CC BY
61
УДК 347.822.42
РОЛЬ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ СРЕДЫ В ПОВЫШЕНИИ УРОВНЯ БЕЗОПАСНОСТИ НА ВОЗДУШНОМ ТРАНСПОРТЕ
Борисенко А.В.
Аннотация
В современных реалиях вопросы безопасности на воздушном транспорте остаются актуальными и жизненно необходимыми. В статье рассматривается проблема безопасности через термины институционализма. Одной из первоочередных проблем является несовершенство институциональной структуры. Это связано с тем, что проблемами безопасности на воздушном транспорте занимается большое количество государственных структур. Выход из сложившейся ситуации возможен при совершенствовании нормативно-правовой базы и перераспределении полномочий между государственными органами.
Ключевые слова: институциональная среда, воздушный транспорт, безопасность на воздушном транспорте, институциональная структура.
THE ROLE OF AN INSTITUTIONAL ENVIRONMENT IN THE INCREASING OF SAFETY LEVEL ON AIR TRANSPORT
Borisenko A.V.
Abstract
The matters of safety on air transport remain actual and vital in current conditions. This article presents the problems of safety through the term of institutionalism. One of high-priority problems is imperfection of institutional structure. This is due to a lot of state agencies deal with these issues. The solution of this problem may be perfecting of regulatory framework and powers redistribution between the state authorities.
Keywords: Institutional environment, air transport, safety of air transport, institutional structure.
На современном этапе развития экономики значительно возрос интерес к институциональным основам её функционирования. Одним из родоначальников направления институционализма в экономике принято считать Дугласа Норта. По его мнению, институты - это «правила игры» в обществе, или, выражаясь более формально, созданные человеком ограничительные рамки, которые организуют взаимоотношения между людьми. Институты
включают в себя все формы ограничений, созданных людьми для того, чтобы придать определённую структуру человеческим взаимоотношениям [7, с. 17-18]. Другой основоположник институционализма, Джон Коммонс, определяет институт как коллективное действие по контролю, освобождению и расширению индивидуального действия [8, с. 649].
По мнению институционалистов, институт является ключевой категорией. Он ле-
жит в основе следующего по значимости понятия - институциональной среды. В теории институционализма институциональная среда - это совокупность основополагающих политических, социальных и юридических правил, которая образует базис для производства, обмена и распределения [9, с. 6]. Многие теоретики рассматривают институциональную среду как совокупность правил, т. е. институтов. М.В. Кондратов и Р.И. Гарипов отмечают, что лишь некоторые из учёных рассматривают данное понятие как экономическую категорию [5, с. 1908], и предлагают под институциональной средой как экономической категорией понимать совокупность социально-экономических, организационно-экономических, технико-экономических и институционально-экономических отношений по поводу формирования и реализации институтов, целью которых является эффективность развития экономики [6, с. 41]. На наш взгляд, такой подход является более полным и в полной мере раскрывает сущность понятия за счёт того, что включает в себя социальный, организационный и технический элементы инфраструктуры. Этот момент важен для формирования полноценной среды деятельности индивида.
Государственное регулирование и воздушный транспорт нельзя рассматривать отдельно друг от друга. Т. Л. Соловьёва считает, что государственное регулирование на воздушном транспорте можно рассматривать как деятельность государства в лице специально уполномоченных органов, направленную на реализацию государственной политики в сфере воздушного транспорта с использованием специальных средств, форм и методов [2, с. 113]. Государственное регулирование в авиатранспортной отрасли, по мнению В.К. Солуянова, представляет собой совокупность мер, норм и правил, благодаря которым государство может воздействовать на участников рынка авиатранспорта для координации, воз-
действия и контроля за деятельностью авиационных предприятий. Основными целями регулирования автотранспортного рынка являются:
1) обеспечение непрерывности и бесперебойности технологических процессов;
2) обеспечение безопасности полётов [3, с. 112].
Представляется целесообразным уточнить уже имеющиеся определения в терминах и понятиях институциональной экономики. По нашему мнению, государственное регулирование на воздушном транспорте -это совокупность институтов, воздействующих на участников рынка воздушного транспорта в экономической, социальной и технической сферах, с целью упорядочивания их деятельности, поддержания приемлемого уровня безопасности на воздушном транспорте и развития экономического комплекса в целом. Таким образом, государственное регулирование относится к институциональной среде воздушного транспорта.
Как уже было сказано, поддержание высокого уровня безопасности является одной из основных целей государственного регулирования на воздушном транспорте. Государство при помощи изменения институциональной среды влияет на уровень авиационной безопасности на воздушном транспорте путём формирования нормативно-правовой базы деятельности, осуществления аккредитации, лицензирования и сертификации, государственной регистрации прав собственности, поддержания лётной годности, осуществления аэронавигационного обслуживания, расследования авиационных происшествий, а также путём формирования государственных заказов и федеральных целевых программ.
В настоящий момент показатели аварийности на воздушном транспорте в России являются одними из самых больших в мире. На рисунке представлена динамика показателей аварийности в гражданской авиации с 1990 г.
Рис. 1. Динамика показателей аварийности в Российской Федерации,
1990-2014 гг.12
Начиная с 2005 г., имеет место повышательный тренд по числу авиационных происшествий. По итогам 2014 г. их число увеличилось на 32 % по сравнению с 2013 г. и достигло 38. Динамика количества жертв в результате авиакатастроф не имеет чётко определённого тренда, так как зависит от масштаба авиакатастрофы. Также следует отметить взаимосвязь роста пассажирооборота и роста количества авиапроисшествий. В России количество авиакатастроф - одно из самых высоких в мире. Например, по данным портала Aviation Safety Network, всего в России с 1945 г. произошло 373 катастрофы, в Великобритании - 230, в США - 630. При этом пассажирообороты России и Великобритании находятся примерно на одном уровне, а пассажирооборот в США почти в три раза больше, чем в России. Согласно данным Министерства транспорта РФ, основной причиной авиапроисшествий в 68% случаев стал «человеческий фактор» и в 18% - отказы техники. Оставшиеся 14% приходятся на столкновения с птицами и не установленные причины [10]. Экс-председателем Ассоциации эксплуа-
тантов воздушного транспорта (АЭВТ) по безопасности полётов Ю.А. Малевинским был предложен SWOT-анализ состояния безопасности полетов за 2013 год. В опросах участвовали члены комитета по безопасности полётов, приглашенные специалисты авиакомпаний-членов АЭВТ, по занимаемым должностям - начальники инспекций, летные директоры, командиры летных отрядов; пилоты-инструкторы, занимающиеся методическим обеспечением полетов. Согласно этому опросу к одним из основных слабых сторон были отнесены:
- усиление надзирательной и карательной функции регуляторов в ущерб организационной;
- реально низкая ответственность авиационных властей;
- многолетняя безликость властей в обеспечении безопасности полётов;
- нежелание полномочных органов изменить Правила расследования авиационных происшествий;
- рассогласованность работы органов авиационной администрации и российских авиакомпаний [11].
1 Источник: составлено автором по: Итоги работы Госавианадзора в 2013 году.
2 Источник: составлено автором по: Официальный сайт Федеральной службы по надзору в сфере транспорта. URL: http://avia.rostransnadzor.ru/деятельность/ отчеты-о-контрольно-надзорной-деятел/ (дата обращения: 01.02.2015).
В гражданской авиации РФ нет более компетентных людей в деле практического обеспечения безопасности полетов. Основываясь на том, что к числу основных слабых сторон эти эксперты отнесли проблемы, связанные с государственным регулированием воздушного транспорта, можно сделать вывод о том, что институциональная среда играет большую роль в деле управления безопасностью полётов.
Систематизируя мнения экспертов, можно сказать, что одной из первоочередных проблем, которая сопровождает воздушный транспорт России на протяжении всего его существования, является несовершенство институциональной структуры, которое проявляется в том, что проблемами безопасности на воздушном транспорте занимается большое количество государственных структур. Подтверждением может служить тот факт, что в России расследованием авиационных происшествий занимается Межгосударственный авиационный комитет (МАК), а Росавиация занимается организацией разработки мероприятий по результатам расследования авиационных происшествий и инцидентов. Такая структура не представляется эффективной, так как это противоречит требованиям Приложения 19 «Управление безопасностью полётов» к Чикагской конвенции о международной гражданской авиации, которые требуют создание единого государственного органа по вопросам обеспечения безопасности. Кроме полномочных органов гражданской авиации проблемами безопасности занимаются полиция, таможня и службы безопасности.
Большое количество структур создают значительные трудности при выстраивании отношений между государством и другими участниками системы обеспечения безопасности на воздушном транспорте. Многочисленность органов государственной власти и их разобщённость, сопровождающаяся размытостью их полномочий и ответственности, приводит к тому, что при-
нятие стратегически важных решений происходит с запаздыванием. Проблемные явления проявляются гораздо быстрее, чем принимаются какие-либо меры по их устранению.
Размытость полномочий и ответственности связаны с тем, что реорганизация институциональной структуры воздушного транспорта в России происходит с большой частотой. Реорганизация в России в сфере воздушного транспорта осуществлялась уже семь раз. В самой реорганизации институциональной среды нет ничего плохого. Функционал структуры изменяется в соответствии с изменениями текущих социально-экономических и геополитических условий. В целях оптимизации текущей деятельности появляются новые функции, отмирают старые. Поэтому реорганизация - это закономерный процесс. Но реорганизация должна осуществляться на принципах преемственности. При несоблюдении этого принципа вновь образованным структурам понадобится больше времени, чтобы войти в курс дел и начать эффективную деятельность. Как показывает исторический опыт, в России этот принцип не всегда соблюдался. В процессе реорганизации и перераспределения функции переходили неоднократно от одного федерального органа исполнительной власти к другому.
В результате этого в нормативной правовой базе деятельности воздушного транспорта имеют место разногласия. Согласно Указу Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» лицензирование осуществляется федеральным министерством. Воздушный транспорт находится в ведомстве Министерства транспорта РФ. В то же время согласно Постановлению Правительства РФ от 30.07.2004 № 396 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве воздушного транспорта» лицензирование осуществляет Федеральное агентство воздушного транспорта (ФАВТ). В иерархии нормативно-пра-
вовых актов РФ указы Президента РФ занимают более высокое место по сравнению с постановлениями Правительства РФ, но, несмотря на это, фактически лицензирование осуществляет ФАВТ.
Несогласованность нормативных правовых актов влечёт за собой несогласованность государственного регулирования. Комплексная, согласованная и структурированная нормативно-правовая база - это основа безопасного и эффективного функционирования воздушного транспорта. Анализ текущего уровня безопасности свидетельствует о несовершенстве институциональной структуры воздушного транспорта, а также о том, что она является доминирующим фактором в формировании её уровня. Основным становится вопрос определения уровня эффективности деятельности институтов. Эффективность определяется степенью достижения поставленной цели, поэтому для более объективной оценки эффективности необходимо использовать количественные показатели цели. Повышение эффективности государственного регулирования на воздушном транспорте возможно в случае, если все институты будут соответствовать задачам, которые перед ними ставятся. Деятельность становится более эффективной, если выполняемые задачи соответствуют поставленной цели. Таким образом, мы приходим к выводу о том, что необходимо менять не сами институты, а систему осуществления деятельности.
В современных реалиях вопросы прямого государственного регулирования остаются актуальными и жизненно необходимыми. Безопасность на воздушном транспорте напрямую зависит от чёткой и эффективной работы органов государственной власти в сфере воздушного транспорта. В последнее время вопросы повышения эффективности государственного регулирования на воздушном транспорте привлекают всё большее внимание законодательной и исполнительной власти. В 2014 г. закончилась реализация Федеральной целевой программы «Обеспечение безопасности полетов воздушных судов государственной авиации Российской Федерации в 2010 - 2014 годах». В настоящий момент реализуется Подпрограмма «Гражданская авиация» Федеральной целевой программы «Развитие транспортной системы России (2010 - 2020 годы)», одной из основных целей которой является повышение комплексной безопасности и устойчивости транспортной системы. Проведён ряд знаковых мероприятий на эту тему: "круглый стол" Союза транспортников России «О государственной политике в области обеспечения безопасности полётов», конференция Российской ассоциации эксплуатантов воздушного транспорта (АЭВТ) «Безопасность авиатранспортного комплекса». Такое внимание к проблеме безопасности на воздушном транспорте даёт надежду на появление положительных тенденций в этой сфере.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Коштей Е. Регулирование гражданской авиации в мире: от истории к настоящему // Бюро технического сотрудничества (БТС) ИКАО. 2014. № 3(64). С. 66.
2. Соловьёва Т.Л. К вопросу государственного регулирования на воздушном транспорте // Научный вестник МГТУ ГА. 2011. №170. С. 113.
3. Солуянов В.К. Государственное регулирование как инструмент обеспечения качества услуг в авиатранспортной отрасли // Научный вестник МГТУ ГА. 2014. №202. С. 111-112.
4. Управление безопасностью полётов. Приложение 19 к Конвенции о международ-
ной гражданской авиации. Издание 1. Июль 2013. URL: http://www.aviadocs.net/icaodocs/ Annexes/an19_cons_ru.pdf (дата обращения: 22.03.2015).
5. Кондратов М.В., Гарипов Р.И. Теоретические подходы к понятию «институциональной среды» // Фундаментальные исследования. 2013. №11-9. С. 1908-1911.
6. Кондратов М.В., Гарипов Р.И. Институциональная среда как экономическая категория // Вестник молодых учёных и специалистов Челябинской области. 2015. №1 (8). С. 40-43.
7. Норт Дуглас Институты, институциональные изменения и функционирование экономики / Пер. с англ. А.Н. Нестеренко; предисл. и науч. ред. Б.З. Мильнера. М.: Фонд экономической книги «Начала», 1973. 180 с.
8. Commons, John R. Institutional Economics / John R. Commons // American Economic Review. 1931. V. 21. P. 648-657.
9. Davis L., North D. Institutional Change and American Economic Growth. Cambridge. 1971. P. 6.
10. Основные причины авиакатастроф // МИА «Россия сегодня». URL: http://ria.ru/ infografika/20120703/690811747.html
11. Ширяев Д. SWOT - анализ состояния безопасности полетов за 2013 год и комментарии к нему // АТО. 2014 №150, июнь.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
БОРИСЕНКО Анна Владимировна, магистрант, Уральский государственный экономический университет, г. Екатеринбург.
E-mail: mavdom1@mail.ru
