CC BY
35
УДК 005.50
Роль МЧС России в деятельности Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением
ISSN 1996-8493
© Технологии гражданской безопасности, 2021
Н.Н. Посохов, П.Н. Косырев, О.А. Дерендяева
Аннотация
Рассмотрены актуальные вопросы создания Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением. Определены основные направления сотрудничества Секретариата Базельской конвенции с национальными структурами, ответственными за соблюдение Базельской конвенции. Показана общая цель по защите здоровья человека и окружающей среды от опасных химических веществ и отходов, сферы применения трех конвенций (Базельская, Роттердамская, Стокгольмская). Раскрыты задачи МЧС России, в пределах компетенции, как федерального органа исполнительной власти ответственного за выполнение обязательств Российской Федерации, вытекающих из Конвенции.
Ключевые слова: Базельская конвенция; вредные отходы; международное экологическое законодательство; окружающая среда; система регулирования транспортировки и удаления опасных веществ; стойкие органические загрязнители; федеральные органы исполнительной власти.
The Role of the EMERCOM of Russia in the Activities of the Basel Convention on the Control of Transboundary Movements of Hazardous Wastes and their Disposal
ISSN 1996-8493
© Civil Security Technology, 2021
N. Posokhov, P. Kosyrev, O. Derendyaeva
Abstact
Topical issues of the Basel Convention on the Control of Transboundary Movements of Hazardous Wastes and their Disposal creation are considered. The main areas of cooperation between the Basel Convention Secretariat and the national structures responsible for the compliance with the Basel Convention have been identified. The general goal of protecting human health and the environment from hazardous chemicals and waste and the application scope of three conventions (Basel, Rotterdam, Stockholm) are shown. The tasks of the EMERCOM of Russia, within the competence of the federal executive authority responsible for fulfilling the obligations of the Russian Federation arising from the Convention, are disclosed.
Key words: Basel Convention; hazardous waste; international environmental legislation; environment; regulation system for transportation and disposal of hazardous substances; persistent organic pollutants; federal executive bodies.
17.02.2021
Государственная политика в области обеспечения химической безопасности является частью системы государственного управления в сфере национальной безопасности Российской Федерации и представляет собой совокупность целого комплекса организационно-правовых и других мер, направленных на защиту населения и окружающей среды от негативного воздействия опасных химических факторов, предотвращение химических угроз, создание и развитие системы мониторинга химических рисков, а также на осуществление межгосударственного и международного сотрудничества в области химической безопасности.
К числу основных химических угроз, определенных в Основах государственной политики Российской Федерации в области химической и биологической безопасности на период до 2025 года и дальнейшую перспективу, утвержденных Президентом Российской Федерации 1 марта 2019 г. № 97 (далее — Основы государственной политики), в том числе относятся:
широкое использование химических веществ с высокой токсичностью, накопление в окружающей среде опасных химически стойких соединений;
разработка и внедрение в производство принципиально новых классов химических веществ, воздействие которых на человека и окружающую среду изучено недостаточно;
усиление тенденции глобализации мировой торговли и сохранение возможности ввоза в Российскую Федерацию потенциально опасных химических веществ и продукции, полученной с их применением.
Отсутствие международных норм по контролю за перевозкой опасных веществ и захоронений различных химических отходов в конечном итоге привело к созданию Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением.
Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (далее — Конвенция) была принята на Конференции в Базеле 22 марта 1989 г. Ратифицирована Российской Федерацией — Федеральным законом от 25 ноября 1994 г. № 49-ФЗ «О ратификации Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением».
В целях выполнения Российской Федерацией обязательств, предусмотренных Конвенцией, постановлением Правительства Российской Федерации от 17 октября 2015 г. № 1110 «О мерах по обеспечению выполнения Российской Федерацией обязательств, предусмотренных Базельской конвенцией о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением» (далее — постановление Правительства), компетентными органами, предусмотренными статьей 5 Конвенции, назначены Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации и Федеральная служба по надзору в сфере природопользования.
Постановлением Правительства также были определены федеральные органы исполнительной власти в пределах их компетенции, ответственные за выполнение обязательств Российской Федерации, вытекающих
из Конвенции, в том числе Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее — МЧС России) — в части осуществления надзора за готовностью должностных лиц, сил и средств к действиям в случаях возникновения чрезвычайных ситуаций.
Обеспечение государственного надзора в области обращения с отходами и производственного контроля в области обращения с отходами, содержащими стойкие органические загрязняющие вещества, входит в число основных задач государственной политики в области химической и биологической безопасности в части, касающейся осуществления мониторинга химических и биологических рисков, определенных в Основах государственной политики.
В настоящее время Базельская конвенция насчитывает 181 страну-участницу [1, 2]. Данная Конвенция направлена на реализацию мер по охране здоровья человека и защите окружающей среды от воздействия, которое возникает вследствие производства и трансграничной транспортировки опасных отходов.
Базельская конвенция устанавливает целый ряд вредных отходов, которые опасны для человека и наносят непоправимый вред окружающей среде. К их числу относятся: биомедицинские и медицинские отходы; отработанные нефтепродукты; использованные свинцово-кислотные аккумуляторы; стойкие органические загрязнители (отходы СОЗ); химические вещества и пестициды, сохраняющиеся в окружающей среде в течение многих лет. Важной особенностью всех этих отходов является то, что они могут переноситься на большие расстояния, накапливаться в почве, воздухе и на различных поверхностях, что создает большую угрозу для человека и природы [3].
До 1980 года в мире почти не было международных норм по контролю за перевозкой опасных веществ, что вызвало бурный рост нелегальных транспортировок и захоронений различных химических отходов. Проблема стала очевидной после ужесточения законодательства в развитых странах. В это время возник вопрос вывоза вредных веществ из более благополучных стран в государства Восточной Европы и Африки. К сожалению, законодательная база последних была далека от совершенства в данном вопросе, что стало приводить к бесконтрольному захоронению ядовитых веществ на их территориях.
Ситуация ухудшилась, когда стали возникать массовые отравления людей, экологическая ситуация в данных регионах также стала стремительно ухудшаться.
Стало очевидным, что продолжающаяся «миграция» вредных веществ может привести к национальным или даже международным катастрофам. Экологические и общественные движения многих стран стали активно выступать за создание международных регулирующих норм, направленных на ужесточение контроля за транспортировкой и захоронением вредных веществ. Все это привело к созданию Базельской конвенции 22 марта 1989 года. Однако лишь 5 мая 1990 года данная Конвенция вступила в силу.
На первой Конференции Сторон, состоявшейся в Пириаполисе, Уругвай, 3-4 декабря 1992 года, про-мышленно развитым странам было предложено запретить трансграничные перевозки опасных отходов в развивающиеся страны. Первоначально данное решение не было юридически обязательным, «коалиция против запрета», состоящая из развивающихся стран, Гринпис и стран Северной Европы, призвала делегатов принять обязательную поправку к Конвенции. Вопрос об опасных отходах, предназначенных для переработки и рекуперации, был направлен в Техническую рабочую группу (ТРГ) для дальнейшего изучения [4].
Во время второй Конференции Сторон, проходившей в Женеве 21-25 марта 1994 года, Стороны договорились о немедленном запрете на экспорт опасных отходов, предназначенных для уничтожения, из ОЭСР в страны, не входящие в ОЭСР. Стороны также договорились запретить до 31 декабря 1997 года экспорт отходов, предназначенных для рекуперации и рециркуляции. Вопрос о том, является ли запрет юридически обязательным, оставался неясным, поскольку данное решение (Решение 11/12) не было включено в текст самой Конвенции.
На третьей Конференции Сторон, состоявшейся в Женеве 18-22 сентября 1995 года, запрет был принят в качестве поправки к Конвенции (Решение 111/1). Эта поправка не использует различие членства в ОЭСР/странах, не входящих в ОЭСР, но запрещает экспорт опасных отходов, предназначенных для уничтожения и переработки, из стран Приложения VII (ЕС, ОЭСР, Лихтенштейн) в страны, не включенные в Приложение VII. Таким образом, само по себе данное решение не было препятствием для стран, не являющихся членами ОЭСР. Такие страны сохранили возможность получения опасных отходов ОЭСР для переработки путем присоединения к Приложению VII. Эта поправка вступила в силу после 62-й ратификации. Рабочая группа также приняла решение продолжить работу по определению характеристик «опасных отходов» и разработке списков опасных отходов (Решение Ш/12).
Два основных решения, принятых на четвертой Конференции Сторон, состоявшейся в Кучинге, Малайзия, 23-27 февраля 1998 года, касались поправки к запрету. На Конференции были рассмотрены предложения стран, включая Словению, Израиль и Монако, о присоединении к Приложению VII.
Пятая Конференция Сторон собралась в Базеле, Швейцария, 6-10 декабря 1999 года. Делегаты приняли: Протокол об ответственности и компенсации за ущерб, причиненный трансграничной перевозкой опасных отходов и их уничтожением; декларацию министров об их видении по содействию экологически безопасному управлению вредными отходами в течение следующих 10 лет, а также решение, определяющее повестку дня на следующее десятилетие.
Шестое совещание Конференции Сторон проходило 9-14 декабря 2002 г. в Женеве, Швейцария. Рабочая группа рассмотрела и приняла решения по вопросам, касающимся осуществления Конвенции,
поправок к Конвенции и ее приложениям, а также институциональных, финансовых и процедурных механизмов.
Седьмое совещание проходило 25-29 октября 2004 г. в Женеве, Швейцария. Ключевым решением стало применение условий Базельской конвенции к демонтируемым судам. Рабочая группа также приняла решения по определениям опасных отходов, характеристикам опасных отходов, ряде технических руководящих принципов, руководящих элементов для двусторонних, многосторонних или региональных соглашений и последующих мер по итогам Всемирного саммита по устойчивому развитию.
Восьмое совещание проходило с 27 ноября по 1 декабря 2006 г. в офисе ООН в Найроби, Кения. Во время Конференции была принята декларация об электронных отходах в дополнение к более чем 30 решениям, в том числе по программе работы на 2007-2008 годы.
Девятое совещание Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их уничтожением проходило 23-27 июня 2008 г. на Бали, Индонезия. Рабочая группа приняла более 30 решений, в частности, по вопросам сотрудничества и координации. Были обсуждены юридические вопросы; проведен обзор региональных координационных центров Базельской конвенции.
Таким образом, почти за 16 лет непрерывных работ и консультаций сформировалась достаточно устойчивая система регулирования транспортировки и удаления опасных веществ. Была создана система регулирования, которая основывается на требовании о получении до осуществления экспорта отходов предварительного обоснованного согласия государства импорта и государства экспорта и установлении в этих целях соответствующей процедуры уведомления; ограничении экспорта в страну, которая не является Стороной Конвенции; обязательстве государства экспорта реимпортировать отходы в том случае, если экспорт производится не в соответствии с положениями Конвенции.
Имплементация Базельской конвенции основывается на определенных правилах, проведении конкретного списка мероприятий, осуществлении международных стратегий. Необходимо наладить сотрудничество между всеми ответственными органами, которые занимаются реализацией Базельской конвенции в конкретной стране.
Секретариат Базельской конвенции активно сотрудничает с национальными структурами, ответственными за соблюдение Базельской конвенции. В его обязанности входит распространение актуальной информации, доведение до национальных органов тех сведений, которые необходимы для реализации Базельской конвенции в конкретных странах.
Такой информацией можно считать данные о дополнительных отходах, которые необходимо регламентировать в рамках Конвенции, и специальные процедуры и законы, принятые отдельными странами.
Одним из наиболее значительных вкладов Базельской конвенции за последние 20 лет является разработка
значительного числа различных политических инструментов регулирования. В рамках Конвенции группа технических правительственных экспертов разработала и одобрила большое количество технических руководств по управлению конкретными потоками отходов. Эти инструменты были разработаны для использования правительствами на всех уровнях, а также другими заинтересованными сторонами. Данные руководства представляют собой практические рекомендации и тем самым облегчают управление соответствующими потоками отходов.
Таким образом, Базельская конвенция стала отправным пунктом для создания всеобъемлющего международного экологического законодательства. Однако помимо нее был создан еще ряд международных конвенций, которые регулируют международные отношения в плане транспортировки и удаления вредных химических отходов.
Базельская конвенция, Роттердамская конвенция о процедуре предварительного обоснованного согласия в отношении некоторых опасных химических веществ и пестицидов в международной торговле и Стокгольмская конвенция о стойких органических загрязнителях преследуют общую цель защиты здоровья человека и окружающей среды от опасных химических веществ и отходов. Сферы применения трех конвенций частично совпадают в том, что они охватывают различные стадии жизненного цикла определенных химических веществ, таких как стойкие органические загрязнители. В рамках Базельской (июнь 2008 г.), Роттердамской (октябрь 2008 г.) и Стокгольмской конвенций (май 2009 г.), соответственно, были приняты так называемые «решения о синергизме», предусматривающие более тесное сотрудничество и координацию между тремя конвенциями. [5]. Решения о синергизме определяют пять областей для расширения сотрудничества и координации между конвенциями по химическим веществам и отходам: организационные вопросы на местах, технические вопросы, вопросы управления информацией и осведомленности общественности, административные вопросы и принятие решений.
Первые одновременные внеочередные совещания конференций Сторон Базельской, Роттердамской и Стокгольмской конвенций (ExCOPs) прошли на Бали с 22 по 24 февраля 2010 года в координации с одиннадцатой специальной сессией Совета управляющих / Глобальным форумом по окружающей среде на уровне министров ЮНЕП.
Целью данных мероприятий было принятие необходимых мер для дальнейшего усиления процесса взаимодействия. Исполкомы проанализировали выполнение решений о синергизме. Путем принятия практически идентичных сводных решений о совместной деятельности, совместных управленческих функциях, совместных услугах, синхронизации бюджетных циклов, совместных аудитах и проверках исполкомы предоставили мандат на дальнейшее развитие процесса взаимодействия.
Наиболее заметными результатами ExCOP являются создание новой должности Совместного руководителя
для руководства работой подразделения ЮНЕП в трех секретариатах и секции Объединенного обслуживания конвенций для оказания поддержки всем трем секретариатам в областях, не относящихся к конкретной конвенции.
В частности: административно-финансовое, кон-ференционное обслуживание и административная поддержка; осведомленность общественности и разъяснительная работа; мобилизация ресурсов; юридическая и информационно-коммуникационная поддержка (ИКТ).
Этот так называемый процесс «синергии», который обеспечивает более тесное сотрудничество на всех уровнях между тремя договорами с частично совпадающими мандатами при полном сохранении правовой автономии каждого, широко применяется как новаторский шаг и может рассматриваться как первый конкретный результат международных усилий по продвижению и совершенствованию международного экологического руководства.
Как таковой, данный прецедент, вероятно, будет играть важную роль во всеобъемлющем процессе международного экологического руководства в рамках Организации Объединенных Наций. Он часто воспринимается как возможная модель для других областей международного сотрудничества.
С юридической точки зрения созыв одновременных внеочередных заседаний высших руководящих органов трех независимых договоров и принятие на этих заседаниях практически идентичных решений также является беспрецедентным и новаторским шагом.
В соответствии с обращением Минприроды России и на основании приглашения Секретариата Базельской конвенции от 21 августа 2020 г. представители МЧС России впервые приняли участие в двенадцатом совещании Рабочей группы открытого состава Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением во время ее онлайн-сегмента (Женева (онлайн), 1-3 сентября 2020 г.).
Двенадцатое совещание Рабочей группы открытого состава Базельской конвенции (OEWG-12) было разделено на два совещания. Первое прошло 1 и 3 сентября 2020 г (онлайн-конференция); второе планировалось провести в г. Найроби, Кения, в марте 2021 г. (очная конференция).
Онлайн-конференция состояла из двух онлайн-сессий, которые проходили в течение двух дней: 1 сентября и 3 сентября 2020 года. Заседания состояли из технических брифингов на тему повестки дня OEWG-12.
Российская сторона была представлена межведомственной делегацией во главе с Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации (21 чел.). Повестка дня включала: выступления с Национальными докладами; обсуждение предложений об изменениях в Технических руководящих принципах; вопросы модернизации устаревших стандартов (таких как: утилизация аккумуляторных батарей; борьба с морским пластиковым мусором; утилизация отходов, состоящих из стойких
органических загрязнителей; решение вопросов, связанных с отходами, содержащими наноматери-алы, и т.д.).
Страны — участницы Конвенции, такие как: США, Швейцария, Норвегия, Канада, Китай, Колумбия, Мексика, Турция, Ирак, Пакистан, Южная Африка и т.д., присоединились к онлайн-конференции.
В результате данного мероприятия были проанализированы Национальные доклады стран — участниц. Были отмечены основные проблемные моменты, часть докладов была возращена на доработку. Были намечены шаги по модернизации устаревших стандартов, их возможная имплементация в ходе очного заседания, которое будет проходить в г. Найроби в марте следующего года.
Были заслушаны предложения по борьбе с увеличением пластиковых отходов в Мировом океане. Также, участники конференции поделились примерами успешной международной кооперации в вопросе решения данной проблемы.
На онлайн-конференции Рабочая группа открытого состава Базельской конвенции согласилась предложить Сторонам, наблюдателям и другим лицам, в зависимости от обстоятельств, представить письменные комментарии секретариату на любом из шести официальных языков Организации Объединенных Наций, по различным продуктам межсессионных процессов (например, проекты отчетов, руководства, технические руководства или рекомендации). Рабочая группа открытого состава также предложила секретариату, вспомогательным органам и/или странам-руководителям, в зависимости от обстоятельств, принять эти комментарии во внимание при возобновлении своей работы.
Таким образом, неукоснительное выполнение Российской Федерацией обязательств, предусмотренных Конвенцией также обосновывается необходимостью парирования основных химических угроз, определенных в Основах государственной политики, а также в Концепции радиационной, химической и биологической защиты населения, утвержденной решением коллегии МЧС России от 04.12.2019 № 8/II.
МЧС России в соответствии с возложенными на него задачами осуществляет в установленном порядке следующие основные функции [6]:
государственный надзор за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями и гражданами установленных требований по гражданской обороне и защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в пределах своих полномочий;
управление единой государственной системой предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;
международное сотрудничество в области гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;
мероприятия по оказанию помощи иностранным государствам в ликвидации чрезвычайных ситуаций.
С учетом вышеизложенного, а также в соответствии с пунктом 7 постановления Правительства Российской Федерации от 17 октября 2015 г № 1110 МЧС России принимает необходимые меры по обеспечению готовности сил и средств единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций к взаимодействию с аналогичными системами зарубежных стран при трансграничных перевозках опасных отходов и их удалении.
Литература
1. Коротко о Базельской Конвенции [Электронный ресурс] // Website of the Basel Convention. URL: http://archive.basel.int/convention/ bc_glance-r.pdf (дата обращения: 3.02.2021).
2. Partiesto the Basel Convention [Электронный ресурс] // Basel Convention (Стороны Базельской конвенции / Базельская конвенция) URL: http://www.basel.int/Countries/Statusof Ratifications/PartiesSignatories/tabid/1290/Default.aspx (дата обращения: 9.02.2021).
3. Basel convention (Базельская конвенция) [Электронный ресурс] // URL: http://www.basel.int/Home/tabid/2202/Default.aspx (дата обращения: 30.01.2021).
4. Law, Environmentand Development (Закон, окружающая среда и развитие). 2009. Т. 5. № 2. 1б7 с.
5. Audiovisual Library of International Law (Аудиовизуальная библиотека международного права) [Электронный ресурс] // URL: https://legal.un.org/avl/intro/introduction.html?tab=2 (дата обращения: 3.02.2021).
6. Указ Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 г. № 8б8 «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий».
Сведения об авторах
Посохов Николай Николаевич: ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ),
нач. науч.-исслед центра.
121352, Москва, ул. Давыдковская, 7.
e-mail: posokhov@vniigochs.ru
SPIN-код: 3220-2654.
Косырев Павел Николаевич: к. т. н., доц., ФГБУ ВНИИ ГОЧС
(ФЦ), в.н.с. науч.-исслед. центра.
121352, Москва, ул. Давыдковская, 7.
e-mail: kosyrevp@mail.ru
SPIN-код: 6708-2678.
Дерендяева Ольга Александровна: ФГБУ ВНИИ ГОЧС (фЦ), м.н.с.
121352, г. Москва, ул. Давыдковская, 7. e-mail: Derendyaeva94@mail.ru SPIN-код: 2590-6030.
Information about authors
Posokhov Nikolay N.: All-Russian Research Institute for Civil Defense and Emergencies, Head of the Research Center. 7, Davydkovskaya st., Moscow, 121352, Russia. e-mail: posokhov@vniigochs.ru SPIN-scientific: 3220-2654.
Kosyrev Pavel N.: Candidate of Technical Sciences, Associate Professor, All-Russian Research Institute for Civil Defense and Emergencies, Leading Researcher, Research Center. 7, Davydkovskaya st., Moscow, 121352, Russia. e-mail: kosyrevp@mail.ru SPIN-scientific: 6708-2678.
Derendyaeva Olga A.: All-Russian Research Institute for Civil Defense and Emergencies, Junior Researcher. 7, Davydkovskaya st., Moscow, 121352, Russia. e-mail: Derendyaeva94@mail.ru SPIN-scientific: 2590-6030.
