CC BY
46
Инвестиционная деятельность
роль ИНСТРУМЕНТОВ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ ГОСУДАРСТВА В АКТИВИЗАЦИИ ИНВЕСТИЦИОННОГО ПРОЦЕССА В РОССИИ*
В настоящее время ни в одной стране мира не существуют чисто рыночные отношения. и даже если сформирована цивилизованная институционально-правовая среда, модернизация экономики, а также устойчивое экономическое и социальное развитие без активной государственной инвестиционной и инновационной политики невозможно. При этом роль государства рассматривается не с позиции противопоставления рынку, а в аспекте поиска оптимального взаимодействия рыночных и государственных институтов перед лицом глобальных тенденций экономического развития.
По мнению ряда отечественных и зарубежных экономистов, современные проблемы в инвестиционной сфере российской экономики в том числе связаны с ослаблением системы государственного управления в условиях несформированности рыночных механизмов, занижением значимости экономической роли государства в развитии страны. Отсутствие эффективного рыночного управления внутренними и внешними инвестиционными потоками в контексте «смены модели экономического развития в сторону усиления факторов инновационного роста, активизации энергосбережения, значительного увеличения инвестиционной активности» определяет необходимость усиления на современном этапе государственного регулирования инвестиционной деятельности1.
*статья предоставлена информационным центром издательского дома "'Финансы и кредит" при кубанском государственном университете.
И. В. Шевченко, доктор экономических наук, профессор Е. Н. Александрова кандидат экономических наук, доцент
А. А. Кофтун, Н. В. Орлова,
Кубанский государственный университет
Приведем результаты эмпирических исследований, согласно которым именно в развитых странах в среднем отмечаются наиболее высокие расходы на государственное управление. Если сравнить долю расходов консолидированного бюджета в ВВП в группе развитых и развивающихся стран, то в первой группе данный показатель превышает 50 %, а во второй — в среднем составляет чуть более 25 % (см. таблицу).
Доля расходов консолидированного бюджета в ВВП отдельных стран мира, %2
Страна 2002 г. 2003 г. 2004 г.
Австралия 35,7 35,0 35,1
Аргентина 29,3 28,7 27,1
Великобритания 41,1 42,5 42,9
Германия 48,0 48,5 47,3
Дания 55,9 56,0 56,1
Канада 38,9 38,4 37,5
Казахстан 22,1 23,0 22,6
россия 31,6 29,9 27,5
США 34,6 35,2 34,9
Финляндия 49,3 50,5 50,5
Япония 35,5 35,0 -
В развитых рыночных системах ключевая задача государства — создание благоприятных условий для активизации частных инвестиций при ограничении своей функции непосредственного
1 Программа социально-экономического развития рФ на 2007 — 2009 гг.
2данные статистического сборника «россия и страны мира — 2006 г.».
инвестора. Однако российская экономическая практика последнего десятилетия показывает, что переходная экономика как система, выведенная из состояния равновесия, требует для стабилизации и достижения устойчивого роста более активного участия государства не только в формировании институционально-правовой основы деятельности частных инвесторов, но и в прямом инвестировании в реальный сектор для достижения необходимых структурных пропорций воспроизводственного процесса. При этом такая государственная деятельность должна развиваться лишь в той мере, в какой не мешает рыночному механизму, дополняет и усиливает его действенность.
Модернизация системы государственного управления инвестиционным процессом предполагает ряд современных инструментов с активизацией результативных механизмов макроэкономического регулирования в указанном направлении. Отсутствие на протяжении ряда лет адекватной активизации инвестиционной деятельности предприятий привело к тому, что в настоящее время частные инвесторы не способны в полной мере компенсировать снижение бюджетного финансирования инвестиций. К тому же концентрация частного капитала не достигла масштабов, позволяющих финансировать крупные отраслевые и межотраслевые проекты. Этому, среди прочего, способствует несформированная инфраструктура рынка (например, ограничения в деятельности проектных, информационных, консалтинговых фирм, необходимых для сокращения совокупных трансакцион-ных издержек на инвестиционном рынке), а также неразвитость институциональной среды, обеспечивающей эффективное функционирование рынка ценных бумаг, рынка недвижимости, механизмов залога, лизинга, аренды, банкротства и др.
На практике для частных инвесторов не все инвестиционные проекты привлекательны. например, проекты в сфере производственного строительства, развития инфраструктуры, социальной сферы и др. Поэтому отсутствие государственной поддержки таких программ углубляет воспроизводственные диспропорции в экономике. В этом случае бюджетное финансирование рассматривается как необходимый, а зачастую и единственно возможный источник инвестирования. Следует отметить определенные преимущества бюджетного инвестирования: управляемость со стороны государства, мобильность в поддержании модернизации структуры экономики, целевая ориентация значительных финансовых средств, масштабность
реализуемых проектов и поддержка заведомо убыточных отраслей, имеющих, тем не менее, важное значение для развития национального хозяйства3.
В современной экономической литературе деятельность государства в рамках регулирования инвестиционного процесса определяется следующими функциями (которые на практике могут быть реализованы в различном сочетании и с разной степенью интенсивности) 4: разработка макроэкономических (индикативных) планов и формирование приоритетов развития в сфере инвестиционного и инновационного процессов; содействие развитию сбалансированной структуры экономики (модернизация, изменение или поддержка существующей структуры); создание благоприятных условий для развития стабильного инвестиционного климата, в том числе посредством достижения макроэкономической стабильности, совершенствования денежно-кредитной, амортизационной, налоговой, антимонопольной и других видов экономической политики, предоставление гарантий соблюдения прав как отечественных, так и иностранных инвесторов; обеспечение социальной защиты и экологической безопасности; непосредственное участие государства в инвестиционной деятельности (государственное предпринимательство); обоснование экономических инструментов и механизмов государственного регулирования процессов, не входящих в сферу прямого контроля государства, т. е. поддержка и стимулирование инвестиционной деятельности частных компаний (налоги, кредитные льготы, таможенные правила и т. д.).
В последние годы экономика России характеризуется очевидными положительными тенденциями, в том числе ускоренными темпами экономического роста, увеличением реальных располагаемых денежных доходов населения, расширением внутреннего спроса, стабилизацией финансового состояния государства. На сегодняшний день россия также решила проблему кредитоспособности, что является необходимым условием для повышения оценок инвестиционной привлекательности, на которые ориентируются различные группы мировых инвесторов. Так, за последние 10 лет российский суверенный рейтинг неуклонно рос и достиг инвестиционного уровня у всех трех ведущих международных рейтинговых агентств (Standard & Poor's, Moody's, Fitch).
3 Стратегия развития Российской Федерации до 2010 г. — М., 2003.
4 Ясин Е. Государство и экономика на этапе модернизации //
Вопросы экономики. — 2006. — №4. — С. 4 — 30.
В ежегодном обзоре инвестиционной привлекательности европейских стран, подготовленном компанией Ernst & Young, Россия занимает 3-е место в Европе (после Германии и Польши) по количеству планируемых в будущем инвестиционных проектов. По числу инвестиционных проектов, начатых в 2004 — 2005гг., Россия вошла в 10 европейских стран, наиболее привлекательных для инвесторов. Кроме того, страна входит в 10 стран-лидеров по созданию рабочих мест: в среднем на каждый инвестиционный проект приходится 237 рабочих мест.
В рейтинге глобализации журнала Foreign Policy и A. T. Kearney Россия занимает 47-е место из 62. Индекс глобализации рассчитывается ежегодно для 62 стран, которые производят 96 % ВВП и где проживает 85 % населения мира. Страны оцениваются по 12 параметрам, сформированным в четыре группы: экономическая интеграция, контакты жителей страны с внешним миром, уровень проникновения технологий, политическая активность. Россия относится к наиболее динамично развивающимся странам: в 2005 г. поднялась с 52-го на 47-е место5.
Несмотря на достигнутые положительные результаты, вместе с тем анализ эффективности экономических мер государственного регулирования инвестиционной сферы показывает, что ключевые функции государства не всегда результативны в отечественной практике, применяются в усеченном виде, односторонне или не реализуются вообще. среди очевидных проблем инвестиционного развития, достаточно широко представленных и обсуждаемых в отечественных научных и деловых кругах, следует отметить отсутствие системного подхода в формировании и реализации инвестиционных решений, увязанных с долгосрочными программами социально-экономического развития страны, ограничения законодательства в отношении ключевых инструментов государственного регулирования инвестиционного процесса, отсутствие отраслевых и региональных приоритетов инвестиционной деятельности, что ведет к распылению капитальных вложений, высокая вероятность усиления коррупции при увеличении государственных расходов (особенно если речь идет о формировании различных фондов), недостаточное внимание мерам налоговой политики в стимулировании инвестиционной деятельности предприятий; игнорирование (неэффективное выполнение) важнейших функций государства в управлении инвестиционной сферой. Согласно опросам 330 руководителей крупнейших
5 БИКИ, 11.11.2006.
международных корпораций, проведенным экспертами агентства The Economist Intelligence Unit (EIU), российский бизнес отличается низким качеством, отсталыми технологиями, некачественным управлением и слабой деловой этикой. Только10 % из опрошенных считают российские компании конкурентами мирового уровня (в отличие от китайских и индийских), лишь 7 % респондентов ожидают инвестиционной активности, со стороны российских компаний, и 26 % рассматривают их как активных участников процесса слияний и поглощений.
Для современного этапа развития инвестиционного процесса в российской экономике характерна активизация роли государства в экономической жизни. Это, прежде всего, рост активов государственных предприятий, работающих в наиболее привлекательных при сложившейся конъюнктуре секторах (отрасли ТЭК). Так, по мнению ряда экспертов, наблюдающийся рост вложений в основной капитал (в 2006 г. темпы прироста инвестиций в основной капитал практически в 2 раза опережали темпы экономического роста: соответственно 13,5 и 6,6 %) в значительной мере обусловлен увеличением государственных и квазигосударственных инвестиций, представленных, прежде всего, вложениями трех крупнейших естественных монополий (РАО ЕЭС, Газпром, РЖД), инвестиции которых выросли с 19 млрд долл. в 2005 г. до 26,5 млрд долл. в 2006 г., а их доля в общем объеме инвестиций увеличилась с 15 до 17 %. Получили свое развитие программы развития России, отдельных секторов и регионов. Субъекты РФ приступили к разработке долгосрочных стратегий (на 10 — 15 лет) и среднесрочных программ (на 3 — 5 лет) социально-экономического развития. Ведется разработка десятилетней социально-экономической стратегии страны. Впервые осуществлен переход к трехлетнему бюджетному планированию.
В 2006 г. началась практическая реализация «институтов развития»: особые экономические зоны, концессии и Инвестиционный фонд. Ведется работа по формированию правовых и организационных основ государственной Корпорации (Банка) развития, которая станет источником инвестиций для крупных проектов, поддерживаемых государством6.
С ростом доходов российской экономики в последние годы отмечается тенденция к повышению доли бюджетных средств в источниках финансирования инвестиций в основной капи-
6 Банк развития носит некоммерческий характер, и пред-
полагается, что он будет субсидировать не только отдельные проекты, но при необходимости и отрасли.
тал. Так, в 2005 г. за счет бюджетных средств было профинансировано 20,1 % от общего объема инвестиций в основной капитал, в том числе средств федерального бюджета — 6,7 %. В 2006 г. за счет бюджетных средств профинансировано 19,8 % инвестиций в основной капитал7. В соответствии с приоритетами государственного инвестирования средства направлялись на модернизацию и развитие стратегически важных для страны объектов производственной инфраструктуры, реализацию инвестиционных проектов по внедрению современных технологий для производства конкурентоспособной продукции. Государственные инвестиции из бюджета осуществляются через инвестиционный фонд, Федеральную адресную инвестиционную программу (ФАиП) и Федеральные целевые программы (ФЦП). В 2006 г. объем инвестфонда составил 96 млрд руб., ФАиП — 318,95 млрд руб., ФЦП — 363,6 млрд руб.
В условиях исключительно высокой ценовой конъюнктуры и чистого притока капитала золотовалютные резервы на конец 2006 г. достигли более 303 млрд долл. США (на 1 июля 2007 г. они уже составляли 405,841 млрд долл. США). По данному показателю страна вышла на 3-е место в мире после Китая и Японии. Объем Стабилизационного фонда, по данным Минфина россии, по состоянию на 1 января 2007 г. составил 2 340 млрд руб. (8,8 % ВВП), или около 40 % годового бюджета страны. Накопление значительных ресурсов в Стабилизационном фонде позволило произвести значительные выплаты по внешнему государственному долгу, в том числе досрочному: суммарные иностранные обязательства государства уменьшились за 2006 г. на 33,5 %, до 54,7 млрд долл.
Вместе с тем разрыв между заявленными потребностями в финансировании важнейших проектов и перечисленными источниками капитальных вложений весьма велик. Так, только для программ освоения газовых месторождений полуострова Ямал требуется до 70 млрд долл. В соответствии с транспортной стратегией в развитие соответствующей инфраструктуры необходимо инвестировать примерно 20 млрд долл. ежегодно, в то же время фактический объем инвестиций в основной капитал в транспортном секторе на сегодняшний день составляет лишь 10 млрд долл.
В целом, несмотря на ряд реализуемых инициатив, государству пока не удалось добиться устойчивого повышения инвестиционной активности
7 российская экономика в 2006 г. Тенденции и перспективы. (Вып. 28). — М.: иЭПП, 2007. — С. 751.
предприятий (особенно обрабатывающих отраслей), их привлекательности для частных инвестиций, технологической модернизации отраслей промышленности, активизации инвестиционного процесса в стране.
например, вызывает критику политика властей в отношении распределения средств Стабилизационного фонда (который планируется разделить на резервную часть, инвестиционную и фонд будущих поколений). В среднесрочной перспективе 10 % Стабфонда8 по примеру нефтяной Норвегии планируется направить в созданный Фонд будущих поколений, где средства будут храниться в акциях доходных иностранных компаний. Часть средств фонда решено потратить внутри страны: в 2006 г. создан инвестиционный фонд (70 млрд руб.), средства которого направляются на поддержку проектов в рамках государственно-частного партнерства (например, строительство скоростной магистрали между Москвой и Санкт-Петербургом). Планируемый объем финансирования через ин-вестфонд в 2007 г. — 95,8 млрд руб., в 2008 г. — 91,4 млрд руб., очевидно, что такая стратегия использования средств фонда может оказаться подчиненной реализации интересов других стран. Фактически при «инвестиционном голоде» внутри страны бюджетные средства направляются для получения минимального процента по облигациям иностранных эмитентов. Вместе с тем нельзя не признать и тот факт, что проблема управления средствами Стабилизационного фонда является довольно сложной, поскольку доходность должна сочетаться с высокой ликвидностью, а это можно обеспечить только при использовании абсолютно надежных и низкодоходных финансовых инструментов, которыми пока являются только ценные бумаги наиболее развитых стран.
имеют определенные ограничения и реализуемые на практике институты развития (особые экономические зоны, концессии, инвестиционный фонд и др.). С одной стороны, при общем слабом развитии инфраструктуры такие институты способны сформировать устойчивое предложение инвестиционных проектов в соответствующих секторах экономики (и не только в топливно-энергетическом), с другой — подобные финансовые решения государства в целом не решают проблем «качества» экономического роста (нехватка высокоэффективного оборудования, усиление конку-
8 С 1 февраля 2008 г. Стабилизационный фонд уступает место резервному фонду в размере 10 % ВВП и Фонду национального благосостояния.
ренции отечественной продукции с импортной, дефицит квалифицированной рабочей силы и др.), адекватных вызовам постиндустриальной эпохи. Представляется, что основной задачей институтов развития должно являться не финансирование административно назначаемых инвестиционных проектов, а стимулирование инвестиционной активности в перспективных направлениях экономического роста. По оценкам экспертов, при рациональной организации этого процесса на 1 руб., вкладываемый в приоритетный проект через банки развития, можно привлечь 2-3 руб. частных инвесторов.
Успешная реализация институтами развития своих функций определяется развитой финансовой системой. Инструменты государственного регулирования в данном направлении должны предполагать, с одной стороны, формирование долгосрочных финансовых ресурсов (например, через пенсионные накопления), с другой — укрепление банковского сектора (повышение роли банков как основных финансовых посредников инвестиционной деятельности, увеличение инвестиций в банковский сектор, стимулирование капитализации и расширение ресурсной базы банков).
В условиях перехода к модели инвестиционного роста принципиально важным является отношение государства к частным инвесторам, в том числе к иностранным. Одним из перспективных инструментов участия иностранных инвесторов в отечественных отраслях является соглашение о разделе продукции (СРП). Среди практических сложностей реализации подобных соглашений необходимо особо отметить следующее. В принятой модели СРП то, что является прибылью для субъектов РФ, оказывается издержками для федерального бюджета, поскольку такая прибыль, вычитаемая из налогооблагаемой базы до раздела продукции, стимулирует раздувание издержек инвестором.
на практике государственное регулирование процессом иностранного инвестирования должно включать элементы и меры валютной, банковской и внешнеторговой государственной политики, призванные ограничить приток иностранных инвестиций монетарного и спекулятивного характера, и стимулировать прямой импорт технологий и высокотехнологичного оборудования. Среди таких мер предлагаются следующие: формирование режима ввоза иностранного капитала в ресурсно-товарной форме, в виде новейших технологий, патентов, лицензий, машин, оборудования; установление моратория на приток иностранного капитала в
денежной форме. некоторые из указанных мер могут быть ограничены на практике, поскольку не учитывают возросшей взаимосвязи экономических процессов между странами, когда действия страны в некотором направлении воспринимаются торговыми партнерами как руководство к действию и принятию ответных мер.
Вместе с тем ужесточение правил для зарубежных инвесторов в разумных пределах имеет свое рациональное основание и практику в развитых странах. Так, в США представлен законопроект, согласно которому повышается контроль за иностранными инвестициями в стратегические отрасли. Закон расширяет полномочия комитета по иностранным инвестициям в США (CFIUS), в который входят представители 12 ведомств (включая разведку) и который оценивает инвестиционные сделки иностранных компаний на предмет возможных угроз национальной безопасности. новый закон обязывает CFIUS проверять все сделки, касающиеся инфраструктурных объектов (от электростанций до дорог и аэропортов). Однако полный перечень стратегических отраслей в законе не прописан и теоретически CFIUS может провести экспертизу любой сделки. Подобные ограничения планирует ввести Германия, они уже действуют во Франции и Великобритании. Примечательно то, что в указанных странах особый контроль распространяется на инвесторов из России, китая и ряда развивающихся стран. Для России могут быть предложены подобные рекомендации в отношении притока иностранных инвестиций в стратегически важные отрасли и носящие выраженно спекулятивный характер, особого контроля также требуют инвестиции в отрасли тЭк. При этом необходимо уделять внимание качеству капитала, срокам и характеру его вложения.
Особенностью современной бюджетной политики США, Японии и других стран является переход к бюджетированию, ориентированному на результат, т. е. от управления бюджетными затратами к управлению бюджетными результатами9. Внедряя в бюджетный процесс новые методы бюджетирования, государство, располагающее относительно ограниченными финансовыми ресурсами, стремится получить от их использования максимальный эффект. При этом становятся прозрачными и понятными как цели государства, так и средства, которыми оно обеспечивает их
9 Афанасьев М, Кривогонов И. Модернизация государственных финансов России // Вопросы экономики. — 2006. — №9. —
С.103 - 127.
достижение. В мировой практике основой формирования бюджета выступают долгосрочные приоритеты социально-экономического развития страны. В российской же экономике, напротив, до недавнего времени даже в течение года бюджетные расходы и доходы могли пересматриваться в связи с ростом мировых цен. Очевидно, что в таком случае целевые установки власти о направлениях социально-экономической политики государства не являются определяющими при расчете доходной и расходной статей бюджета.
Сложившуюся ситуацию в российской экономике в сфере бюджетного процесса призвано изменить планирование бюджета на 3 года вперед10. Трехлетний федеральный бюджет предусматривает значительное увеличение государственных расходов на фоне консервативного прогноза динамики доходов. Суммарные ассигнования федерального бюджета составят в 2008 — 2009 гг. 18,8 % ВВП (в 2010 г. — 18,1 % ВВП), против 16,1 % ВВП по итогам 2006 г. расходы государства планируется направить на развитие национальной экономики (особенно энергетической и транспортной инфраструктуры) и социальной сферы. Переход на долгосрочное финансовое планирование обусловливает новые требования к ФЦП, в которых планы должны быть детально расписаны на весь срок реализации программ, обосновываться по целям, индикаторам и объектам. Данная мера, несомненно, является положительным результатом, поскольку позволяет повысить прозрачность государственного финансирования, снизить риск нецелевого использования средств. Среди ограничений проекта
10 Кудрин А. Л. Трехлетний бюджет — бюджет диверсификации экономики // Финансы. — 2007. — №4. — С. 3 - 8.
трехлетнего планирования бюджета, прежде всего, следует отметить отсутствие изменений в налоговой системе. например, фактически заморожены решения о снижении налогов НДС (который первоначально планировалось снизить до 13 %), ЕСН, дифференциации ставок НДПи11.
Анализ результативности некоторых мер экономической политики, призванных стимулировать инвестиционный процесс, позволяет выделить ряд стратегических задач государственного регулирования инвестиционного развития россии, среди которых: реализация активной инвестиционной политики; развитие механизмов по привлечению частных инвестиций в приоритетные сферы развития производства, интеграции финансовой и производственной сфер; координация усилий государства и бизнеса в реализации целей инвестиционного развития с жестко определенными взаимными обязательствами и конкретными результатами; развитие и поддержка инновационной составляющей инвестиционного процесса; разработка новых механизмов (доработка существующих инструментов) участия государства в инвестиционной деятельности. При этом цели, задачи, функции, направления и соответствующие методы государственного регулирования должны непосредственно определяться стратегической целью экономического развития россии, а именно: переход к устойчивому развитию экономики на инновационно-инвестиционной основе в рамках решения частных задач повышения качества экономического роста и удвоение его темпов.
11 По заявлениям представителей правительства, реформы в налоговой системе следует ожидать не ранее 2010 — 2011 гг.
