CC BY
34Роль института Общественной палаты в формировании общественного мнения на муниципальной территории
Плотникова Мария Анатольевна,
независимый исследователь, начальник отдела кадров и муниципальной службы, Администрация городского округа Краснотурьинск, E-mail: mari19081977@mail.ru
Автором проведен анализ деятельности Общественной палаты на федеральном, региональном и муниципальном уровне как института формирования общественного мнения. Предложено дополнить перечень институциональных функций, вытекающих из положений об Общественных палатах разных уровней по формированию общественного мнения дополнительной, социально - конструктивистской функцией, формированием новых социальных структур. В результате анализа посредством сопоставления норм правовых актов институциональных функций Общественной палаты по формированию общественного мнения, информации об их исполнении из докладов их работы по развитию гражданского общества на федеральном, региональном и местном уровнях, палаты разных уровней, как институты представительной власти формируют общественное мнение социально - территориальной общности не единообразно, поскольку, на сегодня, формы сотрудничества общественности и органов власти на стадии начала формирования. Исследование же реального функционала практики контроля муниципальной палаты, которая не является органом власти, а является определенным социальным институтом, позволяет утверждать: работа палаты на местном уровне позволяет более эффективно выстраивать связи населения с органами власти, нежели официальные институты, однако отсутствие правовых основ по порядку ее создания, работы, финансового обеспечения создает проблемы в выполнении ее институциональных функций по формированию общественного мнения. В ходе применения формально-юридического метода современного состояния нормативной базы по составу, функционированию и местонахождению муниципальной Общественной палаты в структуре органов местного самоуправления, установлено, что правовое введение института Общественной палаты в итоге не гарантирует эффективности его работы, что возможно на осно-
ве применения социологического подхода, который позволяет измерить воздействие палаты на общественное мнение населения.
Ключевые слова: общественная палата, общественное мнение, взаимодействие органов власти с населением, органы местной власти, лидеры общественного мнения, лидеры городских изменений.
56
Общественные палаты, как социальные институты, на федеральном, региональном и местных уровнях призваны обеспечивать взаимодействие граждан с органами власти [2, с. 45]. Результативность их взаимодействия зависит от открытости диалога в переговорах, готовности согласовывать позиции и мнения, методы, способы достижения согласия. Ожидаемый их тип отношений - это партнерское взаимодействие.
Исполнением своих институциональных функций Общественные палаты формируют общественное мнение о работе власти. Открыто и гласно обсуждают важные проблемы; участвуют в формировании общественного мнения населения муниципалитетов, доводят его до сведения органов местной власти. По своей сути, формирование общественного мнения ими настолько продуктивно, насколько эффективно исполнение институциональных функций.
Формирование общественного мнения на сегодня важно, поскольку ни один социальный проект на муниципальной территории не проходит без общественного обсуждения социально - территориальной общностью. И помочь в этом прерогатива местных Общественных палат.
По данным ВЦИОМ россияне недостаточно информированы о деятельности Общественной палаты. В 2010 году большинство (90% процентов) не знают, в каких делах принимала участие Общественная палата. Об Общественной палате Российской Федерации известно жителям столиц (52%), с высшим образованием (61%), уральцам (55%), пользователям Интернет (52% -55%).
В 2021 году Всероссийский центр изучения общественного мнения представил данные опросов по социальной активности граждан. За последние 10 лет в полтора раза выросло количество ответов об отсутствии времени и возможности участвовать в общественно- политической жизни страны. Среди них многие заявляют об отсутствии органи-
заций, которым можно доверять, участвовать в их работе, ведущих за собой лидеров.
Для наглядного понимания ситуации в муниципальном образовании автором исследования в 2018 году проведен социологический опрос на территории города Краснотурьинска Свердловской области, с численностью 57 тысяч жителей с вопросами о деятельности местной Общественной палаты. Опрошено 1571 человек (1052 женщин и 519 мужчин), разного возраста и уровня образования. По роду занятий приняли участие в анкетировании служащие, рабочие, жители пенсионного возраста, самозанятые, учащиеся ВУЗов, военнослужащие и другие представители социально - территориальной общности. По итогам проведенных автором социологических исследований, на территории Краснотурьинска при ответе на вопрос о том, знают ли они о существовании Общественной палаты в городе, в своем большинстве, знают, ответили люди пенсионного возраста (48%). Остальные отвечали отрицательно: работники промышленных предприятий (52%), муниципальных унитарных предприятий (59%), само занятые (64%), учащиеся ВУЗов (55%). Затруднились с ответом работники бюджетных организаций (47%).
На вопрос о том, знают ли, что диалог населения и власти может осуществляться не только за счет общения через интернет - ресурсы (или прием граждан представителями власти в Администрации городского округа Крас-нотурьинск), но также с помощью Общественной палаты города, 355 ответивших не знают. Работники унитарных предприятий, учащиеся ВУЗов и представители пенсионного возраста не ответили на данный вопрос.
Люди не знают о деятельности местной Общественной палаты [5, с. 77], таким образом Общественная палата, призванная доносить общественное мнение до власти, и призванная формировать общественное мнение о деятельности власти на муниципальной территории не в полной мере осущест-
57
вляет свои институциональные функции по формированию общественного мнения социально - территориальной общности.
На примере муниципального образования выявлена неэффективность работы местной Общественной палаты по формированию общественного мнения.
Положения муниципальных Общественных палат экстраполируются с положениями Общественных палат субъектов РФ по целям, задачам, функциям. Но теми ли институциональными функциями должна формировать местная общественная палата общественное мнение на муниципальной территории? В предшествующих научных исследованиях «выявлены различия в функционале реальной деятельности Общественных палат на уровне федерации, субъекта и муниципалитета» [1]. Следовательно, требуется уточнение институциональных функций Общественной палаты на муниципальном уровне, сопоставление их с функциями формирования общественного мнения.
В научной литературе аналогичной тематики в основном исследования посвящены вопросам усовершенствования правового регулирования работы Общественных палат, предлагаются внесение некоторых изменений в действующее законодательство по порядку их формирования и деятельности, что по сути не гарантирует их дальнейшую эффективную деятельность. Отсутствуют научные исследования, учитывающие процессы по формированию общественного мнения, вовлечению граждан в деятельность Общественных палат. Наличие исследований процессов будет способствовать консенсусу между органами власти и населением, разрешению конфликтов, антикоррупционному поведению органов власти, получению одобрения совместных проектов области и моногородов, при принятии решений которых требуется предварительное их общественное обсуждение, общественное мнение.
В статье рассмотрена специфика социологического анализа деятель-
ности института формирования общественного мнения Общественной палаты на федеральном, региональном и муниципальном уровне через социальные функции общественного мнения как исключительной деятельности Общественной палаты в лице её членов (лидеров) общественного мнения.
Методы и подходы. В ходе исследования применен системный подход: комплексное исследование институциональных функций палат разных уровней, как единого целого с согласованным функционированием всех элементов, частей и функций общественного мнения, выделенными исследователями в научной литературе [8, с. 45]. В исследовании даны характеристики Общественной палате как институту формирования общественного мнения. Методом дедукции через социальные функции общественного мнения рассматривается формирование общественного мнения данным институтом представительной власти, как исключительной работы Общественной палаты (ОП) в лице её представителей.
Институциональные функции ОП по формированию общественного мнения проанализированы посредством сопоставления норм правовых актов, информации об их исполнении из докладов по развитию гражданского общества и их работы на федеральном, региональном и местном уровнях.
Применен формально - юридический метод современного состояния нормативной базы по составу, функционированию и местонахождению муниципальной Общественной палаты в структуре органов местного самоуправления, определены проблемные вопросы.
Результаты и обсуждение. Анализируя положения по порядку деятельности и формированию Общественных палат, по итогам контент - анализа сайтов Общественных палат, в исследовании рассмотрены и уточнены институциональные функции, вытекающие из положений об Общественных палатах разных уровней по формированию общественного мнения.
1. Выведены следующие функции по формированию общественного мнения
1.1. Оценочная функция определяет границы допустимых и недопустимых в рамках определенного социума действий и поведения, формирует систему социальных приоритетов, критерии реагирования на работу власти и других социально-политических сил. К данной функции относятся оценка удовлетворенности граждан работой власти по вопросам жизнеобеспечения, включая строительство, благоустройство, образовательных услуг; проведение анализа документов. При оценке документов члены палаты оценивают работу власти, где можно допустить, что критериями реагирования являются неограниченность сроков, оснований для принятий решений, повторяющиеся функции органов власти; возможность безосновательного исключения из общего порядка для представителей населения, установление неопределенных, трудноосуществимых требований к заявителям, отсутствие алгоритма действий заявителей.
Так Общественной палатой РФ в 2020 году по поручению Президента РФ были подготовлены поправки к Конституции, Общественной палатой Свердловской области в 2019 осуществлялось участие в национальных проектах в сферах здравоохранения, безопасных и качественных автомобильных дорог, науки, демографии, культуры, образования, жилья и городской среды, ежегодный доклад отразил важные направления развития. В муниципалитетах палатами готовятся отчеты о своей работе с властью. Оценочная функция выражается в выполнении институциональных функций палат в оценивании деятельности власти.
1.2. Контрольная функция осуществляется посредством мониторинга, проверок, экспертиз, других формах, не противоречащих правовой системе. Проводиться может во всех формах одновременно.
1.3. Исходя из положений о проведении контрольных функций палаты
единовременно выполняют оценочную, контрольную, консультативную, защитную и директивную функции, формируя при этом общественное мнение о работе власти.
1.4. Реализация социально - конструктивистской функции по формированию общественного мнения, в исследовании предлагается допустить и предложить как дополнительную институциональную функцию данного представительного института. Расшифровать как формирование по итогам проявления гражданских инициатив новых социальных структур из лидеров городских изменений Общественных советов, Городских советов, возможных сообществ, территориальных органов самоуправления при таком институте, что представляет интерес в исследовании и уточнения еще одной институциональной функцией палаты как дополнительной по формированию общественного мнения.
2. Углубленный институциональный анализ функций палаты на федеральном уровне показал, что основными её институциональными функциями являются: предложение инициатив населения, контроль свободы слова в СМИ; поддержка организаций, граждан, работающих над развитием гражданского общества в России; консультирование, привлечение населения к рассмотрению вопросов свобода слова для участия в мероприятиях. Палата на федеральном уровне является представительным
Федеральная палата является представительным институтом власти, где неправительственные эксперты анализируют ключевые решения правительства, законопроекты, проводят консультации по законотворческому процессу, контролируют деятельность исполнительной власти.
Институциональными функциями региональной ОП является снятие социальной напряженности на подведомственной территории, вовлечение населения и организаций в общественную деятельность; помощь гражданам в реализации их прав, разработки предло-
59
жений для власти региона; сотрудничества с федеральной палатой и других регионов, палатами муниципалитетов, советами при представительных и исполнительно - распорядительных органах власти регионов; содействия организациям, работающих по развитию гражданского общества в регионе».
ОП на уровне региона выступает важным связующим институциональным звеном между палатами других уровней, формируя единую систему контроля работы органов власти. В коридорах законодательной власти на сегодняшний день обсуждают единую профилактическую деятельность по снятию социальной напряженности и разрешению в субъектах социальных конфликтов, разрабатываются алгоритмы их работы по медиации социальных конфликтов [4, с. 20].
Таким образом, палаты разных уровней, как институт представительной власти формирует общественное мнение социально - территориальной общности.
На сегодня формы сотрудничества общественностью и органов власти на стадии начала формирования, и развитие этих отношений по формированию общественного мнения происходит не единообразно.
Особенности функционирования палаты субъекта репрезентует палату на федеральном уровне. Отличительной чертой обладает порядок формирования палаты субъекта, что позволяет достичь включенности в работу палаты представителей от общественных организаций.
Оптимальной ступенью, где полноценно функционируют общественные палаты, являются муниципальные образования и районы. По этому пути идет значительное число муниципалитетов.
Исследование же реального функционала практики контроля муниципальной палаты, которая не является органом власти, а является определенным социальным институтом, позволяет утверждать: работа палаты на местном уровне позволяет более эффектив-
но выстраивать связи населения с органами власти, нежели официальные институты.
Типизации опривыченных действий, контроля, легитимации, ролей как принципов институционализации такого института переходит во взаимосвязь формальных норм и неформальных установок («правил игры»), которые, в конечном итоге, в ходе применения публичных практик образуют сложные организационные отношения в обществе, обеспечивая его стабильность и порядок. Таким образом, к учреждению местной палаты больше подходит неинституциональный подход.
3. По итогам всестороннего исследования современного состояния нормативной базы по составу, содержанию и местонахождению представительного института власти на местном уровне, определены проблемные вопросы
Отсутствие правовых оснований, определяющих создание и организацию работы, ее местонахождение в структуре органов местной власти.
Во вновь принятом Федеральном законе «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» отсутствуют четкие законодательные установки в части их создания, общественные палаты вряд ли смогут справиться с возлагаемыми на них функциями контроля за деятельностью органов местной власти.
Из исследования деятельности палат муниципалитетов выявлено отсутствие правого акта, устанавливающего требование по их формированию.
Отсутствует в законодательстве РФ правовой акт, предусматривающий порядок формирования палаты на местном уровне, сроки ее работы, количество членов. Отсутствуют правовые основы финансового обеспечения работы местных палат.
Палаты на местном уровне по своей сути являются не только институтами общественного контроля, но и важными институтами гражданского общества, институтами представительной власти, обеспечивающие конструктивный диалог власти с населением, сохранение
60
гражданских инициатив, путем проведения консультационной координационной работы как проектного офиса по осуществлению социальных проектов некоммерческих и общественных организаций и ориентированных на содействие органам власти и жителям населенных пунктов.
Ввиду несовершенства действующего Российского законодательства, подходы к созданию, функционированию и к правовому статусу местных палат различны и во многом зависят как от позиции руководителей местной власти, и от территориальных особенностей муниципалитетов.
Муниципальные палаты в своем большинстве формируются упрощенным способом, формально, закрыто от населения из «удобных» граждан, без отборочных процедур, что делает их работу неэффективной и декоративной. При низкой активности социально - территориальной общности проблема усугубляется. Местной власти самим приходится формировать такой представительный орган, разрабатывать нормативные акты по его формированию и деятельности.
При формировании «удобного» властью состава, не лидеров изменений, не представителей инициативных групп, сообществ, трудовых коллективов, не готовность власти к разговору с населением дискредитирует работу палаты, общественной природой которой заложено формировать общественное мнение.
Таким образом, отсутствие правовых основ по созданию и функционированию местных общественных палат влияет на эффективность их работы не в лучшую сторону.
Однако правовое введение института Общественной палаты не гарантирует эффективности его работы, что определяет потребность в определении реального нахождения Общественной палаты во взаимодействии населения и власти, что возможно на основе применения социологического подхода, который позволяет измерить воздействие палаты на общественное мнение населения.
В ходе исследования выведено понятие социальной эффективности, поскольку любая деятельность по своей природе является социальной и обуславливает необходимость верификации социальных эффектов. Социальная эффективность не имеет такого прямого и конкретного характера, а является более сложной категорией и трудно поддается одномерным выражениям [6].
В каком бы размере не выражалась эффективность функционирующей и развивающейся социальной системы, она всегда является результатом действия всех факторов системы в их совокупности, представленной как инте-гративная результативность. При этом важно подчеркнуть, что независимо, какой бы экстраординарной и эффективной не была деятельность отдельно взятых факторов в социальной системе, ее высокая эффективность может быть обеспечена только соответствующим качеством системного социального взаимодействия. Это следует как ее неотъемлемое органическое свойство, и служит общим алгоритмом и универсальным мотивационным механизмом деятельности всех факторов в данной системе [7].
В данном случае, социальная эффективность изучаемого представительного института не во всех случаях поддается количественным и статистическим измерениям, для ее оценки требуются качественные методы. В последующих исследованиях необходимо применить социологические исследования, в которых объектом будет выступать социальная эффективность Общественной палаты.
Заключение. В ходе проведенного исследования уточнены институциональные функции по формированию общественного мнения на муниципальной территории, предложено дополнить социально - конструктивисткой функцией: допустить и предположить формирование в результате проявления гражданских инициатив новых социальных структур при муниципальной Общественной палате - формирование
61
из лидеров общественного мнения Общественных советов, Городских советов и других возможных сообществ.
Установленная не разработанность нормативных оснований функционирования муниципальных общественных палат на местном уровне, как правило приводит к проблемам финансовой обеспеченности, соответственно, мешает их эффективной деятельности по формированию общественного мнения на муниципальной территории, но, в итоге не гарантирует эффективности, определения реального места Общественной палаты во взаимодействии населения и власти, что возможно на основе применения социологического подхода, который позволяет измерить воздействие Общественной палаты на общественное мнение населения.
Типизация действий, контроля, легитимации, ролей как принципов ин-ституционализации такого института переходит во взаимосвязь формальных норм и неформальных установок («правил игры»), которые, в результате, в ходе применения общественных практик образуют сложные организационные отношения в обществе, обеспечивая в нем стабильность и порядок.
Последующие социологические исследования в реализации функций по формированию общественного мнения методами анкетного опроса, социологического анализа ситуации средних городов с оценкой ее типичности по сравнению с другими городами помогут органам власти определить степень удовлетворённости населения муниципальным управлением и деятельностью Общественной палаты, а значит смогут показать, наличие механизма связи власти с населением через состав и содержание работы палаты, показать полезность работы палаты для органов власти, тем самым повысив степень доверия к себе, и к органам власти.
Литература
1. Исаков А.С. Институт общественных палат в Российской Федерации как комплексная система об-
щественного контроля // Вопросы управления. 2014. № 6. [Электронный ресурс]. URL: https:// cyberleninka.ru/article/n/institut-obschestvennyh-palat-v-rossiyskoy-federatsii-kak-kompleksnaya-sistema-obschestvennogo-kontrolya (дата обращения: 17.11.2021).
2. А. И. Кузьмина, Л.И. Ворониной. Институционализация взаимодействия гражданского общества с публичной властью в публично-правовых образованиях Изд-во Урал. ун-та, 2018. Стр. 145
3. Михеева Т.Н. К вопросу об общественных палатах муниципальных образований // Актуальные проблемы экономики и права. 2015. № 1. С. 88-92.
4. Плотникова М. А. Проблемы циф-ровизации деятельности Общественной палаты в сфере углубления взаимодействия с различными социальными группами // Сборник статей XXXIII Научно-практической конференции / Под ред. Г.Ю. Гуляева. Пенза: Наука и просвещение. 2020. С. 236239. [Электронный ресурс]. URL: https://www.elibrary.ru/item. asp?id=42695099
5. Плотникова М.А. Общественная палата как институт гражданского общества на муниципальной территории (на примере городского округа Краснотурьинск) // Вопросы управления. 2019. № 6. С. 76-90.
6. Терзиев В.К. Возможности повышения эффективности социальной адаптации военнослужащих, уволенных из военной службы. Издательство „Примакс" - Русе, 2014, с. 56-87.
7. Терзиев В.К., Стоянов Е.Н. Социальная эффективность как мера деятельности в социуме//Междуна-родный научный журнал «Инновационная наука». 2016 № 3. С. 225234
8. Франц В.А. Управление общественным мнением. Екатеринбург: Изд-во Урал. 2016, стр. 62
62
THE ROLE OF THE INSTITUTION OF THE PUBLIC CHAMBER IN THE FORMATION OF PUBLIC OPINION ON THE MUNICIPAL TERRITORY
Plotnikova M.A.
Administration of the Krasnoturinsk City District
The author analyzes the activities of the Public Chamber at the federal, regional and municipal levels as an institution for the formation of public opinion. It is proposed to supplement the list of institutional functions arising from the provisions on Public Chambers of different levels for the formation of public opinion with an additional, socio-constructivist function, the formation of new social structures.
As a result of the analysis by comparing the norms of legal acts of the institutional functions of the Public Chamber for the formation of public opinion, information about their performance from reports of their work on the development of civil society at the federal, regional and local levels, chambers of different levels, as institutions of representative power, form public opinion of the socio-territorial community is not uniform, because, today, forms of cooperation between the public and authorities at the stage of the beginning of formation.
The study of the real functionality of the practice of control of the municipal chamber, which is not a government body, but is a certain social institution, allows us to assert: the work of the chamber at the local level allows for more effective communication of the population with the authorities than official institutions, but the lack of legal foundations for the order of its creation, work, financial support creates problems in the performance of its institutional functions for the formation of public opinion. During the application of the formal legal method of the current state of the regulatory framework for the composition, functioning and location of the municipal Public Chamber in the structure of local self-government, it was found that the legal introduction of the institute of the Public Chamber does not guarantee the effectiveness of its work, which is possible based on the application of a sociological approach that allows you to measure the impact of the Chamber on public opinion of the population.
Keywords: public chamber, public opinion, interaction of authorities with the population, local
authorities, leaders of public opinion, leaders of
urban change.
References
1. Isakov A.S. (2014) Institute of Public Chambers in the Russian Federation as a complex system of public control. Management issues. No. 6. [Electronic resource]. URL: https://cyberleninka.ru/article/n7 institut-obschestvennyh-palat-v-rossiyskoy-federatsii-kak-kompleksnaya-sistema-obschestvennogo-kontrolya (date of application: 17.11.2021). (In Russ.)
2. Kuzmin, L.I. Voronina. (2018) Institution-alization of interaction of civil society with public authorities in public legal entities. Ed. by Ural Publishing House. un-ta, page 145. (In Russ.)
3. Mikheeva T.N. (2015) On the issue of public chambers of municipalities. Actual problems of economics and law. No. 1. pp. 88-92. (In Russ.)
4. Plotnikova M.A. (2020) Problems of digital-ization of the activities of the Public Chamber in the field of deepening interaction with various social groups. Collection of articles of the XXXIII Scientific and Practical Conference. Edited by G.Y. Gulyaev. Penza: Science and Education. pp. 236-239. [electronic resource]. URL: https://www.elibrary. ru/item.asp?id=42695099 (In Russ.)
5. Plotnikova M.A. (2019) Public Chamber as an institution of civil society in the municipal territory (on the example of the Krasno-turinsk city district). Management issues. No. 6. pp. 76-90. (In Russ.)
6. Terziev V.K. (2014) Possibilities of improving the efficiency of social adaptation of servicemen discharged from military service. Primax Publishing House - Ruse, pp.56-87. (In Russ.)
7. Terziev V.K., Stoyanov E.N. (2016) Social efficiency as a measure of activity in society. International scientific journal "Innovative Science". No. 3. pp. 225-234 (In Russ.)
8. Franz V.A. (2016) Management of public opinion. Yekaterinburg: Ural Publishing House.p. 62 (In Russ.)
63
