CC BY
241
© Ефременко И.Н.,
ст. преподаватель кафедры «Международные финансово-кредитные отношения» РГЭУ «РИНХ», к.э.н.
РОЛЬ МЕЖДУНАРОДНОГО ВАЛЮТНОГО ФОНДА И ВСЕМИРНОГО БАНКА В МЕЖДУНАРОДНОЙ ФИНАНСОВОЙ АРХИТЕКТУРЕ
В последнее время мировая экономика пережила несколько затяжных и глубоких финансовых кризисов, вызвавших много разговоров о международной финансовой архитектуре и необходимости ее радикального реформирования.
Впервые термин «финансовая архитектура» был озвучен в выступлении президента США Б. Клинтона в Нью-Йоркском совете по внешним связям (New York’s Council on Foreign Relations) в сентябре 1998 г. Он назвал финансовый кризис 1997 — 1998 гг. «крупнейшим финансовым вызовом, с которым мир столкнулся за последние полвека» и призвал страны «семерки» «адаптировать международную финансовую архитектуру к XXI столетию» [1, p. 15]. Практически в это же время сценарий реформирования мирового валютного порядка был изложен Г.Брауном, министром финансов Великобритании, в статьях «Новая глобальная финансовая архитектура» и «Строительство прочной мировой финансовой системы», опубликованных,
соответственно, в октябре 1998 г. и апреле 1999 г., а также в его речи в Школе управления им. Кеннеди Гарвардского университета 15 декабря 1998 г. [2,3,4] В течение 50 лет, утверждал Г. Браун, вся политика регулирования, надзора и управления кризисами формировалась без учета принципов глобализации, а с ориентацией на независимые национальные экономики с отдельными национальными режимами капиталов и ограниченным и медленным движением капитала. «Теперь мы, — считает Г. Браун,
— вступили в эру взаимозависимых и подвижных рынков капитала. Отдельные экономики уже не могут быть в стороне от массивных стремительных и иногда дестабилизирующих глобальных финансовых потоков. Естественно, мы должны дать ответ этому новому вызову, нам нужна новая финансовая архитектура и реформа как на национальном, так и на глобальном уровнях... Новая финансовая архитектура, предлагаемая нами, — это кодексы поведения, новый глобальный регулятор и международный меморандум понимания, четко определяющий ответственность за предупреждение и урегулирование кризисов... Речь не идет о новых институтах, а о том, как во взаимозависимом мире мы ведем себя, соблюдаем дисциплину и достигаем решений более координируемым образом. Ключевым вызовом, который стоит перед нами., является определение новых правил игры, которые посредством повышения кредитоспособности и доверия инвесторов, способствуют стабильности и процветанию» [2].
Р.Д. Джомэин предлагает отличать мировую финансовую архитектуру от более общего понятия «множества правил и процедур, посредством которых осуществляются международные финансовые трансакции», которое больше подходит для определения мировой финансовой системы.1 Далее он поясняет, что
1 Это устоявшееся определение "мировой финансовой архитектуры", которое использовали в своих работах, например, Cohen, В. Organizing
под мировой финансовой системой он понимает «совокупность всех правил и процедур, через которые финансовые трансакции соединяют одну экономику с другой». Он замечает также, что «более полезно определить международную финансовую архитектуру как механизмы и структуры, при помощи которых эти правила и процедуры устанавливаются: это комплекс институциональных организаций, которые определяют, кто принимает (правила), какие, когда и как. Этот взгляд на архитектуру подчеркивает ее политическую природу... » [5].
Несомненно, глобализация нарушила национальный подход к формированию международной финансовой системы с сохранением относительной автономии стран, что потребовало достижения нового уровня развития сотрудничества государств. Рост взаимозависимости среди национальных государств означает, что сейчас все более широкий круг вопросов сильнее, чем в прошлом, затрагивает все больше стран. Усиление влияния глобализационных процессов выявляет необходимость создания международных организаций, обладающих элементами наднациональности, способных решать проблемы глобального характера и реализовывать потребность в достижении общеобязательного поведения государств.
А. А. Моисеев отводит главенствующую роль в решении глобальных проблем международным организациям универсального характера, какими являются Международный валютный фонд (МВФ, Фонд) и Всемирный банк (МБРР, Банк). «Наиболее ярко элементы наднациональности, — утверждает А. А. Моисеев, — проявляются при осуществлении программ структурных преобразований, разрабатываемых МВФ совместно с МБРР Наднациональный характер дея-
the World's Money / В. Cohen. — New York: Basic Books, 1977. — 218 p.; Eichengreen, B. Elusive Stability: essays in the history of international finance / B. Eichengreen. — Cambridge: Cambridge University Press, 1990.-473 p.
тельности Фонда и Банка проявляется также и в их деятельности по урегулированию долговой проблемы стран-членов» [6, с. 24, 27]. Дж. Сорос в своей работе «Реформирование глобального капитализма» (Reforming Global Capitalism) отмечает, что «говоря о необходимости реформирования международной финансовой архитектуры, мы в первую очередь имеем в виду роль международных финансовых институтов, особенно Международного валютного фонда и Всемирного банка» [7].
Мировая экономика и международная финансовая система в наши дни сильно расходятся с планами, намечавшимися на Бреттон-Вудской конференции в 1944 г., когда были созданы Международный валютный фонд и Всемирный банк. Несмотря на то, что они обладают полной автономностью в своих действиях и существуют явные различия между функциями, выполняемыми каждым из этих учреждений, их деятельность взаимно увязана. В своей деятельности Банк и Фонд дополняют друг друга. Причем членом МБРР может стать лишь член МВФ.
В течение первых 25 лет своей деятельности эти организации функционировали, обеспечивая каждый свои цели. Однако уже в это время происходит дублирование в выполнении одной из организаций функций, изначально присущих другой1. С целью более четкого разграничения функций Фонда и Банка в 1966 г. формулируются формальные руководящие принципы сотрудничества каждой организации, закрепляющие за каждой организацией определенные области ответственности. Итак, зоной ответственности МВФ признавались регулирование
1 В 1960-ых, например, Банк проводил ряд программ в латиноамериканских странах по макроэкономическому регулированию уровня инфляции. В середине 1960-ых Банк также участвовал в непроектном финансировании с целью поддержания платежного баланса Индии (см. Kapur D., J.P. Lewis, and R. Webb, (1997), The Wold Bank in its Ferst Half Country, Vols. I and II (Woshington, DC: Brookings Institutions).
обменных курсов и регулирование временной неустойчивости платежных балансов, а также оказание помощи странам в разработке стабилизационных программ экономического развития [8, р. 2]. В деятельности же Всемирного банка все больший акцент переносится на меры, специально рассчитанные на развивающиеся страны [6, с.33]. Именно в это время в практике МБРР и МВФ широкое распространение получил опыт создания различных внеуставных комитетов — объединенных структур из нескольких комитетов, группирующих государства-члены по сходным признакам. Так, созданный в 1974 г. так называемый «Коми -тет развития» является совместным органом комитетов Банка и Фонда по переводу реальных ресурсов развивающимся странам, состоящим из управляющих МБРР и МВФ на уровне министров [9, р. 196].
После прекращения функционирования принятой в Бреттон-Вудсе системы фиксированных, но регулируемых обменных курсов наибольшая часть капиталов в развивающиеся страны стала поставляться частными финансовыми учреждениями, корпорациями промышленно развитых государств. На долю международных финансовых институтов стало приходиться менее 5% общей суммы
[10]. Вслед за этими переменами в международной финансовой системе возникли серьезные проблемы. Некоторые страны стали чрезмерно полагаться на приток краткосрочного частного капитала для финансирования долгосрочного развития, а это весьма рискованный подход, на всем протяжении истории порождавший кризисы. В развивающихся странах финансовые системы также слишком часто использовались для субсидирования отраслей и лиц, которым отдавалось предпочтение по сравнению с другими, что ослабляло финансовые институты, размывало их капитал и повышало риск кризисов и банкротств. Искусственно поддерживаемые обменные курсы во многих развивающихся странах сделали
их уязвимыми для спекулятивных атак. Все эти факторы способствовали созданию финансовых систем, подверженных частым и острым кризисам.
В этих условиях МВФ и Всемирный банк были вынуждены еще более четко координировать свои действия между собой, с другими международными организациями, правительствами различных стран и т. д. с целью привлечения кредитов для софинансирования. В 1985 г. МВФ и Всемирный банк поддерживают инициативу в отношении задолженности, предусматривающую проведение стабилизации должниками, увеличение и повышение эффективности кредитования многосторонними банками развития и расширение кредитования коммерческими банками [11].
Проекты, проводимые Фондом, все более приближаются по своей направленности к финансированию, проводимому Банком в части установления льготного режима для стран с низкими доходами
[11]. В течение этого времени МВФ расширяет область своих программ, ориентируя их на развитие. В 1986 г. Фонд создает механизм финансирования структурной перестройки — Structural Adjustment Facility (SAF) для оказания помощи наиболее бедным странам в реализации программ по структурной перестройке экономики; в 1987 г. программа была заменена Механизмом расширенного финансирования структурной перестройки — Enhanced Adjustment Facility (ESAF). С помощью этих средств МВФ мог предоставлять среднесрочные кредиты (сроком от 5 до 10 лет) на льготных условиях и устанавливать жесткие экономические требования для основных секторов экономики стран.
Деятельность Банка также приближалась по своей направленности к деятельности Фонда: руководством Банка был сделан вывод о невозможности поддержания развивающихся стран исключительно через финансирование проектов по реконструкции экономики, без сочетания с обеспечением поддержки их
платежных балансов. Именно с этой целью Банком начинают предоставляться кредиты на реструктуризацию экономики (Structural Adjustment Loans — SALs) и Кредиты на реструктуризацию отдельных секторов экономики (Sector Adjustment Loans — SECALs). Такие программы, как правило, реализуются параллельно с программами стабилизации по линии МВФ. Банк совместно с МВФ и правительством страны вырабатывают условия, сроки и цели кредита в документе об основах экономической политики (Policy Framework Paper). В большинстве случаев этот документ рассчитан на период в 3 года.
Несмотря на тесное сотрудничество и долгую практику проведения удачных совместных проектов, существует исторический факт создания конфликтной ситуации в деятельности Фонда и Банка. В 1988 г. Всемирный Банк, под влиянием Казначейства Соединенных Штатов, решает продолжать финансирование проекта в Аргентине, не смотря на отказ МВФ в расширении фонда этой программы. С точки зрения Банка, Фонд установил слишком жесткие требования к показателям, свидетельствующим об улучшении экономической ситуации в стране. Однако сотрудниками Фонда было доказано (хотя и после одобрения выдачи ссуды Правлением Всемирного Банка), что Аргентина не будет способна выполнить ожидаемые критерии финансового развития и выплаты должны быть прерваны. Это был первый случай, когда Банк продолжил предоставление займов, несмотря на ясное обнаружение макроэкономической неустойчивости руководством Фонда. Фонд был обеспокоен, поскольку это могло бы создать прецедент, который поощрит страны в трудных ситуациях прибегать к поддержке и финансированию Банка как к более легкой альтернативе. Это подорвало бы доверие к Фонду как официального арбитра достижения макроэкономической стабилизации. Также представители G-10 были
обеспокоены недостатком координации между этими двумя учреждениями1.
Проблема координации деятельности этих учреждений была решена посредством принятия так называемого Конкордата Фонда и Банка 1989 г., который заменил более ранние руководящие принципы сотрудничества 1966 г. Важным является тот факт, что Конкордат определил координацию между Банком и Фондом, при сохранении независимости действия каждого учреждения, как необходимость, вызванную изменениями мировой экономики и трудностями, испытываемыми многими развивающимися странами в результате нефтяных кризисов. Так, в случае разногласия Конкордат предписывал проведение совместных переговоров и консультаций, но заключительное решение принималось руководством организации, осуществляющей финансирование независимо от решения другой организации.
По мере роста интеграции стран и сообществ во всем мире благодаря торговым и финансовым потокам и трансграничному движению трудовых ресурсов и технологий в 90-х гг. наступает новый этап во взаимоотношении этих двух организаций, характеризующийся активным влиянием процесса глобализации. Финансовый кризис в Азии, затронувший многие финансовые рынки, последовавшие за ним ряд периферийных финансовых кризисов, имевших международный резонанс, доказали неспособность международной финансовой архитектуры охранить мировую экономику от кризисных ситуаций высокой интенсивности, частоты и разрушительной силы [18].
В условиях масштабной глобализации хозяйственных связей роль международных финансовых институтов повышается. При этом в их деятельности тесно переплетаются тенденции нарас-
1 Причины и последствия кризисной ситуации в Аргентине подробно описаны в работе Polac, J. (1997), “The World Bank and the IMF: A changing relationship”.
тающего партнерства и острые экономические противоречия [12, с.264]. В работе «Реформирование глобального капитализма» Дж. Сорос акцентирует внимание на том, что «функции и методы деятельности международных финансовых институтов должны быть пересмотрены». В основе предложений по реформированию лежит тезис несоответствия принципов деятельности институтов Бреттон-Вудской системы, созданных в период фиксированных обменных курсов и ограниченной мобильности капитала, нынешним радикально изменившимся условиям. Высказываются мнения о принципиальной неспособности этих институтов обеспечивать дальнейшую стабильность мировой финансовой системы [13]. Однако все заявления и рекомендации в направлении реформирования функций и целей международных финансовых институтов имеют общий характер и практически не содержат конкретных деталей.
В этой связи необходимо обратиться к мнению некоторых специалистов, рассматривающих наличие всевозрастающего сотрудничества и координации функций между Фондом и Банком, как необходимость объединения этих организаций. Предложения о необходимости объединения Фонда и Банка возникали и ранее. Такая альтернатива предлагалась в качестве логического способа избежать дублирования в выполнении определенных задач между этими двумя учреждениями и наличий противоречия в решении определенных вопросов [14]. Предложение об объединение Фонда и Банка было выдвинуто снова — после кризиса в Восточной Азии — прежним министром финансов США, Джорджем Шульт-цем.1 Действительно, слияние Фонда и
1 Дж. Шультц, в своей совместной работе с Уильямом Саймоном и Уолтером Ристоном (Schultz и др., 1998), изначально критиковал Фонд за неблагоразумное предоставление финансирования и повышения «морального риска» в Восточной Азии. Впоследствии, он предложил альтернативу слияния Фонда с Международным банком (Schultz, 1998).
Банка было бы логичным, при условии, что каждая из организаций могла утверждать, что нет такой задачи в деятельности одной, которая не может быть выполнена так же эффективно другой. Однако это не так. Напротив, отличительные особенности современных кризисов подразумевают, что роль Фонда и как наблюдателя, и как учреждения финансирования все больше отличается от роли Банка. На ежегодном собрании МВФ и Всемирного банка в сентябре 1999 г. было подготовлено исследование, проведенное 29 международными экспертами, среди которых такие видные специалисты-теоретики и практики в области международных финансовых проблем, как Ф. Бергестен, П. Волкер, Дж. Сорос, П. Кругман, Б. Эйченгрин [15]. Одним из выводов и предложений, предложенных экспертами, было «более четкое разделение функций между Фондом и Банком; Фонд должен иметь дело с проблемами текущей макроэкономической политики, а Банк — с долгосрочными структурными аспектами экономического развития». Следовательно, споры о возможности объединения Фонда и Банка в единую структуру должны быть переориентированы в сторону более конструктивного и логичного разграничения функций этих организаций с целью эффективного решения глобальных проблем развития мировой финансовой архитектуры.
Суммируя вышесказанное и присоединяясь к мнению профессора Университета Прилема (Македония) Роцески [16], можно сделать следующий вывод: трансформация международной финансовой архитекторы должна включать:
- более высокий уровень сотрудничества международных финансовых институтов и расширение масштабов их деятельности;
- переоценку их компетенции и целей для обеспечения большого взаимодействия;
- развитие новых международных институтов или форм сотрудничества
уже действующих для решения специфических проблемам глобализации;
- создание системы международного финансового регулирования для выработки единых международных стандартов и надзора за деятельностью институтов, проводящих операции в глобальном масштабе.
Высказываются достаточно полярные взгляды на новую роль в мировой финансовой архитектуре и Фонда, и Банка, но большинство из них сводятся к следующим:
1. Функцией МВФ должно стать предотвращение финансовых кризисов и разрастания тех из них, которые все же возникают. Предотвращение кризисов не означает, что МВФ будет продолжать «перекупать» всех кредиторов, или выдавать крупные ссуды на поддержание искусственных обменных курсов, или диктовать политику, которой должны следовать страны-клиенты. Займы МВФ не должны тратиться на структурные реформы в финансовых институтах государств-получателей. Фонд должен давать рекомендации, но их не следует увязывать с оказанием помощи [10]. Фонд также должен отслеживать причины и выявлять характер (краткосрочный или системный) проблем платёжных балансов государств. Можно даже предположить, что финансирование операций, направленных на предотвращение хронических проблемам платёжного баланса стран с низким доходом, например ESAF и Инициатива HIPC1, намного ближе к структурному регулированию, где корректирующая политика сосредоточивает-
1 В 1996 г. МВФ и Всемирный банк совместно со странами-донорами разработали инициативу HIPC, отличительной особенностью которой является активная реализация комплекса механизмов МФО на всех стадиях осуществления программы, в рамках которой были установлены границы обслуживания внешней задолженности развивающихся стран на уровне 150 % от объема экспорта (в некоторых случаях на уровне 250 % доходов бюджета). При этом расходы по обслуживанию долга не должны превышать 15-20 % доходов по экспорту.
ся в большой степени на структурной реформе, и должно быть отведено Банку [8, p.22].
2. Миссия банков развития — Всемирного банка и региональных банков развития — должна включать в себя четыре элемента: содействие социальноэкономическому развитию (в том числе реформирование национальных финансовых институтов); повышение качества жизни; сокращение бедности; обеспечение поставки товаров и услуг для населения на глобальной и региональной основе.
В последнее время активно продвигается тезис о неэффективности, неадекватности и в определенном смысле контрпродуктивности кредитной деятельности Всемирного банка [7]. Как утверждает Аллан Х. Мелтцер [10] «эти институты (прим. автора — Всемирный банк и региональные банки развития) не выполняют функции «банков» в традиционном смысле. Их задачей не должно быть увеличение числа и размера выдаваемых кредитов или предоставление займов кредитоспособным странам. Стимулировать надо развитие, а не кредитование. С учетом этого перечисленные институты следует переименовать из банков развития в агентства по развитию». Комиссия Мелтцера рекомендует изменить название Всемирного банка на Агентство мирового развития (World Development Agency).
Однако существуют веские причины для сохранения банков развития в качестве кредитных учреждений в развивающемся мире. Предложение о превращении МБРР и региональных банков развития в своего рода агентство помощи и развития не лишено недостатков. Подобные агентства отличаются крайней неэффективностью, и методы, которые позволили бы им обеспечить экономию издержек, еще предстоит разработать [7]. Процесс кредитования придает МБРР притягательную силу, позволяющую свести вместе действующих лиц и стать местом для координации и разрешения спо-
ров. Их притягательная сила отражает их положение в качестве относительно независимых посредников, располагающих глобальным пониманием наилучших методов по широкому кругу политических и технических вопросов.
Суммируя все вышеизложенное, можно сделать следующий вывод: в настоящее время разработка и реализация конкретных мер по консолидации современной международной финансовой архитектуры должны быть направлены на соблюдение главного принципа: «достижение органичного сочетания, с одной стороны, открытых рынков, а с другой — макроэкономической стабильности и устойчивости финансовых систем, рассматриваемых как приоритетные общественные ценности, вносящие значительный вклад в обеспечение экономического роста и процветания в мире» [7]. Формирование новой международной финансовой архитектуры вступило в стадию практической реализации.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. The Wall Street Journal Europe, 27. IV. 1999.
2. Brown Gordon. A New Global Financial Architecture. «The Wall Street Journal Europe», 6. X. 1998, p. 10.
3. Britain’s Chancellor on Today’s World. «The Wall Street Journal Europe», 16. XII. 1998.
4. Building a Strong World Financial System. «The Wall Street Journal Europe», 28. IV. 1999, p. 10.
5. Germain, R. Reforming the international financial architecture the new political agenda / R. D. Germain. — Cardiff: university of Wales Press, 2000.
6. Моисеев А.А. Международные финансовые организации (правовые аспекты деятельности). — М.: Омега-Л, 2006.
7. Новая глобальная финансовая архитектура, Soros G. Open Society. Reforming Global Capitalism. New York, Public Affairs, 2000. Chapter 10: A New
Global Financial Architecture. Перевод с английского к.э.н. С. Афонцева
8. Montek S. Ahluwalia. The IMF and the WORLD BANK in the new financial architecture / International Monetary and Financial Issues for the 1990s, Vol. XI.
9. IMF Survey. 1982. July.
10. Allan H.Meltser, The professor of political economy and state policy Carnegie-Mellon's university «Reforming international financial institutions: the plan of maintenance of financial stability and economic development» / An Electronic Journal of the U.S. Department of State, Vol. 6, No. 1, February 2001
11. История МВФ / Финансы & развитие, сентябрь, 2004.
12. Щегорцов В.А., Таран В.А. Мировая экономика. Мировая финансовая система. Международный финансовый контроль — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2005.
13. Towards a new international financial architecture / Report of the Task Force of the Executive Committee on Economic and Social Affairs of the United Nations Final Version, January 21, 1999
14. O-ook, C. (1991), “The IMF and the World Bank”, The Economist, 12 October.
15. «Safeguarding Prosperity in a Global Financial System» Wash., 1999.
16. Роцеска С. Глобализация: взаимодействие в рамках многообразия. Научные доклады Глобализация и крупные полупериферийные страны. М., МО — 2003. 17. The role of the IMF in a changing global economic environment. Deutsche Bundesbank. Monthly Report, September 2000.
18. An Interview With Timothy Geithner, Senior Fellow at the Council on Foreign Relations and Former U.S. Under Secretary of the Treasury for International Affairs. The IMF and the World bank: addressing financial crises and development / An Electronic Journal of the U.S. Department of State, Vol. 6, No. 1, February 2001.
