CC BY
35
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 12. ПОЛИТИЧЕСКИЕ НАУКИ. 2014. № 4
Анна Леонидовна Кочурова,
аспирант кафедры истории и теории политики факультета политологии МГУ имени М.В. Ломоносова (Россия), e-mail: kochurova-anna@bk.ru
РОЛЬ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СИСТЕМЕ ИНСТИТУТОВ ПОЛИТИЧЕСКОЙ КУЛЬТУРЫ РОССИИ
В представленной статье местное самоуправление (МСУ) рассматривается как институт политической культуры, характеризующийся исторической преемственностью и законодательным закреплением основ своего функционирования. Он входит в систему институтов политической культуры и должен обеспечивать выполнение функций политической социализации, трансляции ценностей политической культуры, поддержания стабильности. Выявлен спектр проблем, характеризующих современное кризисное состояние МСУ и препятствующих успешной реализации функций института политической культуры, прежде всего политической социализации молодого поколения. Отмечается необходимость общего направления реформирования данного института в комплексе с другими институтами политической культуры (семьей, институтом образования, СМИ, армией, церковью, политическими партиями и др.). Оптимальной стратегической целью реформирования институтов должно стать сбалансированное выполнение ими важнейшей роли по социализации, воспитанию молодежи в современной России с доминированием патриотизма как общенациональной ценности.
Ключевые слова: местное самоуправление, институт, политическая культура России.
Anna Leonidovna Kochurova,
Graduate students, Chair of History and Theory of Politics, Political Science Department, Lomonosov Moscow State University (Russia), e-mail: kochurova-anna@bk.ru
THE ROLE OF LOCAL GOVERNMENT IN THE INSTITUTIONAL SYSTEM OF RUSSIAN POLITICAL CULTURE
In this article IocaI government is considered as an institution of political culture characterized by historical continuity and legislative reinforcement of the bases of its operation. Local government is part of the system of institutions ofpolitical culture and should provide for the performance of the functions ofpolitical socialization, the transmission of values of the political culture, and the maintenance of stability. The article identifies a range of problems that characterize the modern state of crisis in the MSU and prevent the successful implementation of the functions of the
institution of political culture, especially the political socialization of the younger generation. The author notes the necessity of reforming the general direction of the institution together with the other institutions of the political culture (the family, the educationaI stystem, the mass media, the army, the church, poIiticaI parties, etc.). The optimum strategic objective of reforming the institutions should be their balanced performance in the major role of socialization and the education of youth in modern Russia with the predominant national value of patriotism.
Key words: local government, institutions, political culture of Russia.
Местное самоуправление в его современных формах — это исторически сложившийся институт в структуре публичной власти страны, сущность которого (в идеале) состоит в обеспечении самостоятельного и под свою ответственность решения населением (непосредственно или через создаваемые им органы) вопросов местного значения. МСУ можно рассматривать как институт политической культуры, который представляет собой систему закрепленных и воспроизводящихся норм, правил, традиций, обычаев, стереотипов, представлений и убеждений, которые отражают сущностные черты политической системы. В этом случае МСУ должно отвечать следующим критериям:
• быть закрепленным на законодательном уровне;
• характеризоваться исторической традицией и преемственностью;
• выполнять функции политического института: интеграционную, трансляционную, коммуникационную, защитную, стабилизационную (функцию поддержания стабильности и снижения социальной напряженности в обществе) и, ведущую среди представленных — функцию политической социализации;
• быть востребованным гражданами.
В современной России деятельность МСУ регламентируется 8 главой Конституции РФ и регулируется федеральным законом № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г.
Местное самоуправление в России имеет богатейшую историческую традицию, восходящую к общинным началам и вечевым порядкам, присутствует на всех этапах развития российской государственности в тех или иных формах, что характеризуется исторической преемственностью и обуславливает необходимость обращения к историческим истокам и контексту при проведении исследований, связанных с современной реформой МСУ1.
1 Young J., Wilson G. The View from below: Local Government and Putin's Reforms // Europe-Asia Studies. 2007. Vol. 59. N 7. P. 1072.
Практически на всем протяжении российской истории МСУ по отношению к государству оказывается в подчиненном положении. Однако в периоды кризиса государственности и ослабления государственного управления (например, во время раздробленности древнерусского государства, Смуты, войн и революций), набирают силу самоуправленческие начала: они берут на себя выполнение интеграционной, защитной и стабилизационной функций.
Последнему критерию — быть востребованным гражданами институтом — МСУ отвечает не полностью, так как пользуется стабильно низкой поддержкой населения. Согласно исследованию Л.Д. Гудкова2, доверие граждан к представителям местной власти находится на уровне 18 %, и за период с 2000 по 2010 г. этот показатель серьезных изменений не претерпел. По данным исследовательского холдинга «Ромир», опубликованным в сентябре 2013 г.3, местному самоуправлению полностью доверяют 8 0% опрошенных, и этот показатель постепенно снижается (исследование, проведенное в ноябре 2013 г. показало, что полностью доверяют институтам МСУ только 3 % опрошенных).
Низкий уровень участия в местном самоуправлении характерен для регионов, где местное самоуправление понимается исключительно как деятельность власти по решению проблем населения (Курская область, Краснодарский край, за исключением регионального центра). В регионах с плюралистической политической культурой (в Республике Карелия, Красноярском крае, Ярославской области) активность жителей гораздо выше, они готовы жертвовать своим временем для общественных нужд, кооперироваться и брать на себя ответственность за решение некоторых местных вопросов. Это касается как горожан, так и жителей села4.
Сравнение критериев позволяет относить МСУ к институтам политической культуры. Следовательно, он должен обеспечивать выполнение функций политической социализации, трансляции ценностей политической культуры, поддержания стабильности, преемственности. Роль института местного самоуправления должна состоять в снижении социальной напряженности в обществе, в повышении уровня доверия к решениям и действиям власти, в эффективности взаимодействия органов власти и населения, в повышении правового сознания, информированности, инициативности, активности граждан.
2 Гудков Л.Д. «Доверие» в России: смысл, функции, структура // Вестник общественного мнения: Данные. Анализ. Дискуссии: [Электронный ресурс]. 2012. № 2. С. 44-46. URL: http://www.levada.ru/sites/default/files/vom2_2.pdf
3 За Веру, Царя и Отечество: Исследования: [Электронный ресурс] URL: http:// romir.ru/studies/499_1378238400/
4 Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, пути совершенствования: Итоговый доклад. М.: Экон-Информ, 2009. С. 98-99.
Качественному осуществлению функций МСУ как институту политической культуры препятствует множество проблем, которые требуют оперативного решения. К ним относятся несоответствие объема полномочий органов МСУ имеющимся в их распоряжении материально-финансовым ресурсам (муниципалитеты обессилены отсутствием необходимого финансирования); трудности с реализаций норм закона на практике; качество интеллектуально-управленческого ресурса (недостаток квалифицированных кадров, низкая оплата труда, отсутствие мотивации, коррупция, непрофессионализм руководства); отсутствие необходимых знаний и профессиональных навыков муниципальных служащих приводит к низкому качеству управленческих решений и, как следствие, к потере авторитета МСУ у граждан; эффективность принимаемых местными властями решений ставится населением под сомнение, МСУ принимает все больше ситуативное значение (становится востребованным только в случаях необходимости решить насущную проблему бытового уровня, но сразу после устранения проблемы об этом уровне забывается); отсутствие эффективного механизма «обратной связи», невозможность влиять на принятие решений органами государственной власти «по вертикали» и отсутствие межмуниципального взаимодействия «по горизонтали»; недостаточная информированность граждан о деятельности органов местного самоуправления.
В средствах массовой информации дискредитируются органы МСУ: они изображаются как наиболее некомпетентный и коррумпированный уровень власти. В медийной и экспертной среде любые проблемы и события анализируются в контексте деятельности федеральных и региональных властей, освещение же муниципальной жизни ограничивается происшествиями на местах (в основном криминогенного характера)5.
Слабость и неэффективность местного уровня власти, непосредственно ощущаемая гражданами, побуждает их к переносу ответственности за локальные трудности на всю систему публичной власти в целом. Местные власти все более превращаются в исполнительский инструмент регионального, а региональные - федерального звеньев управления, работают скорее по поручениям «сверху», нежели по системным вызовам и запросам населения6.
5 Володин А.А. Местное самоуправление в России: политические аспекты реформы института // Ученые записки российского государственного социального университета. 2012. № 10. С. 119-121.
6 Макаренко Б.И. Максимов А.Н. и др. Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг.: Аналитический доклад Института современного развития: [Электронный ресурс]. URL: http://www.riocenter.ru. 2010.
В таком количестве нерешенных проблем МСУ, находящемуся в процессе постоянного реформирования, трудно эффективно выполнять функции политической социализации молодежи. Данная ситуация усугубляется рассогласованностью действий институтов, транслирующих политическую культуру. Семья, местное самоуправление, институт образования, СМИ, армия, церковь, политические партии, государство нередко выступают как конкурирующие или вовсе не связанные между собой институты, к тому же еще находящиеся в неравных условиях для распространения своего воздействия. Каждый из них в качестве исполнителя функции политической социализации претерпевает кризис.
Возникает вопрос, как преодолеть кризисные явления?
В отношении местного самоуправления необходимо вести параллельную работу по пяти направлениям. Во-первых, обеспечить соответствие между финансовыми потребностями муниципалитетов по решению вопросов местного значения и предоставленными им доходными источниками. Во-вторых, повысить профессионализм муниципальных служащих и расширить возможности реализации их человеческого потенциала в целях повышения доверия административному аппарату. В-третьих, разграничить полномочия, компетенции и ответственность федеральной, региональной и местных властей7, преодолеть избыточное сосредоточение властных ресурсов у региональных администраций, пересмотреть сложившуюся систему властных отношений путем последовательного движения к разумной децентрализации8. В-четвертых, мотивировать население для участия в деятельности МСУ. В-пятых, повысить информационную открытость и прозрачность, усилить социальные связи органов МСУ и населения.
Исследователи проявляют повышенный интерес к МСУ в условиях экономического кризиса. Так, Д. Аммонс, К. Смит и К. Штенберг отмечают, что органы МСУ проявляют гибкость и жизнеспособность перед лицом кризиса: «Прочность структур и систем местного самоуправления перед лицом проблем была продемонстрирована даже теми органами МСУ, которые столкнулись с самыми пугающими финансовыми условиями»9. Неэффективность
1Steytler N. The powers of local government in decentralised systems of government: managing the 'curse of common competencies' // The Comparative and International Law Journal of Southern Africa. Vol. 38, N 2. 2005. Р. 271.
8 Подробнее о децентрализации и автономии МСУ в области налогообложения см.: Holcombe R., Williams D. The Cartelization of Local Governments // Public Choice. 2011. Vol. 149. N 1-2. P. 65-74; Liberati P., Sacchi A. Tax Decentralization and Local Government Size // Public Choice. 2013. Vol. 157. No. 1. P. 183-205.
9Ammons D., Smith K., Stenberg C. The Future of Local Government: Will Current Stresses Bring Major, Permanent Changes? // State and Local Government Review. 2012. Vol. 44. N 1. P. 72.
сверхцентрализованной системы управления в России сегодня очевидна. Однако верно и то, что огромные различия по уровню доходов при попытках децентрализации усилят неравенство, социальные проблемы и социальную напряженность. Разумным представляется усиление самоуправления по мере готовности к нему10.
Муниципальные ресурсы, финансы не должны попадать в руки случайных и неподготовленных людей. Они должны использоваться для реализации стратегии развития. Если стратегии нет, бездонная пропасть коррупции и неэффективности будет поглощать любые деньги. Муниципалитетам нужны специалисты нового типа, новое поколение политиков и эффективных социальных служащих, располагающих концептуально-стратегическим видением социальной сферы и методов решения существующих проблем, способные анализировать и прогнозировать процессы, принимать ответственные и компетентные решения. Одной из важнейших составляющих работы в этом направлении явилась бы мотивация служащих, формирование престижа профессии, достойной оплаты их труда и конкурсный отбор кадров для работы на выборных должностях местного са-моуправления11. Интерес представляет проект «За чистую власть», возглавляемый Б.Б. Надеждиным, заведующим кафедрой права Московского физико-технического института, подмосковным политиком. Данный проект нацелен на обновление депутатского корпуса в муниципалитетах, создание конкуренции на выборах и кадровый резерв для местных администраций и региональных парламентов. Организаторы проекта предлагают молодым политикам поучаствовать в конкурсе, главным призом которого будет выдвижение в местные депутаты. Он уже запущен в нескольких регионах12.
Миссией управленческой деятельности МСУ является повышение качества жизни человека, обеспечение условий его развития как личности и специалиста, то есть с конкретным человеком. С выявления его способностей, обучения и использования профессиональных навыков начинается эффективное местное самоуправление и конкурентоспособная страна.
В современной ситуации следует обратить особое внимание на необходимость выполнения местным самоуправлением функции политической социализации молодого поколения. Важность
10 Кидяев В.Б. Пора создавать стратегию // Самоуправление. 2013. № 5. C. 3-4.
11 Скороходова В.П. Проблема кадрового обеспечения органов местного самоуправления на юге России // Государственное и муниципальное управление в XXI веке. 2012. № 5. С. 221.
12 Перцев А. Инкубатор для политиков // Фест Ньюс: [Электронный ресурс]. URL: http://www.firstnews.ru/articles/boris-nadezhdin-otkryl-inkubator-dlya-mestnykh-deputatov Сайт проекта: http://za4v.ru/
этого осознали, например, в Германии13, где до 60 % расходов на реализацию молодежных программ приходится именно на «коммунальный», т.е. муниципальный, уровень, что позволяет оказывать помощь молодым людям более адресно, с учетом локальных и региональных социально-экономических реалий и потребностей. Местное самоуправление должно работать над воспитанием и формированием патриотически-ориентированной личности, пробуждать в молодых людях интерес к политике, привлекать их к активному участию в жизни своего муниципального образования, осознанно и ответственно подходить к выбору представителей муниципального образования и самим становиться кандидатами на муниципальные должности. Таким образом, МСУ должно представлять собой стартовую площадку для молодых, амбициозных, талантливых, активных граждан, желающих проявить себя в политике.
Муниципальное политическое пространство становится сферой преломления различных мировоззренческих, гражданских, социальных и политических представлений и ценностей, т.е. обладает самостоятельной политической культурой14. Без эффективного института МСУ невозможно мирное разрешение социальных, этнических и др. конфликтов на «низовом» уровне.
Именно на местном уровне наиболее оперативно и эффективно решаются такие социальные задачи, как обеспечение населения социальным жильем, предоставление основного общего образования, обеспечение первичной медицинской помощи, благоустройство территории, предоставление коммунальных услуг, услуг местного транспорта и связи, создание оптимальных условий для качественного торгового, бытового, культурного обслуживания населения. Любое успешное свершение МСУ должно подкрепляться идеологической кампанией в СМИ и экспертной среде.
С точки зрения укрепления государственности организационно обособленная, но в то же время неотделимая от государства местная власть, напрямую связанная с населением, является важнейшей опорой социальной и политической стабильности. Ничто так не укрепляет доверия к публичной власти как таковой и, в частности, к государству, как реальные позитивные результаты работы местного самоуправления15.
Потенциал института местного самоуправления в процессе социализации вообще и политической социализации молодежи в
13 Ананьев А. Государственная молодежная политика: опыт зарубежных стран // Вестник Российской нации. 2012. № 2-3. С. 306.
14 Безвиконная Е.В. Муниципальная политическая культура и формы политической активности местного сообщества // Социум и власть. 2012. № 3. С. 16.
15 Широков А.Н., Юркова С.Н. Оценка деятельности органов местного самоуправления // Муниципальная власть. 2009. № 3. С. 78-83.
частности значителен в перспективе. Процесс социализации может происходить целенаправленно и стихийно. При отсутствии системного подхода к социализации граждан явственнее и сильнее проявляется стихийная социализация, проводимая неинституцио-нализированными источниками.
Оптимизация системы местного самоуправления в современной России возможна только при совместном участии государства как основного актора институциональных изменений и местного сообщества — главного субъекта политической активности и инициатора местных властных решений.
Таким образом, для достижения наибольшей эффективности МСУ его реформирование необходимо проводить одновременно с изменением остальных институтов политической культуры (то есть семьи, образования, СМИ, армии, церкви, политических партий и государства) и осуществлять эти реформы в одном направлении. Стратегической целью таких реформ может стать сбалансированное выполнение важнейшей роли по социализации, воспитанию молодежи в современной России с доминированием патриотизма как общенациональной ценности.
Решающую ответственность в этой ситуации, на наш взгляд, должно взять на себя государство, которое выступает и как транслятор, и как координатор трансляции ценностей патриотизма во всех политических институтах, принимающих участие в политической социализации граждан.
ЛИТЕРАТУРА
Ананьев А. Государственная молодежная политика: опыт зарубежных стран // Вестник Российской нации. 2012. № 2-3. С. 297-309.
Безвиконная Е.В. Муниципальная политическая культура и формы политической активности местного сообщества // Социум и власть. 2012. № 3. С. 14-19.
Володин А.А. Местное самоуправление в России: политические аспекты реформы института // Ученые записки российского государственного социального университета. 2012. №10. С. 119-121.
Гудков Л.Д. «Доверие» в России: смысл, функции, структура // Вестник общественного мнения: Данные. Анализ. Дискуссии: [Электронный ресурс]. 2012. № 2. С. 8-47. URL: http://www.levada.ru/sites/default/files/vom2_2.pdf
За Веру, Царя и Отечество: Исследования: [Электронный ресурс] / РОМИР. URL: http://romir.ru/studies/499_1378238400/
Кидяев В.Б. Пора создавать стратегию // Самоуправление. 2013. № 5. С. 3-4.
Макаренко Б.И., Максимов А.Н. и др. Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг.: Аналитический доклад Института современного развития: [Электронный ресурс]. URL: http://www. riocenter.ru
Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, пути совершенствования. Итоговый доклад. М.: Экон-Информ, 2009.
Перцев А. Инкубатор для политиков // Фест Ньюс: [Электронный ресурс]. URL: http://www.firstnews.ru/articles/boris-nadezhdin-otkryl-inkubator-dlya-mestnykh-deputatov/
Скороходова В.П. Проблема кадрового обеспечения органов местного самоуправления на юге России // Государственное и муниципальное управление в XXI веке: теория, методология, практика. 2012. № 5. С. 218-221.
Широков А.Н., Юркова С.Н. Оценка деятельности органов местного самоуправления // Муниципальная власть. 2009. № 3. С. 78-83.
Ammons D., Smith K., Stenberg C. The Future of Local Government: Will Current Stresses Bring Major, Permanent Changes? // State and Local Government Review. 2012. Vol. 44. N 1. P. 64-75.
Holcombe R., Williams D. The Cartelization of Local Governments // Public Choice. 2011.Vol. 149. N 1-2. P. 65-74.
Liberati P., Sacchi A. Tax Decentralization and Local Government Size // Public Choice. 2013. Vol. 157. N 1. P. 183-205.
Steytler N. The Powers of Local Government in Decentralised Systems of Government: Managing the 'Curse of Common Competencies' // The Comparative and International Law Journal of Southern Africa. 2005. Vol. 38. N 2. Р. 271-284.
Young J., Wilson G. The View from below: Local Government and Putin's Reforms // Europe-Asia Studies. 2007. Vol. 59. N 7. P. 1071-1088.
REFERENCES
Ammons, D., and Smith, K., and Stenberg, C. "The Future of Local Government: Will Current Stresses Bring Major, Permanent Changes?" State and Local Government Review, Vol. 44, No. 1, 2012, pp. 64-75.
Anan'ev, A. "Gosudarstvennaia molodezhnaia politika: opyt zarubezhnykh stran." VestnikRossiiskoi natsii, No. 2-3, 2012, pp. 297-309.
Bezvikonnaia, E.V. "Munitsipal'naia politicheskaia kul'tura i formy politicheskoi aktivnosti mestnogo soobshchestva." Sotsium i vlast', No. 3, 2012, pp. 14-19.
Gudkov, L.D. " 'Doverie' v Rossii: smysl, funktsii, struktura." Vestnik obsh-chestvennogo mneniia: Dannye. Analiz. Diskussii, No. 2, 2012, pp. 8-47, <http:// www.levada.ru/sites/default/files/vom2_2.pdf>
Holcombe, R., and Williams, D. "The Cartelization of Local Governments." Public Choice, Vol. 149, No. 1-2, 2011, pp. 65-74.
Kidiaev, V.B. "Pora sozdavat' strategiiu." Samoupravlenie, No. 5, 2013, pp. 3-4.
Liberati, P., and Sacchi, A. "Tax Decentralization and Local Government Size." Public Choice, Vol. 157, No. 1, 2013, pp. 183-205.
Makarenko, B.I., and Maksimov A.N., and other. Rossiiskoe mestnoe samoupravlenie: itogi munitsipal'noi reformy 2003-2008 gg.: Analiticheskii dokladInsti-tuta sovremennogo razvitiia, <http://www.riocenter.ru>
Mestnoe samoupravlenie v Rossii: sostoianie, problemy, puti sovershenstvo-vaniia. Itogovyi doklad. Moskva: Ekon-Inform, 2009.
Pertsev, A. "Inkubator dlia politikov." Fest N'ius, <http://www.firstnews.ru/ articles/boris-nadezhdin-otkryl-inkubator-dlya-mestnykh-deputatov/>
Shirokov, A.N., and Iurkova, S.N. "Otsenka deiatel'nosti organov mestnogo samoupravleniia." Munitsipal'naia vlast', No. 3, 2009, pp. 78-83.
Skorokhodova, V.P. "Problema kadrovogo obespecheniia organov mestnogo samoupravleniia na iuge Rossii." Gosudarstvennoe i munitsipal'noe upravlenie v XXI veke: teoriia, metodologiia, praktika, No. 5, 2012, pp. 218-221.
Steytler, N. "The Powers of Local Government in Ddecentralised Systems of Government: Managing the 'Curse of Common Competencies'." The Comparative and International Law Journal of Southern Africa, Vol. 38, No. 2, 2005, pp. 271-284.
Volodin, A.A. "Mestnoe samoupravlenie v Rossii: politicheskie aspekty reformy instituta." Uchenye zapiski rossiiskogo gosudarstvennogo sotsial 'nogo universiteta, No. 10, 2012, pp. 119-121.
Young, J., and Wilson, G. "The View from below: Local Government and Putin's Reforms." Europe-Asia Studies, Vol. 59, No. 7, 2007, pp. 1071-1088.
Za Veru, Tsaria i Otechestvo: Issledovaniia [ROMIR], <http://romir.ru/ studies/499 1378238400/>
