1999 г.
9. Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 29.06.2012 №248 «Об организации работы по вопросам реализации мероприятий, связанных с взаимодействием с Группой государств против коррупции».
А.В. Онуфриенко,
прокурор отдела управления по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции Генеральной прокуратуры Российской Федерации, аспирант Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации E-mail: onuf@mail.ru
