CC BY
145
роль органов государственного финансового контроля в реализации антикоррупционной стратегии государства
М. В. ВАСИЛЬЕВА,
кандидат экономических наук, доцент Волгоградский государственный университет
Коррупция существует во всем мире, она подрывает основы демократии, тормозит экономический рост и разрушает доверие общественности к государству. Она пронизывает все слои общества, встречается на муниципальном, региональном, национальном и международном уровнях.
По данным Всемирного банка, потери, вызванные различными проявлениями коррупции, составляют около 5 % мирового ВВП. Проблема борьбы с коррупцией и мошенничеством давно стала носить не только национальный, но и глобальный характер.
Очевидно, что решение задачи борьбы с коррупцией требует многолетних постоянных усилий, в том числе таких трудоемких, как проведение глубокой реформы административного и судебного аппаратов, разработка и принятие эффективного антикоррупционного законодательства. Поэтому необходимо создание «единого фронта» правоохранительных органов и органов финансового контроля различных государств в борьбе с этим явлением.
«Одним из направлений превентивной борьбы с коррупцией является создание законодательства, препятствующего вступлению должностных лиц, государственных и муниципальных служащих в коррупционные сделки. И в этой связи актуально и необходимо проведение криминологической экспертизы принимаемых законов, в том числе на предмет их коррупциогенности. Это предусмотрено и Конвенцией ООН против коррупции» ^
Органы государственного финансового контроля (далее — ГФК) вносят свой вклад в борьбу с кор-
1 Путин В. В. Вступительное слово на Всероссийском координационном совещании руководителей правоохранительных органов от 21.11.2006.
рупцией в России, обеспечивая общество, парламент и правительство своевременной и точной информацией о расходовании средств бюджетов, определяют направления совершенствования контроля с целью создания условий противодействия коррупции, а также информируют правоохранительные органы о случаях выявления фактов мошенничества и коррупции во время проведения проверок.
Борьба с коррупцией является важнейшим приоритетом для президента, парламента и Правительства России. Постоянно идет работа по формированию институциональных и правовых механизмов, направленных на противодействие коррупции, осуществляется сотрудничество с международными организациями по борьбе с коррупцией и финансовыми злоупотреблениями 2 3 4.
Коррупция, как известно, особенно деструктивно резонирует в финансовую сферу государства, наносит ущерб его безопасности, тормозит экономический рост. Поэтому для органов ГФК
2 Июнь 2002 г. — Россия в лице национального подразделения финансовой разведки (Федеральная служба по финансовому мониторингу) была принята в группу «EGMONT»; июнь 2003 г. — Россия стала полноправным членом Международной группы по борьбе с финансовыми злоупотреблениями (FATF); март 2006 г. — Россия ратифицировала Конвенцию ООН против коррупции; июль 2006 г. — Россия ратифицировала Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию; Февраль 2007 г. — Россия присоединилась к Группе стран против коррупции (ГРЕКО), которая была создана Советом Европы.
Федеральный закон от 08.03.2006 № 40-ФЗ «О ратификации Конвенции ООН против коррупции».
3 Федеральный закон от 25.07.2006 № 125-ФЗ «О ратификации Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию».
4 Группа государств против коррупции была создана в 1999 г. Советом Европы для того, чтобы осуществлять мониторинг соответствия государств организационным антикоррупционным стандартам. Россия стала 44-м государством — членом ГРЕКО.
противодействие коррупции является прямым профессиональным долгом. Главной целью является предупредить, выявить и пресечь коррупционные преступления в ходе исполнения бюджета и управления государственной собственностью. Также крайне важно организовать систематическую внутреннюю работу по профилактике и недопущению коррупционных проявлений.
Важнейшую роль в реализации антикоррупционной стратегии государства играет Счетная палата РФ, которая как постоянно действующий орган государственного аудита наделена полномочиями контролировать законность и эффективность расходования бюджетных средств, выявлять нарушения принципов добросовестного управления и защищать права граждан, передавая правоохранительным органам дела о мошенничестве и коррупции.
Известно, что наличие в стране независимого, авторитетного, эффективного органа государственного аудита, играющего ведущую роль не только в выявлении, но и в профилактике нарушений органами исполнительной власти принципов «должного управления», является одним из ключевых факторов, способствующих успеху в борьбе с коррупцией. Согласно Лимской декларации5, принципы организационной и функциональной независимости высшего органа аудита должны быть закреплены в национальном законодательстве, желательно — в Конституции.
Счетная палата РФ обладает многими из элементов организационной и функциональной независимости, но некоторые из них, как показало функциональное исследование, проведенное Национальным офисом аудита Великобритании, следует уточнить и укрепить6. Согласно ч. 1 ст. 1 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» Счетная палата именуется постоянным органом ГФК. Ее деятельность осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ч. 5 ст. 101, п. «и» ч. 1 ст. 102 и п. «г» ч. 1 ст. 103), Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» и другими нормативными актами Российской Федерации. Однако в Конституции Российской Федерации и федеральном законодательстве нет четкого определения независимого статуса Счетной палаты, что делает ее работу потенциально уязвимой. Нет также чет-
5 Документы, опубликованные на официальном сайте Международной организации высших органов аудита (INTOSAI) (http:// www. intosai. org.): «The Lima Declaration of Guidelines on Auditing Precepts».
6 National Audit Office. Functional Review of the Accounts Chamber
of the Russian Federation. 31 October 2005.
кого, установленного российским законодательством, разделения между полномочиями органов внешнего государственного аудита и внутреннего контроля. Кроме того, существует необходимость в повышении независимости процедур финансирования деятельности Счетной палаты.
Национальное контрольно-ревизионное управление Великобритании подготовило аналитический документ «Функциональный обзор деятельности Счетной палаты Российской Федерации». Финансирование Счетной палаты, как следует из этого документа, должна осуществлять Государственная Дума, но никак не Министерство финансов — один из объектов проверок Счетной палаты. Только тогда у Счетной палаты будет возможность проводить действительно независимые расследования и предоставлять палатам Федерального Собрания свободные от какой-либо конъюнктуры отчеты7.
Одна из проблем, с которой сталкивается Счетная палата, это непроясненность законодательства, которое устанавливает, кто может осуществлять внешний аудит Счетной палаты. Таким внешним аудитором не может быть орган исполнительной власти, поскольку возникает риск возможного конфликта интересов. В подобной ситуации некоторые высшие органы аудита используют частные аудиторские фирмы. В целях избежания возможного конфликта интересов высший орган аудита должен предварительно убедиться, что эти частные фирмы не были привлечены им для выполнения какой-то другой работы. Что касается вопроса о том, кто вправе назначать внешних аудиторов, то таким субъектом чаще всего является парламент, и это еще раз подчеркивает независимость высшего органа аудита.
В Российской Федерации не существует иерархической «вертикали» органов внешнего государственного аудита. Субъекты Российской Федерации формируют самостоятельные контрольно-счетные органы, правовой статус которых устанавливается региональным законодательством. Аналогичная ситуация сложилась и на уровне местного самоуправления.
Поскольку не существует федерального закона, устанавливающего общие принципы создания и функционирования региональных и местных счетных палат, на практике отмечаются большие различия в статусе, объеме компетенции, численности персонала, уровне профессиональных навыков и,
7 Интервью Председателя Счетной палаты Российской Федерации С. В. Степашина журналу «Закон» (сентябрь 2008 г.). http://www. ach. gov. ru/psp2/?id=635.
как следствие, эффективности работы контрольно-счетных органов Российской Федерации.
Так, на 1 января 2007 г. региональные контрольно-счетные органы функционировали в 85 из 86 субъектов Российской Федерации. Наиболее крупными по численности персонала являются Контрольно-счетная палата Москвы (181 чел.), Счетная палата Республики Дагестан (80 чел.), Контрольно-счетная палата Республики Башкортостан (75 чел.).
Наименьшее число работников имеют Контрольно-счетная палата Собрания депутатов Ненецкого автономного округа (3 чел.), Контрольно-счетная палата Курганской областной Думы и Контрольно-счетная палата Калининградской областной Думы (по 4 чел.).
Что касается местных счетных палат, то, по данным Союза муниципальных контрольно-счетных органов, в настоящее время насчитывается 1 190 муниципальных контрольно-счетных органов со средней численностью персонала 2—4 чел.
Очевидно, что возможности многих счетных палат в регионах, и особенно на местах, объективно ограничены. Поэтому нельзя сказать, что бюджеты разных уровней находятся под одинаково надежным контролем, а на всей территории России обеспечиваются равные стандарты качества аудита.
Это обстоятельство особенно актуально в связи с завершением в России реформы местного самоуправления. Согласно концепции реформы местные органы власти получили значительную часть полномочий по обеспечению функционирования социальной сферы, определяющей качество жизни населения. На решение указанных задач только в 2006 г. было направлено около 40 % консолидированного бюджета страны8.
Однако степень готовности органов местного самоуправления эффективно действовать и адекватно распоряжаться передаваемыми полномочиями и ресурсами оказалась неодинакова в различных частях страны. Как показывают результаты мониторинга Счетной палаты, не более 5 % муниципальных образований полностью готовы действовать в новых условиях.
При этом с начала 2006 г. были серьезно ограничены любые возможности контроля вышестоящего уровня (федерального, регионального) за финансовой деятельностью органов местного самоуправления. Так, согласно Федеральному закону от 20.08. 2004 № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в час-
8 Тезисы доклада С. В. Степашина на совещании по вопросу совершенствования государственного контроля в Российской Федерации (Москва, Кремль, 11 декабря 2008 г.).
ти регулирования межбюджетных отношений» с 1 января 2006 г. контрольные органы субъекта Российской Федерации были лишены права проверять местные бюджеты — получатели финансовой помощи из бюджета субъекта Российской Федерации. А Счетная палата, соответственно, не имела права проверять бюджеты субъектов Российской Федерации — получателей финансовой помощи из федерального бюджета.
Фактически указанные проблемы сохраняются и в настоящее время, хотя в новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации появились возможности для расширения контроля со стороны Счетной палаты за средствами федерального бюджета, переданными на региональный и местный уровень.
Эти недостатки в системе внешнего контроля создают благоприятные условия для финансовых нарушений и коррупции.
Одним из барьеров, мешающих борьбе с коррупцией и мошенничеством, является взаимная обособленность органов государства, которая существует как между различными уровнями власти (федеральным, региональным, местным), так и между различными ветвями власти (законодательной, исполнительной, судебной). Кроме того, часто наблюдается обособленность и конкуренция между государственными органами в рамках одной ветви власти (например, между министерствами).
Очевидно, что борьба с коррупцией не может стать «предметом ведения» только одного какого-то органа. Это — сфера совместной компетенции и согласованных действий всех государственных органов. Ведомственная обособленность мешает рациональному обсуждению проблем и разумному использованию государственных ресурсов.
В российском контексте в процессе создания национальной стратегии борьбы с коррупцией могут возникнуть возможности для пересмотра федеральных схем организации и проведения государственного аудита.
Целью такого пересмотра может быть выявление возможностей для рационализации проведения государственного аудита.
В ситуации, когда и Счетная палата, и Генеральная прокуратура, и Министерство финансов, и Контрольное управление Президента Российской Федерации проводят аудит и осуществляют контрольные функции в отношении федеральных органов государственного управления, необходимо, насколько это возможно с практической точки зрения, четко определить зоны ответственности и придти к возможно более эффективному сотрудничеству.
33
Решение этой задачи приведет, с одной стороны, к исключению параллелизма в проверках, ликвидации «конкуренции полномочий» и ненужного дублирования функций. С другой стороны, разумная «специализация» позволит наладить эффективное сотрудничество между различными контрольными органами, будет способствовать повышению результативности и системности проверок, создаст условия для обмена опытом и наилучшими стандартами внешнего и внутреннего контроля.
Счетная палата взяла на себя центральную роль в распространении передового опыта в сфере аудита и контроля в России, инициировав в 2000 г. создание Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации. Эта организация объединяет сегодня 85 региональных и 69 муниципальных контрольно-счетных органов.
Систематическая работа по обмену информацией и опытом, стандартами и рекомендациями помогает повысить эффективность работы региональных и местных контрольно-счетных органов в борьбе с коррупцией.
Коррупция не признает национальных границ, поэтому Счетная палата действует также и на международной арене, используя свои возможности как члена INTOSAI (Международная организация высших органов аудита), Совета руководителей высших органов контроля государств — участников СНГ, а также организуя взаимодействие с высшими органами аудита других стран в рамках двустороннего сотрудничества.
Счетная палата как участник международного сотрудничества и член международных организаций высших органов аудита прилагает все возможные усилия для реализации на практике решений и рекомендаций, принятых на международном уровне.
В частности, Счетная палата систематически осуществляет анализ, перевод на русский язык и распространение важных решений и руководств, разработанных в рамках INTOSAI. Одним из таких документов являются, например, «Руководящие принципы ASOSAI по борьбе с мошенничеством и коррупцией» (ASOSAI Guidelines for Dealing with Fraud and Corruption), принятые в октябре 2002 года на IX Ассамблее АЗОСАИ в Маниле (Филиппины).
Кроме того, Счетная палата активно налаживает контакты с другими международными организациями по борьбе с коррупцией и отмыванием денег с целью обмена опытом и реализации совместных антикоррупционных проектов. В частности, особенно продуктивными являются контакты Председателя Счетной палаты с руководством FATF и группы «EGMONT». Полномочия Счетной палаты
34 -
и выполняемые ею функции дают ей уникальную возможность внести значительный вклад в борьбу с коррупцией.
Благодаря своему статусу, полномочиям и профессиональным навыкам сотрудников Счетная палата является важным элементом общенациональной системы борьбы с коррупцией. Объективно Счетная палата в большей степени сосредоточена на профилактике и выявлении фактов коррупции, а также принимает активное участие в формировании антикоррупционной культуры в обществе.
Жесткая и принципиальная борьба с коррупцией предъявляет особые требования к чистоте рядов внутри самих контрольных и правоохранительных органов. В связи с этим считаем положительным опыт Счетной палаты РФ по развитию системы собственной антикоррупционной безопасности9.
Например, создана специальная структура по организации контроля за подготовкой и проведением проверок. В ее состав включены наиболее опытные и добросовестные инспекторы, которые получили полномочия контролировать качество работы проверяющих на местах. Пока состоялось не так много проверок, но сам факт наличия такого инструмента, такого оружия, которое действует неожиданно и достаточно жестко, имеет большое воспитательное и профилактическое значение.
Кроме того, в Счетной палате сформированы дополнительные контуры проверки кадров; введен в действие Этический кодекс сотрудников контрольно-счетных органов; разрабатываются процедуры декларирования конфликта интересов; проходит апробацию система так называемого «электронного телохранителя» внутренней корпоративной сети Счетной палаты, активно внедряются другие методы и способы предотвращения коррупционных рисков.
Еще один важный инструмент повышения качества работы органов государственного контроля и профессионального уровня ревизоров — это участие в международном сотрудничестве. Эта деятельность должна приобрести системный и целенаправленный характер. Давно пора покончить с «чиновничьим туризмом» и ввести контроль за эффективностью использования средств, расходуемых на международные контакты. Критериев тут может быть несколько.
Во-первых, это анализ практической значимости результатов, полученных в ходе международных обменов. Такими результатами могут быть новые стандарты, методики, руководства, разного рода
9 Материалы с официального сайта Счетной палаты Российской Федерации. http://www. ach. gov. ru.
обучающие программы, отчеты о совместных проверках и так далее.
Во-вторых, это оценка результативности мероприятий по распространению отечественного опыта государственного контроля за рубежом. Такие мероприятия очень важны для повышения авторитета Российской Федерации, поскольку наличие в стране эффективной и действенной системы внешнего финансового контроля является одним из факторов, позитивно влияющих на международные рейтинги России.
В-третьих, это участие в деятельности международных профессиональных организаций контрольных органов, а также организаций, ведущих борьбу с коррупцией и финансовыми преступлениями. При этом исключительно важно уходить от роли «статистов» и «участников» и добиваться реального влияния в международном профессиональном сообществе10.
Стратегия борьбы с коррупцией как внутри органов ГФК, так и на национальном уровне должна учитывать несколько ключевых элементов:
1) культивирование настроений нетерпимости к коррупции как внутри контрольных органов, так и в органах государственного управления и в обществе в целом;
2) предупреждение (профилактика) коррупции (может включать проведение различных контрольных мероприятий; оценка того, насколько эффективно системы внутреннего контроля организаций решают задачу минимизации рисков коррупции и мошенничества);
3) «отпугивание» (обычно включает рекламу успехов в борьбе с коррупцией; а также информирование о планах проведения проверок, поскольку сам факт намечающейся проверки может уменьшить риск реализации коррупционных действий);
4) выявление коррупции (например, посредством проведения качественных независимых проверок);
5) обвинение — наложение соответствующих санкций на чиновников, уличенных в коррупции (включая тюремное заключение и конфискацию имущества).
Для повышения эффективности работы в сфере борьбы с коррупцией органам ГФК необходимо развивать активность одновременно на двух уровнях:
1) на внешнем уровне, действуя в партнерстве с российским парламентом, органами государственной власти и общественными структурами, заинтересованными в борьбе с коррупцией;
10 Материалы с официального сайта Счетной палаты Российской Федерации. http://www. ach. gov. ru.
2) на внутреннем уровне, совершенствуя свою деятельность и систему антикоррупционной профилактики внутри контрольного органа, с тем чтобы добиться всеобщего признания в качестве наиболее эффективной, компетентной и свободной от коррупции организации, способной быть образцом для других государственных органов и учреждений.
Результативность борьбы с коррупцией зависит от четкого разграничения функций, обязанностей и полномочий различных государственных органов, участвующих в реализации антикоррупционной стратегии. Это позволит избежать ненужного дублирования функций, будет способствовать более эффективному использованию бюджетных средств, направляемых на борьбу с коррупцией.
Наряду с уточнением сфер компетенции различных органов государственной власти, участвующих в борьбе с коррупцией, важно обеспечить должную координацию их действий, единство принципов и стандартов антикоррупционной работы, а также организовать систематический обмен знаниями и полезной информацией.
В российских условиях это будет сложной задачей, которая потребует большей готовности всех ведомств, участвующих в борьбе с коррупцией, добиваться доверия и прозрачности. Для того чтобы такое сотрудничество было эффективным, потребуется не только дальнейшая разработка специальных правил, процедур взаимодействия и порядка обмена информацией между различными органами государственного управления, но и готовность руководителей высшего звена уделять серьезное внимание таким аспектам работы, как развитие доверия и открытости.
Несмотря на то, что Счетная палата выступает как независимый орган внешнего контроля, она готова взять на себя эту задачу и намерена укреплять сотрудничество с Федеральным Собранием, Администрацией Президента Российской Федерации, Правительством Российской Федерации и другими федеральными органами государственной власти в вопросах разработки и реализации национальной стратегии борьбы с коррупцией.
Счетная палата РФ намерена решать следующие задачи:
1) укреплять рабочие контакты между различными контрольными органами с целью более точного понимания места и компетенции каждого субъекта, участвующего в разработке и реализации национальной стратегии борьбы с коррупцией, а также для разработки принципов и процедур их сотрудничества;
- 35
2) содействовать подготовке и принятию законодательства, способствующего уточнению принципов построения и функционирования единой системы государственного контроля в Российской Федерации. В этом законодательстве должны быть отражены не только различия в функциях и полномочиях внешнего и внутреннего контроля, но также ясно указана необходимость их согласованного взаимодействия, в том числе для решения задач борьбы с коррупцией;
3) расширять практику проведения совместных проверок с Генеральной прокуратурой РФ и другими контрольными органами, поскольку в ходе такого практического взаимодействия могут быть найдены и закреплены наиболее успешные формы сотрудничества различных органов государственного управления, позволяющие эффективно и результативно решать задачи борьбы с коррупцией;
4) инициировать проведение открытых дискуссий с участием представителей всех ветвей власти для того, чтобы на основе различных точек зрения вырабатывать консенсус относительно стратегии и тактики борьбы с коррупцией в России, а также способствовать ускоренному принятию необходимых правовых актов и включению в повседневную практику наиболее эффективных методов профилактики, выявления, расследования и наказания коррупции;
5) систематически готовить и представлять Федеральному Собранию, Президенту и Правительству Российской Федерации доклады о результатах аудита эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на программы борьбы с коррупцией, в которых будет отражен как негативный, так и позитивный опыт11.
Бюджетных ресурсов, выделяемых на борьбу с коррупцией, мошенничеством и финансовыми преступлениями, всегда будет не хватать, и поэтому очень важно использовать эти ресурсы как можно более эффективно и результативно.
Контрольным органам необходимо стремиться к тому, чтобы разрабатывать новые, более совершенные, способы координации своей работы с другими структурами при проведении различного рода проверок и экспертно-аналитических мероприятий.
Важным шагом в этом направлении будет более четкое определение ролей и обязанностей, связанных с осуществлением внутреннего контроля, внутреннего и внешнего аудита, более точный учет финансовых и человеческих ресурсов, имеющихся в распоряжении контрольных органов для
11 Материалы с официального сайта Счетной палаты Российской Федерации. http://www. ach. gov. ru.
проведения ревизионной и аудиторской работы и эффективности использования этих ресурсов в настоящее время.
Прозрачность государственного управления и свобода информации являются важнейшими условиями для профилактики коррупции и обеспечения честного и эффективного распоряжения национальными ресурсами в интересах общества.
Необходимо активизировать разработку и совершенствование законодательства, касающегося сигнализирования о нарушениях. Так, необходимо сделать ясной и простой процедуру подачи жалоб гражданами в тех случаях, когда они сталкиваются с вымогательством взяток или просьбами о «пожертвовании» со стороны государственных чиновников, либо когда им становится известно о сговоре или иных коррупционных действиях как в частном, так и в государственном секторах. Одновременно важно оперативно расследовать такого рода обращения и обеспечить защиту граждан от возможного преследования со стороны коррумпированных чиновников.
Органам ГФК необходимо поддерживать усилия, направленные на разработку соответствующего законодательства, учитывая опыт ведущих высших органов аудита в этой сфере.
Показателен пример Счетной палаты РФ, которая поддерживает хорошие рабочие отношения с региональными и местными контрольно-счетными органами. В полной мере признавая независимость этих органов, Счетная палата, тем не менее, считает, что разработка единых стандартов и использование скоординированного подхода в области антикоррупционных мер будут полезными для всех аудиторов России.
В этих целях Счетная палата вместе с другими органами внешнего аудита на всех уровнях будет согласовывать и широко использовать единые стандарты аудита, технические регламенты и общие принципы деятельности для всех контрольно-счетных органов Российской Федерации.
Позитивное значение с точки зрения предотвращения коррупции в органах ГФК имеет и все более широкое распространение новых методов — аудита эффективности и стратегического аудита, а также расширение масштабов экспертно-аналити-ческой работы. В 2007 г. Счетной палатой был проведен 21 аудит эффективности, что в 1,4 раза больше, чем в предыдущем году. Впервые осуществлено 18 контрольных мероприятий с использованием методики стратегического аудита. Такая тенденция наблюдается и на субфедеральном уровне.
Так, из более 7 тысяч проведенных контрольно-счетными органами субъектов России в 2007 г.
контрольных мероприятий в среднем каждое десятое было проведено с использованием аудита эффективности, что позволило выявить более чем 13 млрд руб. неэффективно использованных государственных средств. Данная работа показала, что в ходе формирования и исполнения региональных бюджетов имеются немалые резервы совершенствования бюджетного процесса и бюджетных процедур, укрепления государственной финансовой дисциплины12.
Есть хорошие примеры совместной работы Счетной палаты России с региональными палатами по проведению аудита эффективности. В 2007 г. Счетной палатой РФ совместно с контрольно-счетными органами Магаданской и Ростовской областей проведен аудит эффективности использования водных биоресурсов, а также государственных средств на развитие рыбной отрасли. В ходе аудита были выявлены нарушения законодательства почти на полмиллиарда рублей. Работа показала, что неэффективное использование водных биоресурсов в значительной степени связано с многократным изменением структуры управления рыбной отраслью, а также отсутствием необходимых условий, в том числе экономических, для конкурентоспособности отечественной продукции рыболовства и для надлежащего сохранения и воспроизводства запасов.
Активизируется экспертно-аналитическая составляющая деятельности и на региональном уровне. Контрольно-счетные органы регионов все чаще не ограничиваются отдельными контрольно-ревизионными мероприятиями, а проводят глубокий системный анализ особо острых проблем социально-экономического развития регионов.
В 2007 г. контрольно-счетными органами субъектов Федерации проведено 3760 экспертно-анали-тических мероприятий, что почти на 14 % больше, чем в 2006 г.
Отдельные экспертно-аналитические мероприятия проводятся контрольно-счетными органами субъектов Федерации совместно со Счетной палатой России. Например, в 2007 г. Счетная палата совместно с контрольно-счетными органами всех регионов успешно провела мониторинг реализации Федерального закона № 13113.
Сотрудничество Счетной палаты России с региональными счетными палатами незаменимо при осуществлении контроля за реализацией многих
12 Материалы с официального сайта Счетной палаты Российской Федерации. http://www. ach. gov. ru.
13 Материалы с официального сайта Счетной палаты Российской
Федерации. http://www. ach. gov. ru.
важнейших государственных задач, в том числе и в сфере инвестиционной деятельности, учитывая, что крупнейшие государственные инвестиционные проекты и федеральные целевые программы, как правило, реализуются на принципах софинанси-рования из региональных бюджетов.
Яркий пример такого сотрудничества — мониторинг хода реализации приоритетных национальных проектов. Начиная с 2006 г. этот мониторинг Счетная палата проводит вместе с Контрольным управлением Президента при активном участии региональных контрольно-счетных органов и соответствующих структур Контрольного управления Президента России. При его проведении внимание уделяется не только вопросам законности и целевого характера использования средств, выделенных на реализацию национальных проектов, но и достигнутым при этом результатам, вопросам эффективности использования средств. В 2007 г. в мониторинге приняло участие более 80 контрольно-счетных органов, проведено 567 контрольных и экспертно-аналитических мероприятий14.
В результате проведения мониторинга, который охватил большую часть российских регионов, новый импульс получило взаимодействие контрольных органов России. Можно без преувеличения сказать, что его проведение позволило создать основы единой и достаточно эффективно работающей системы сквозного контроля за реализацией стратегически значимых задач социально-экономического развития страны на всех уровнях бюджетной системы.
В соответствии с международными стандартами ключевое лицо (аудитор, инспектор), ответственное за проведение аудита, должно каждые пять-семь лет переводиться на другую работу. Хотя формального требования осуществлять подобную должностную ротацию не существует, тем не менее она обычно считается рекомендуемой практикой, поскольку защищает как проверяемые организации, так и орган, проводящий аудит, а также конкретного аудитора или инспектора от рисков мошенничества и коррупции.
В Счетной палате РФ уже введен принцип ротации аудиторов. Одной из ближайших задач является переход к регулярной ротации инспекторов, непосредственно участвующих в контрольных мероприятиях. Однако этот процесс должен быть формализован.
Необходимо, чтобы руководство контрольного органа проверяло, сколько времени каждый из
14 Материалы с официального сайта Счетной палаты Российской Федерации. http://www. ach. gov. ru.
инспекторов тратит на проведение аудита в конкретной области, и в тех случаях, когда окажется, что кто-либо из инспекторов необоснованно часто или слишком долго проверяет одни и те же организации, необходимо разработать планы, в соответствии с которыми эти работники будут переводиться из одной аудиторской группы в другую или же менять род деятельности в рамках той же самой группы.
Для повышения качества проверок Счетная палата сформировала систему мониторинга общего качества проводимых аудитов с использованием следующих методов:
1) «холодные проверки» (cold reviews) — комплексные проверки действий аудиторов после проведения контрольных мероприятий, осуществляемые лицами, которые независимы по отношению к проверяемым аудиторам;
2) «горячие проверки» (hot reviews) — контроль качества аудита в процессе его проведения;
3) комплексные оценки компетентности персонала (reviews of competence);
4) внешние проверки, проводимые частными фирмами, профессиональными объединениями и/или другими высшими органами аудита.
Счетная палата РФ планирует создать специальную рабочую группу, задачей которой станет разработка инструментов контроля качества для оценки эффективности и результативности проводимых аудитов. Постоянное ядро группы должны составить специально отобранные сотрудники Административного, Сводного и Правового департаментов аппарата Счетной палаты, а для участия в таких мероприятиях по контролю качества будут приглашаться инспекторы из других направлений, не занятые в конкретной проверке.
Одним из элементов аудитов качества будет оценка того, насколько работники, участвующие в контрольных мероприятиях, способны адекватно противостоять рискам мошенничества и коррупции.
Необходимо выпускать ежегодный доклад об оценке качества проводимых органом ГФК контрольных мероприятий, в котором будет суммирован позитивный и негативный опыт, а также даны рекомендации по совершенствованию внутренней системы качества аудита с тем чтобы сотрудники могли постоянно улучшать свои профессиональные навыки.
Одним из элементов аудитов качества будет оценка того, насколько работники, участвующие в контрольных мероприятиях, способны адекватно противостоять рискам мошенничества и коррупции.
Руководство каждого контрольного органа ответственно за формирование необходимых ус-
38 -
ловий, способствующих сохранению высокого качества контроля и постоянному его улучшению, поэтому в своей деятельности оно обязано уделять особое внимание управлению человеческими ресурсами (human resources management), институциональными рисками (institutional risks management) и внешними отношениями (external relations management).
Необходимо развивать внутреннюю культуру организации и чувство ответственности каждого работника за поддержание высокой репутации контрольного органа, а также следить за тем, чтобы аудиторы и персонал соблюдали требования кодекса профессиональной этики.
Органы ГФК должны стремиться наладить отношения сотрудничества с проверяемыми организациями, чтобы создать атмосферу доверия к рекомендациям, которые будут сделаны по результатам проверки.
Каждый аудитор, инспектор и сотрудник контрольного органа играет ключевую роль в обеспечении эффективности контрольных мероприятий. Поэтому руководство обязано тратить время, энергию и финансы для организации эффективного управления человеческими ресурсами. Важнейшим элементом является эффективная стратегия поиска (рекрутинга) и отбора новых сотрудников.
Руководство контрольного органа обязано выявлять и поощрять лучших работников, своевременно анализировать и прогнозировать свои будущие кадровые потребности и подбирать новый персонал таким образом, чтобы работники наилучшим образом соответствовали этим запросам.
Кроме того, необходимо проводить различные тренинги для персонала, которые включают:
1) вводные тренинги, помогающие вновь принятым работникам адаптироваться к новому месту работы;
2) методические тренинги, имеющие цель вооружения персонала навыками и умениями, необходимыми для решения задач аудиторских проверок;
3) управленческие тренинги, позволяющие работникам получить навыки управления работой инспекторских подразделений;
4) непрерывное обучение аудиторов и инспекторов в целях поддержания и совершенствования их профессиональных способностей.
Руководство органа ГФК должно уделять внимание карьерному росту своего персонала, совершенствуя систему переаттестации и индивидуальных планов развития.
Кроме того, необходимо проверять свои системы оценки эффективности и результативности
работы собственного персонала, с тем чтобы убедиться в их справедливости и действенности.
Система работы с персоналом должна обеспечивать такие условия, при которых те кто демонстрирует высокие результаты, обязательно получали одобрение, материальное поощрение, а со временем и повышение, а те, чья исполнительская деятельность не соответствует предъявляемым требованиям, получали необходимое обучение и поддержку, а в случае если их работа в результате принятых мер не улучшится, были уволены.
Контрольным органам необходимо создавать свои структуры внутреннего аудита. Наряду с аудитом финансовой отчетности ежегодно должна выполняться программа внутренних проверок, целью которой является обеспечение надлежащей работы механизмов внутреннего контроля, а также эффективности и результативности ее деятельности.
В целом, органам ГФК необходимо осуществить ряд мероприятий по нормативному обеспечению механизма противодействия коррупции, в частности разработать концепцию законопроекта о ГФК и государственном аудите, что способствовало бы улучшению принципов построения и функционирования единой государственной системы контроля.
В этом ряду — задача по проведению постоянной правовой экспертизы законопроектов, по которым Счетная палата РФ дает заключения. Важно обеспечить отсутствие потенциальных коррупционных рисков.
Кроме того, необходимо разработать систему индикаторов для оценки уровня риска проявления коррупции в органах государственного и муниципального управления. В ходе плановых контрольных мероприятий особое внимание следует уделять
контролю бюджетных средств на объектах, подверженных коррупционным рискам, как в бюджетном процессе, так и при использовании национальных ресурсов.
Для повышения эффективности борьбы с коррупцией необходимо:
1) координировать усилия контрольных органов , так как совместные действия позволяют обеспечить единство «технологического цикла» в борьбе с коррупционными преступлениями — от профилактики и выявления фактов коррупции до пресечения и наказания коррупционных преступлений;
2) повышать качество материалов, направляемых в Генеральную прокуратуру и правоохранительные органы, и контролировать рассмотрение этих материалов, повышать оперативность реаги-рования15;
3) разработать методику оценки качества внутренних антикоррупционных систем безопасности и утвердить ее, например, решением Совета при Президенте по борьбе с коррупцией, определив попутно, какой орган будет проводить эти мероприятия.
4) проводить антикоррупционную экспертизу законодательства16.
15 Так, за 2006—2008 гг. на основании результатов проверок Счетной палаты Российской Федерации было возбуждено 100 уголовных дел, при этом 36 материалов были непосредственно приобщены к делам. Это в три раза больше, чем за предшествующий трехлетний период.
16 Это исключительно важная профилактическая мера. Собственно, методик проведения антикоррупционной экспертизы разработано уже достаточно. Одна из довольно эффективных разработок принадлежит, например, Счетной палате и Научно-исследовательскому институту системного анализа Счетной палаты РФ. Эта методика была неоднократно опробована на практике, и получила высокую оценку специалистов.
