CC BY
98Екатерина ТРЕГЛАЗОВА
Аспирантка кафедры международных отношений, мировой экономики и международного права Пятигорского государственного лингвистического университета
(Пятигорск, Российская Федерация).
РОЛЬ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В УРЕГУЛИРОВАНИИ МЕЖЭТНИЧЕСКИХ КОНФЛИКТОВ НА СЕВЕРНОМ КАВКАЗЕ
Резюме
Несмотря на очевидный прогресс в стабилизации ситуации, проблема межэтнических противоречий в Северо-Кавказском регионе по-прежне-
му актуальна. Опасной тенденцией является своеобразный «экспорт» этих противоречий и конфликтов в другие регионы РФ, а также «точечные» тер-
рористические акты, которые помимо прямых потерь приводят к общей дестабилизации общественно-политических, в том числе межэтнических, от-
ношений. В статье рассматриваются способы снижения напряженности конфликтов и, в частности, возможности органов местного самоуправления.
В в е д е н и е
Межэтнические и этноконфессиональные отношения на Северном Кавказе нельзя рассматривать вне контекста этнополитического и социально-экономического статуса и состояния субъектов региона. К важнейшим характеристикам этого статуса относятся, в частности, макроэкономические и социальные данные: ВРП (валовой региональный продукт) на душу населения, уровень капитальных вложений, уровень жизни населения, показатели состояния теневой экономики, уровень безработицы и др.
Содержание межэтнических отношений, с одной стороны, отражает уровень сплоченности региональных элит и их взаимной поддержки, степень популярности и сплоченности региональных элит, легитимных и неформальных лидеров, а с другой — само активно влияет на них. Потенциал межэтнической напряженности во многом зависит от наличия разнонаправленных этнических интересов, численности и уровня поддержки населением оппозиционных общественных организаций1. Потенциал межконфессиональной напряженности также зависит от наличия разнонаправленных конфессиональных интересов, численности приверженцев различных конфессий и уровня поддержки их населением2.
Хотя в социально-экономических и политических процессах в регионе мощно присутствуют факторы, провоцирующие межэтническую напряженность, заметна тенденция к стабилизации общей ситуации. В то же время очевидно, что достичь мира и стабильности в одном отдельно взятом регионе или, тем более, в одном из субъектов региона без улучшения ситуации в целом по стране — задача едва ли выполнимая. В этой связи крайне важно наладить взаимодействие между органами власти и управления как в масштабах регионов, так и между регионами3. Современная динамика российского общества, задачи реализации административной реформы и реформы местного самоуправления требуют активизации местных сообществ. В этом процессе важнейшая роль принадлежит городам, которые являются ландшафтом для демократических преобразований, диалоговых практик и общественных компромиссов.
Сущность национальной стратегии на Северном Кавказе
Одним из центральных направлений работы городских органов власти и управления по разрешению межэтнических проблем в регионе должна стать дальнейшая интегра-
1 См.: Стабильность и конфликт в Российском приграничье. Этнополитические процессы в Сибири и на Кавказе / Отв. ред. В.И. Дятлов, С.В. Рязанцев. М.: Научно-образовательный форум по международным отношениям, 2005.
2 См.: Васильев Ю.В. Воспроизводственные факторы этносоциальных конфликтов как угроза общественной безопасности региона. Сборник докладов и сообщений III научно-практической конференции «Безопасность Ставрополя: диалог власти и общества». Ставрополь, 2007. С. 47.
3 См.: Социальные конфликты. Экспертиза. Прогнозирование. Технологии разрешения. Этническая и региональная конфликтология. Москва — Ставрополь, 2002; Гражданская идентичность и патриотическое воспитание в полиэтническом регионе. Ставрополь — Ростов-на-Дону: Изд-во ЮНЦ РАН, 2007.
ция этнических сообществ внутри муниципальных образований и интеграция городских сообществ в целом в общероссийское культурное и информационное пространство. Для этого необходимо правильно определить новое системное соотношение общероссийской и местной составляющей в целостной социокультурной картине. Ведь именно этнокультурная консолидация, целиком основанная лишь на местном культурном компоненте, становится при определенных условиях источником местного эт-норадикализма и сепаратизма. И именно на Северном Кавказе очагами духовного сепаратизма нередко выступали именно социокультурные центры крупных городов (университеты, творческие союзы и объединения), в которых концентрируются значительные группы этнически ориентированной интеллигенции. Поэтому комплексная интеграция городских этнических групп, диаспор, образующих этнокультурные общественные объединения и национально-культурные центры, составляет там одну из важнейших задач национальной стратегии. Эта интеграция, в свою очередь, представляет один из элементов еще более широкого по системному охвату процесса «взаимопонимания» — взаимной социокультурной и ментальной адаптации различных сообществ и групп. Именно адаптированные к среде полиэтничного российского города этнические группы становятся проводниками новых практик и ориентиров для основной части этноса4.
Результатом «совместной социализации» в городах стало в свое время формирование уникального сообщества этносов, языков и религий. Сегодня крайне важно, чтобы города участвовали в такой гражданской консолидации их жителей, при которой сохранялась бы этнокультурная уникальность и одновременно распространялись общероссийские ценности.
В то же время в городских социумах ярко проявляются дестабилизирующие факторы, расшатывающие межэтнические отношения и угрожающие стабильности общественных процессов. Эти факторы проявляются как типичные и характерологические в контексте межэтнических отношений городских муниципальных образований Ставропольского края (СК). Так, социологические исследования, проведенные Комитетом СК по делам национальностей и казачества, свидетельствуют о следующем:
■ 32,77% населения Края считают, что имеются национальные группы, чьи интересы и права ущемляются;
■ 31,43% считают, что та или иная национальная принадлежность дает определенные преимущества;
■ 48% полагают, что в межнациональных отношениях присутствует скрытая или явная неприязнь людей различных национальностей.
Комитет СК по делам национальностей и казачества совместно с экспертным сообществом Края назвали ряд причин этнополитической нестабильности в муниципальных образованиях, среди которых:
■ противоречивость и скрытая конфликтогенность ряда правовых актов и управленческих решений, не согласующихся с традициями проживания народов, исторически сложившимися на Северном Кавказе;
■ отсутствие глубокого анализа этнополитических процессов, неквалифицированное прогнозирование характера их развития и возможных последствий, запаздывание с принятием необходимых политических и управленческих решений;
4 См.: Аствацатурова М.А., Савельев В.Ю. Диаспоры Ставропольского края в современных этнополитических процессах. Ростов-на-Дону — Пятигорск: СКАГС, 2000; Аствацатурова М.А. Диаспоры в Российской Федерации: формирование и управление. Ростов-на-Дону: СКАГС, 2000.
■ конкуренция между этническими группами при распределении и переделе собственности, в землепользовании и землевладении, в торговле, в предпринимательстве, в сфере услуг, в санаторно-курортной сфере, на рынке труда;
■ изменения в исторически сложившихся этнодемографических пропорциях, обусловленные миграционными процессами;
■ сложность адаптации и включения мигрантов в социокультурный ландшафт Края из-за различий в ментальности старожильческого населения и граждан, вновь прибывших в СК, медленное взаимопроникновение культур и в этой связи заметные барьеры во взаимопонимании, особенно в восточных районах Края;
■ социальная неустроенность молодежи и отсутствие в некоторых районах Края рабочих мест для нее.
Результаты социологических опросов показывают распространенность негативных стереотипов среди жителей СК и обуславливают необходимость поиска новых форм и методов воздействия на отношения этнических групп, особенно в местах их компактного проживания5. Для воздействия на местном уровне важно использовать ресурсы местного самоуправления, которое максимально приближено к интересам и проблемам населения. Особенно велика роль местного самоуправления в ситуациях межэтнических противоречий и конфликтов.
Так, в мае — июне 2007 года в самом крупном муниципальном образовании — столице Края Ставрополе — произошли столкновения молодежи, которые привели к массовым выступлениям и гибели молодых людей. Бытовая драка по мере ее разрастания приобрела характер межэтнического конфликта, так как противоборствующие группы пополнялись по этноконфессиональному признаку. Социологические исследования в октябре — ноябре 2007 года показали, что каждый второй из опрошенных жителей Ставрополя оценивал общую ситуацию в городе как потенциально опасную. Выяснилось, что больше всего люди опасались террористических актов и межнациональных конфликтов. Это требует от органов местного самоуправления (МСУ) совместно с органами власти и гражданским обществом проводить системную и комплексную работу по гармонизации межэтнических отношений, укреплению патриотизма и гражданственности.
В основу работы органов власти разного уровня по управлению межэтническими отношениями легло постановление губернатора СК «Основные направления национальной и региональной политики Ставропольского края» 1999 года и конкретизирующая его положения «Комплексная программа гармонизации межэтнических отношений в Ставропольском крае на 2000—2005 гг.». Новое постановление губернатора СК от 26 марта 2007 года № 163 утвердило Краевую целевую программу «Развитие этнических и этно-конфессиональных отношений в Ставропольском крае на 2007—2009 годы». Целевая программа состоит из нескольких подпрограмм.
> Подпрограмма 1. Подготовка нормативно-правовых документов по развитию
правовой и информационной базы осуществления государственной национальной политики на территории Ставропольского края.
> Подпрограмма 2. Разработка и внедрение моделей регулирования этнополити-
ческими процессами.
> Подпрограмма 3. Координация деятельности органов государственной власти,
органов местного самоуправления муниципальных образова-
5 См.: Авксентьев В.А. Моделирование регионального конфликтогенного процесса: основные принципы и формирование банка данных. В кн.: Современное состояние и сценарии развития Юга России. Ростов-на-Дону: Изд-во ЮНЦ РАН, 2006.
ний Ставропольского края и национально-культурных автономий.
> Подпрограмма 4. Воспитание патриотизма, формирование толерантности и
культуры мира в молодежной среде.
> Подпрограмма 5. Формирование общероссийской идентичности, культуры ми-
ра и согласия средствами образования.
> Подпрограмма 6. Развитие культурной интеграции и формирование гражданс-
кой солидарности средствами культуры.
> Подпрограмма 7. Повышение роли средств массовой информации в отражении
этносоциальных процессов и этноконфессиональных отношений.
> Подпрограмма 8. Поддержка национально-культурных общественных объеди-
нений в гармонизации межнациональных отношений, формировании гражданской солидарности, культуры мира и согласия, адаптации и интеграции в общественную жизнь представителей этнических групп из среды мигрантов.
> Подпрограмма 9. Содействие сохранению и поддержанию в Ставропольском
крае межконфессионального мира и согласия.
В содержательном и в организационно-материальном плане документ выгодно отличается от программы 2000—2005 годов, реализованной далеко не в полной мере. Кроме того, он системно соотнесен с Концепцией безопасности г. Ставрополя и соответствующим планом деятельности администрации г. Ставрополя на 2008 год по профилактике терроризма и проявлений экстремизма. В основе всех указанных документов лежит установка на межэтнический и межконфессиональный диалог и взаимодействие.
Существенные ресурсы и перспективы для гражданской консолидации и укрепления межнационального согласия имеют города Кавказских Минеральных Вод. КМВ — регион с особым социокультурным обликом и с особыми межэтническими отношениями и этнополитическими процессами. Его этнодемографический портрет характеризуется наличием многочисленных как компактных, так и диффузно расселенных этнических групп: абазин, азербайджанцев, армян, болгар, греков, грузин, евреев, карачаевцев, немцев, ногайцев, осетин, поляков, украинцев, черкесов, чеченцев. В различных городах КМВ первое место по численности после русских занимают армяне (Пятигорск, Кисловодск, Геор-гиевск), греки (Ессентуки, ст. Ессентукская), украинцы (Минеральные Воды, Железно-водск, Лермонтов). В общей сложности здесь зарегистрировано около 40 этнических общественных организаций абазин, азербайджанцев, армян, балкарцев, болгар, греков, грузин, евреев, карачаевцев, народов Дагестана, немцев, ногайцев, осетин, поляков, русских, татар, украинцев, чеченцев и ингушей, черкесов и других. Активно функционируют и казачьи общества.
Опыт администрации г. Пятигорска по урегулированию межэтнических конфликтов
Среди городов КМВ выделяется чрезвычайно этнически и конфессионально разнообразный Пятигорск. В городе проживают приверженцы различных религий. Среди христиан преобладают православные, немало также католиков и сторонников Ар-
мянской Апостольской Церкви. В Пятигорске имеются несколько приходов Ставропольской и Владикавказской епархии Русской Православной Церкви, действуют Армянская Апостольская Церковь «Сурб Саргис», костел Римско-католической Церкви. Работают также мечеть Духовного управления мусульман Карачаево-Черкесии и Ставрополья, синагога. Постоянный диалог конфессий позволяет снижать издержки межконфессиональной конкуренции. При этом практически все конфессии заметны в общественной жизни социальным служением, работой с молодежью и столь актуальной для региона миротворческой деятельностью. Общение конфессий демонстрирует населению широкие возможности духовного братства народов, подчеркивает значимость морально-нравственных основ жизни в противовес агрессии, насилию, ксенофобии, стяжательству.
Пятигорск развивается весьма динамично. Факторами, способствующими такой динамике, выступают безопасность, уникальность, престиж. Они носят объективный характер, но их роль осознается и сознательно акцентируется на уровне городского управления, стремящегося сохранить и закрепить их.
> Фактор безопасности определяется этнополитическими особенностями СевероКавказского региона, в котором явно наметились тенденции к стабилизации и снижению конфликтогенности. В ситуации «этнополитического тайм-аута» вопрос безопасности в значительной степени определяет политические перспективы развития: безопасность является условием инвестиционной привлекательности как КМВ в целом, так и отдельных городов.
> Фактор уникальности определяется выгодным географическим и геополитическим положением города, который расположен в центре региона КМВ, состоящего из особых территорий Ставропольского края, Карачаево-Черкесии, Кабардино-Балкарии. Главное преимущество Пятигорска составляют уникальные рекреационные характеристики и широчайшие номенклатура и спектр бальнеологических свойств минеральных источников. Важную роль играет и уникальное историческое наследие, получившее международное признание.
> Фактор престижа определяется статусом курорта федерального значения, а также развитой городской инфраструктурой, разнообразной социальной палитрой, широким этнокультурным ландшафтом. Дальнейший рост престижа города связан с общим развитием Юга России в соответствии с целевыми федеральными программами и концепцией «точек роста», адресованной субъектам ЮФО и учитывающей социально-экономическую и социокультурную дифференциацию субъектов.
В городе успешно воплощается зрелая трехсекторная модель общества, субъекты которой — власть, общественные организации, бизнес-структуры — активно взаимодействуют друг с другом. В этом взаимодействии выделяются городская дума, администрация города, муниципальные учреждения и предприятия, институты гражданского общества, городские отделения политических партий и др.
В Пятигорске активно развивается гражданское ассоциирование, люди объединяются в общественные организации по интересам. Среди более чем 20 общественных организаций, действующих в городе, выделяются национально-культурные, ветеранские, женские, благотворительные, мигрантские, миротворческие, молодежные, организации инвалидов. Среди молодежи развито волонтерское движение. Молодые волонтеры участвуют в миротворческих и благотворительных акциях, работают с детьми, инвалидами, ветеранами, пенсионерами. Общественные организации реализуют разнонаправленные инициативы, разрабатывают социально значимые проекты по обеспечению инвалидов рабочими местами, обустройству мигрантов, решению экологических проблем, популя-
ризации здорового образа жизни среди молодежи, распространению идей толерантности в противовес ксенофобии и негативным этническим стереотипам.
Пятигорск отличается интересом горожан к национально-культурному самоопределению. Общинность как принцип организации жизни местных сообществ исторически присуща северокавказскому социуму. В городе с начальных этапов его становления складывались этнокультурные общины армян, греков, евреев, кабардинцев, немцев, поляков, осетин, притом что существенную общественную нишу исторически занимало казачество. В Пятигорске действуют 13 национально-культурных общественных организаций (3 из них — региональные, 2 — национально-культурные автономии [НКА]). Они образованы на основе национально-культурного самоопределения такими народами, как адыги (адыгейцы, абазины, кабардинцы, черкесы), армяне (НКА), болгары, греки, евреи, немцы (НКА), народы Дагестана (региональная), осетины, чеченцы и ингуши, поляки (региональная), русские, татары, украинцы. Заметную роль в общественных отношениях играет Пятигорский отдел Терского казачьего войскового общества.
При эффективном межкультурном взаимодействии и позитивной динамике этнокультурных процессов в городе, как и в регионе КМВ в целом, сохраняются риски и кон-фликтогенные факторы, имеющие прежде всего региональную северокавказскую природу. Среди них выделяются
■ явления терроризма и религиозного экстремизма в соседних регионах СевероКавказского федерального округа;
■ неконтролируемая миграция;
■ националистические и ксенофобские настроения в молодежной среде;
■ реактивный характер действий органов МСУ;
■ необъективность СМИ;
■ предвзятость общественного мнения, бытование негативных этнических стереотипов, мигрантофобии.
Эти обстоятельства требуют постоянного внимания со стороны органов местного самоуправления к межэтническим и этноконфессиональным отношениям. Дума и администрация Пятигорска рассматривают управление межэтническими отношениями как важную сферу деятельности. При этом Дума и администрация г. Пятигорска руководствуются Конституцией РФ и законами РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Об общественных объединениях», «О национально-культурной автономии», «О противодействии экстремистской деятельности». Доктринальной политической базой выступают концепции: Концепция государственной национальной политики РФ, Концепция национальной безопасности РФ, Концепция регулирования миграционных процессов в РФ.
В Ставропольском крае в течение последних 10 лет разработана система нормативно-правовых актов, которые прямо или косвенно направлены на регулирование межэтнических и этнокультурных отношений. Ставропольский край одним из первых провозгласил на уровне доктринального осмысления принципы политики в данном направлении. Благодаря этому органы МСУ могут руководствоваться такими документами, как Устав СК 1994 года в редакции 2002 года и законы СК: «О местном самоуправлении в Ставропольском крае» 2005 года, «О мерах по пресечению незаконной миграции в Ставропольский край» 2002 года, «О казачестве в Ставропольском крае» 2002 года.
Обновленный проект Устава муниципального образования города-курорта Пятигорска, предложенный к обсуждению гражданам в декабре 2007 года, в специальной ст. 9 «Гарантии МСУ города-курорта Пятигорска», п. 3. прописывает: «На территории г. Пятигорска признаются и обеспечиваются неотъемлемые права всех проживающих народов
и народностей, малочисленных этнических общностей на сохранение ими своей национальной самобытности, культуры, языка, обычаев и традиций». На основе этой правовой нормы органы МСУ реализуют конкретные механизмы упрочения межэтнического взаимодействия и удовлетворения этнокультурных интересов граждан. Это муниципальные целевые и адресные программы; публичные слушания; дни руководителя; «Письмо главе города»; выступления в СМИ и др.
Эти механизмы соответствуют основным направлениям административной реформы и реформы местного самоуправления, которые предусматривают повышение качества публичных услуг государства обществу и открытость власти для населения.
Дума и администрация Пятигорска определяют магистральную цель регулирования этнокультурных и этноконфессиональных процессов — достижение межэтнического согласия на базе общероссийских гражданских ценностей. Задачи, поставленные в рамках данной цели, формулируются следующим образом: упрочнение межэтнических отношений; оптимизация межкультурного межконфессионального взаимодействия; профилактика ксенофобии, напряженности и конфликтов. В решении этих задач выделяется несколько аспектов: политико-идеологический, нормативно-правовой, организационно-управленческий. В осуществляемой системе управления органы МСУ г. Пятигорска взаимодействуют с такими государственными, гражданскими и религиозными институтами, как
■ Комитет СК по делам национальностей и казачества;
■ Совет по вопросам межэтнических отношений при губернаторе Ставропольского края;
■ Администрация особо охраняемого эколого-курортного региона КМВ;
■ Ставропольская и Владикавказская епархия РПЦ;
■ ДУМ Карачаево-Черкесии и Ставрополья;
■ Армянская Апостольская Церковь на Юге России;
■ общественные организации и движения, казачество.
Органы МСУ Пятигорска выработали несколько управленческих моделей укрепления согласия в городском сообществе. Эти модели соответствуют социокультурным параметрам Пятигорска и соотносятся с краевыми стратегиями и тактиками регулирования межэтнических отношений.
> Управленческая модель 1. Площадка взаимодействия населения с органами МСУ.
Реализуется на базе Общественного совета г. Пятигорска, который создан для диалога органов МСУ с обществом, обсуждения актуальных проблем. Главными направлениями работы комиссий Общественного совета являются развитие институтов гражданского общества, сохранение традиций и вместе с тем модернизация социокультурного облика города, просветительская и организационная работа с молодежью.
> Управленческая модель 2. Площадка реализации этнокультурных интересов и
межкультурного диалога. Реализуется на базе Пятигорского Дома национальных культур. Главные направления деятельности — презентация этнокультурных интересов общин города, празднование дней национальных культур, знаменательных событий, обмен культурными ценностями.
> Управленческая модель 3. Площадка упрочнения российской идентичности. Реа-
лизуется в рамках разного рода общественно значимых акций:
■ День народного единства,
■ День России,
■ День российского флага,
■ День Победы,
■ День Ставропольского края.
Особое значение имеет празднование Дня города, в ходе которого делается акцент на многокультурности, полиэтничности, консолидации горожан как патриотов России. День города включает презентацию культуры этнических групп, казачества, устройство национальных подворий, выступление коллективов народного творчества.
> Управленческая модель 4. Площадка межрегионального и международного со-
трудничества. Реализуется на основе взаимодействия городов КМВ, а также взаимодействия Пятигорска с городами Северного Кавказа — Нальчиком (КБР), Черкесском (КЧР), Владикавказом (Северная Осетия — Алания) и др. Сложившейся традицией являются и по-братимские связи Пятигорска с городами Шверте (Германия), Трикала (Греция), Панагюриште (Болгария), Дебюк (США). Взаимодействие городов-побратимов включает обмен делегациями работников муниципалитета, предпринимателей, работников науки, культуры, искусства.
Поддержание устойчивого развития и межкультурного взаимодействия в городах Ставропольского края обусловлено прежде всего особенностями общей ситуации на Северном Кавказе. В этой связи перспективными представляются:
■ разработка и принятие целевых муниципальных программ «Взаимодействие органов местного самоуправления и институтов гражданского общества в упрочнении этнокультурных отношений»;
■ специальные выпуски «Ставропольской правды», «Пятигорской правды» и других газет, посвященные основам и перспективам единства городских сообществ как мультикультурных и политконфессиональных;
■ проведение выездных заседаний молодежного межнационального совета при комитете Ставропольского края по делам молодежи в вузах городов Северного Кавказа;
■ использование системы побратимских связей в упрочнении межкультурного обмена и развития многоэтничного сообщества городов.
3 а к л ю ч е н и е
Необходимо более активное позиционирование городских собраний (ДУМ) и администраций городов в отношении проблемы «российской идентичности», «гражданской
идентичности», «многонационального народа». Следует также повысить роль органов местного самоуправления в развитии миротворческой деятельности при взаимодействии с институтами гражданского общества, с национально-культурными общественными объединениями. Через активизацию именно этих направлений общей работы органов власти, управления и институтов гражданского общества городских социумов можно достичь упрочения межэтнического взаимодействия, межкультурного диалога во благо общероссийских и общечеловеческих ценностей.
