CC BY
54
Роль и место «Группы восьми» в современной международной системе и перспективы ее развития в контексте внешних вызовов и долгосрочных приоритетов российской внутренней и внешней политики
В.В. Панова
Панова Виктория Владимировна - к.и.н., доцент кафедры международных отношений и внешней политики Московского государственного института международных отношений (Университета) МИД России; E-mail: victoria.panova@gmail.com
Ключевые слова: «Группа восьми», «Группа двадцати», БРИКС, ЕС, США, Россия, НПО. Key words: G8, G20, BRICS, EU, USA, Russia, NGO.
Автор анализирует изменения, происходящие на международной арене, в частности, так называемую перебалансировку отношений как между традиционными участниками, государствами и межгосударственными структурами, так и относительно новыми, нетрадиционными игроками в условиях кризисной ситуации в финансово-экономической и военно-политической сферах, а также своеобразного идеологического вакуума. Ни для кого не секрет, что группа ранее периферийных стран - динамично развивающихся экономик - наращивает потенциал влияния на международные отношения, превращаясь в разработчиков новых правил игры мировой политики, с чем вынуждены считаться промышленно развитые страны Запада. Соответственно, сегодня важно понять, насколько существующие международные формальные и неформальные институты, в первую очередь созданная еще в середине 1970-х годов «Группа восьми», отвечают новым политическим и экономическим реалиям и каким образом должны адаптироваться к изменяющимся условиями, а также какой вклад могут внести эти институты в реформы международных отношений.
Возможно, стало уже банальным начинать любой анализ текущей международной ситуации с того, что ее параметры, форма и содержание перестали соответствовать существующим запросам и нуждам ее участников, а сама система переживает кризис. Тем не менее отойти от этой схемы не представляется возможным, поскольку, несмотря на слом старой системы биполярного противостояния, усилия США в 1990-е годы по построению однополярного мира, в том числе через существующие формализованные структуры и неформальные механизмы сотрудничества, потерпели крах. В результате система не получила системообразующего ядра и не стала стабильной. На протяжении 2000-х годов и по сегодняшний день продолжаются попытки перебалансировки международных отношений как между традиционными участниками, государствами и межгосударственными структурами, так и относительно новыми игроками - гражданским обществом, бизнесом, сетевыми структурами различного толка и т.п.
современной системы международных отношений
Старые промышленно развитые страны стремятся к максимальному сохранению своих позиций, установленных правил игры и основных институциональных образований, позволяющих им осуществлять контроль и определять основные направления эволюции мирополити-ческой и мироэкономической системы. Новые (относительно управленческих возможностей на мировой арене) динамично развивающиеся страны из ранее периферийных регионов мира Азии и Латинской Америки, а также, в меньшей степени (как более слабое звено, продолжающее сохранять субъектные качества), Африки в последнее десятилетие вышли на новый уровень взаимодействия как со странами промышленно развитого Севера, так и между собой. На сегодняшний день они уже не представляют собой лишь собрание многочисленных, но слабых и обиженных бывших колоний, которые могут выступать с громкими, но малозначащими заявлениями через такие площадки, как Генеральная Ассамблея ООН (как это было в случае с провозглашением Нового международного экономического порядка (НМЭП) или формированием Движения неприсоединения (ДН)). Сегодня небольшая группа крупных динамично развивающихся экономик
представляет системную важность для функционирования мировой валютно-финансовой и торгово-экономической системы, а также имеет достаточно возможностей влияния на политические процессы. Соответственно, эти развивающиеся страны имеют не только желание, но и ресурсы для выработки новых, более выгодных для них правил игры. Позиция России в обеих группах несколько размыта. С одной стороны, последнее время Москва, следуя концепции Е.М. Примакова о многовек-торности внешней политики и необходимости тесного сотрудничества с Китаем и Индией, стала позиционировать себя в качестве страны новой формации, претендующей на роль одного из разработчиков новых правил игры. С другой стороны, будучи экс-сверхдержавой времен биполярного противостояния, Россия представляет собой государство, ранее уже имевшее определенную роль в сфере глобального управления, поэтому с некоторой долей условности ее можно отнести к государствам, пытающимся перераспределить властные полномочия.
Еще одной особенностью, с точки зрения взаимодействия различных групп игроков на международной арене в сфере ее реформирования, является тот факт, что и среди старых промышленно развитых стран нет единых взглядов и подходов к формам и методам сохранения существующей архитектуры международных отношений. С одной стороны, продолжает меняться в сторону усиления роль Германии, с другой, происходящая рокировка в рамках американо-британского тандема с подключением к нему Франции заставляет по-новому взглянуть на возможности осуществления совместного управления мировой системой этими странами. Это демонстрирует и развитие подходов к решению проблем валютно-финансового и экономического кризиса, и к текущим политическим кризисам, в независимости от того, были они спровоцированы одной страной или группой государств или организаций, либо возникли самостоятельно под воздействием объективных процессов. Соответственно, данные явления представляют для всех групп интересов потенциальное поле для взаимодействия или конкуренции, причем как внутри установленных групп старых про-мышленно развитых стран, представленных, в первую очередь, «восьмеркой» (а точнее «семеркой»), так и в рамках группы пропонентов создания новых правил игры в международной системе, группы БРИКС, ну и, наконец, между
этими конкурирующими группировками, которые объединяет «Группа двадцати».
Направления развития «Группы восьми»
Итак, «Группа восьми» в основном является выразителем интересов старого мира, определявшего правила игры и защищающего в современных условиях принципиальные устои созданной ранее архитектуры международных отношений и вплоть до недавнего времени, несмотря на усиленные отрицания подобного на официальном уровне, являлась де-факто директоратом в сфере глобального управления. Тем не менее, несмотря на то, что по мере изменения внешних обстоятельств и запросов возникла необходимость в пересмотре функций и роли «восьмерки», представляется неправильным совсем отказаться от данного механизма. В ближне- и среднесрочной перспективе (как минимум до следующего председательства в «Группе восьми» Российской Федерации) потенциал и направления деятельности «восьмерки» будут зависеть от ряда объективных и субъективных факторов политического, экономического и идеологического характера.
Так, смена власти в самих странах «восьмерки», в первую очередь, в ее ключевых участниках (регулярные смены правительств в Японии, ситуация в Канаде и Италии), как представляется, не оказывает существенного влияния на изменение повестки дня или расстановку сил в рамках клуба. Потенциальную опасность представляет возвращение в Белый дом республиканцев, как ввиду их более жесткой позиции по участию США в многосторонних структурах и, соответственно, снижения привлекательности таких механизмов как «восьмерка» и «двадцатка»1, так и из-за позиции предположительного кандидата в президенты М. Ромни о необходимости завершить «перезагрузку» с Россией. Потенциальное сохранение у власти во Франции Н. Саркози и возвращение на пост президента В. Путина скорее будет свидетельствовать о преемственности этих стран
1 «Америка не создана для того, чтобы быть одной из нескольких равно сбалансированных глобальных держав. Америка должна руководить, иначе это сделает еще кто-нибудь»... «Но знайте, хотя Америка и должна работать с другими нациями, мы всегда оставим за собой право действовать самостоятельно для защиты наших жизненно важных интересов» // Выдержки из программной речи потенциального кандидата в президенты от республиканской партии М. Ромни в «Цитадели» от 7 октября 2011 г.
в отношении данных механизмов. Соответственно, в случае прихода к власти республиканцев, в интересах Российской Федерации будет добиться консолидации европейских партнеров по «восьмерке» и Канады для противодействия односторонним тенденциям во внешней политике США.
Особенно важным данное обстоятельство является ввиду последних рокировок в Европе. Так, постепенно уходит в прошлое периодически так раздражавший США тандем Германии и Франции. На фоне усиления влияния Берлина, укрепления военно-политического взаимодействия Парижа и Лондона при условии большей привязки последних к Вашингтону, сложившиеся внутривосьмерочные коалиции будут претерпевать изменения. Поэтому России необходимо будет заново искать тот балансир, который позволит выступать в качестве лидирующей силы, но при этом не противостоять консолидированной группе из семи стран. К 2014 г. России предстоит выстроить новую геометрию внутри «клуба», которая позволит по аналогии с теми позициями, которые Москва занимала в начале и середине 2000-х, наилучшим образом продвигать собственные интересы при сохранении единства «восьме-рочного» механизма на мировой арене. Одним из возможных вариантов выстраивания новой геометрии может стать усиление взаимодействия по оси Москва - Берлин, в том числе через более активное содействие России в преодолении кризиса в еврозоне и сотрудничество с европейскими структурами.
Еще одним фактором, способным в серьезной степени повлиять не только на архитектуру международной безопасности в целом, и, соответственно, роль существующих механизмов обеспечения стабильности, но и на формирование повестки дня «Группы восьми», является ситуация по всей дуге нестабильности - от Афганистана и Ирака до дальнейшего развития событий в рамках «арабской весны» с потенциальной дестабилизацией Ирана, Средней Азии, Южного Кавказа. В случае ухудшения военно-политической ситуации в этом ареале роль «восьмерки» необходимо будет укреплять, так как именно через этот механизм (право вето в рамках СБ ООН не всегда достаточно для предотвращения нежелательного развития событий) Россия будет иметь возможность определенного сдерживания деятельности НАТО в нежелательном для РФ направлении. Одно из преимуществ «восьмерки» в данном случае - достаточная широта ее повестки и, следовательно, возможность достижения нефор-
мальных компромиссов с другими участниками через пакетные сделки по другим вопросам. Влияние России в рамках «клуба» по военно-политической проблематике демонстрировалось уже не раз, достаточно вспомнить повторяющиеся ситуации с КНДР (договоренности по запуску спутников, развитие кризиса вокруг потопленного южнокорейского корвета и т.п.), последствия израильско-ливанской войной с последующей модификацией позиций членов остальных семи стран в итоговых заявлениях.
Несмотря на то что на сегодняшний день официально признанным механизмом для сотрудничества по решению проблем валютно-финансового, экономического и даже отчасти экологического регулирования является «двадцатка», положение самой «Группы восьми» и ее повестка будут отчасти определяться по результатам дальнейшего развития мирового валютно-финансового и экономического кризиса, а также связанного с ним вопроса цен на энергоносители. Следует признать, что вопросы экологии необходимо обсуждать в более широком составе, так как что бы ни придумали восемь стран и ЕС, их коллективные шаги будут в значительной степени нивелированы статус-кво со стороны крупнейших развивающихся экономик. Более того, с учетом размеров загрязнений и выбросов СО2, основная ответственность по продвижению переговоров лежит, в первую очередь, на США, КНР и Индии. ЕС может лишь до определенного предела выступать как пример для подражания и кооперативного подхода со стороны промышлен-но развитых стран. Россия в данном случае является менее важным игроком и не может препятствовать достижению реальных договоренностей в сфере экологии и изменения климата.
Что касается дальнейших дискуссий по вопросам стратегических подходов к определению и обеспечению международной энергетической безопасности, отвечающей интересам всех участников взаимодействия, то здесь роль «восьмерки» как основной площадки сложно переоценить. Основными предпосылками для такого подхода являются следующие моменты:
- Именно позиция основных покупателей энергии из промышленно развитых стран «восьмерки» будет определяющей при попытках модификации существующей или выработки новой Европейской энергетической хартии с возможным приданием ей по-настоящему глобального характера. Более того, именно про-
тиворечия между Россией и европейскими странами «восьмерки» привели к настоящей ситуации «ни мира, ни войны» в сфере договорного оформления энергетического регулирования в Европе.
- Как показал Хайлигендаммско-Аквиль-ский процесс2, при общем совпадении интересов России со странами БРИКС далеко не все положения, выработанные в ходе саммита в Санкт-Петербурге, устраивали динамично развивающиеся экономики. Также, с учетом ресурсного статуса развивающихся стран, невозможно ожидать полного совпадения интересов участников. Именно ввиду ограниченности набора совпадающих позиций не стоит полностью переходить на принцип выработки коллективных решений в рамках БРИКС и лоббирование этих интересов через «двадцатку», важно сохранить механизм взаимодействия России с промышленно развитыми странами в формате «Группы восьми».
- Вопрос о принадлежности и использовании недр Арктики и Антарктиды продолжает оставаться на повестке дня международных переговоров. Более того, конфликтный потенциал этой проблемы все более усиливается. С учетом размытого правового статуса Антарктики (в 1959 г. была подписана международная конвенция по Антарктике, которая фактически «заморозила» территориальные претензии стран на континенте, а также ввела запрет на военную и хозяйственную деятельность; срок действия конвенции истекает в 2048 г.) при наличии предположительно богатых залежей минеральных ресурсов, а также огромных запасов пресной воды, и продолжающихся споров вокруг Арктики (несмотря на действующий Арктический Совет), «восьмерка» имеет возможность начать разработку консенсусного плана по
2 Процесс взаимодействия «восьмерки» в формате «гостевых сессий» с пятью динамично развивающимися странами - Бразилией, Индией, Китаем, Мексикой и Южной Африкой - в определенной мере институционализированный после последовательного приглашения этой группы стран на встречи в Глениглсе и Санкт-Петербурге (насколько это вообще возможно в рамках «клубного» механизма) на саммите 2007 г. в Хайлиген-дамме по инициативе германского председателя, прекративший свое существование на саммите в Аквиле 2009 г. в связи с возникновением саммитов «Группы двадцати», где все эти страны представлены на полноправной основе, а не являются гостями, как в ХАП.
перспективам обоих регионов с последующей передачей проектов с участием остальных заинтересованных лиц в ООН или региональные организации.
В целом можно заметить, что по мере эволюции «семерки» / «восьмерки» в сферу компетенции данного механизма стали входить все международно значимые проблемы валютно-финансового, экономического, политического и даже отчасти военного характера. Поэтому, сравнивая традиционную и новую повестку дня, можно отметить, что даже при возникновении новых обстоятельств в мировой политике и практике, они в целом вписываются в контекст традиционной глобальной проблематики «восьмерки». Из «нового» на ближайшую перспективу можно отметить возможность начала в рамках «восьмерки» (или инициации ее лидерами обсуждения в научных кругах) социально-политической и культурной дискуссии об идеологическом измерении современного мира, а также изменении места стран традиционной либеральной демократии при условии выхода на мировую арену конкурирующих идеологий и подходов. С учетом национальной специфики и грядущих президентских выборов, для России важно официальное признание со стороны партнеров по «восьмерке» равноправия различных путей развития демократии.
При этом следует отличать дискуссии об идеологическом и культурном измерении от попыток внести религиозную составляющую в концепцию взаимодействия лидеров «восьмерки». Представляется, что цивилизацион-ная и религиозная близость и идентичность подходов в рамках этого клуба невозможна, причем не только с точки зрения различий религиозно-цивилизационных и культурных особенностей Японии и остальных членов клуба, но также и внутри христианских стран. Также может быть контрпродуктивным вывод цивилизационных составляющих на уровень глав государств, так как может рассматриваться странами и лидерами исламского мира как своеобразный заговор против них. Вместо введения этого вопроса в повестку дня «восьмерки» эти проблемы целесообразнее рассматривать в рамках организаций типа Всемирного совета церквей, Международной ассоциации религиозной свободы и т.д. Еще одной более подходящей структурой для подобного диалога является созданный по инициативе К. Аннана при ООН в 2005 г. Альянс цивилизаций, работу которого необходимо расширить и активизировать, а не заменять иными форумами.
Что касается международного уровня и межконфессионального общения, то Россия достаточно активна в рамках диалога с представителями иных христианских и нехристианских религий (достаточно вспомнить недавнюю встречу и благословление деятельности российско-польской комиссии папой Бенедиктом XVI). Поэтому введение подобного вопроса в повестку дня «восьмерки» вряд ли позволит России добиться каких-либо дополнительных ощутимых выгод или популяризации собственных подходов и определения места в рамках межцивилизационного и межконфессионального диалога.
При этом «новая старая» повестка дня «Группы восьми», как было отмечено выше, совсем не обязательно должна ограничиваться социальной и политической сферой. Несмотря на признанность «Группы двадцати» как основной структуры по управлению мировой экономикой, представляется не вполне обдуманным полностью выводить экономические и финансовые вопросы из сферы интересов «Группы восьми». Действительно, с учетом продолжающегося отсутствия России в рамках механизма встреч министров финансов и глав центральных банков «семерки», существует соблазн попытаться в принципе избавиться от такого формата. Тем не менее, говорить о том, как может измениться роль «Группы восьми» в этом случае преждевременно именно потому, что в интересы стран «семерки» не вписывается вариант отсутствия какого-либо координационного механизма для выработки совместной позиции к встрече стран «двадцатки».
Скорее, может возникнуть вариант полного отказа от «восьмерки» в целом, чем от встреч министров финансов3. Но в таком случае страны трех центров западного мира вынуждены будут создать новый механизм, в рамках которого они могли бы согласовывать свои позиции, а также решать вопросы, касающиеся исключительно трансатлантического региона и определять для себя «домашние за-
3 Автор полагает, что включение России в «восьмерку» в принципе оказалось «бомбой замедленного действия» для этого элитного клуба, так как ввело в механизм неформального и достаточно закрытого общения близких по духу государств совершенно иного игрока, чьи интересы значительно отличаются от основных подходов стран «семерки» и, таким образом, размыло возможности их координации. Отсюда и стремление сохранить хотя бы формат встреч министров финансов без участия России, что, как представляется, является более серьезной причиной, нежели отсутствие РФ в ВТО.
дания» - практика, распространенная особенно в 1970-е годы, когда страны «семерки» давали друг другу конкретные обязательства в бюджетной и иных внутриэкономических сферах, что также не вполне разумный вариант, так как может выглядеть не столько как антироссийская акция, сколько как стремление «старых» стран Запада противостоять справедливому реформированию международных отношений с целью учета интересов всех стран международного сообщества. России в данном случае имеет смысл, помня о десятилетнем периоде включения в механизм встреч министров финансов Канады и Италии, продолжать стремиться к подключению к данному формату, что, во-первых, позволит балансировать интересы РФ через многовекторную валютно-финансовую и экономическую политику, а, во-вторых, укрепит положение страны в рамках БРИКС как потенциального агента влияния динамично развивающихся экономик на промышленно развитые страны Севера.
Также против исключения каких-либо аспектов международной проблематики и излишнего сужения повестки дня саммитов «Группы восьми» говорит тот факт, что в этом случае остается меньше шансов для достижения конкретных результатов в рамках пакетных сделок. Лишь по тем проблемам, по которым интересы участников «Группы восьми» кардинально не различаются, более узкая и конкретная тема позволит углубить сотрудничество и достичь конкретных результатов. Тем не менее наибольших успехов «восьмерка» достигает именно в рамках стратегического планирования. Дальнейшая конкретизация выработанных общих направлений должна осуществляться уже на низовых уровнях экспертов и старших должностных лиц, а не лидеров. Излишнее «измельчание» повестки дня таит в себе опасность маргинализации «восьмерки» с последующим «вымиранием». Для России такой вариант развития событий однозначно невыгоден. Суть участия в данном механизме заключается именно в возможности определять магистральные направления эволюции международной системы в рамках гибкого и относительно эффективного, но одновременно влиятельного форума лидеров ведущих демократических государств мира. Другая функция «восьмерки» для России - сохранение многополярной структуры мира, в котором «восьмерка» выполняет функцию одного из столпов, а Россия играет ведущую роль одного из разработчиков правил, а не объекта воздействия.
Взаимодействие «клубных» механизмов и разделение ролей
Таким образом, очевидно, что «восьмерку» не следует рассматривать как своего рода страховочный или вспомогательный для «двадцатки» механизм. «Восьмерка», хотя и представляет собой аналогичный по принципу действия институт, тем не менее имеет ряд принципиальных отличий. Дело в том, что «восьмерка» уже доказала свою состоятельность и жизнеспособность, а также умение адаптироваться по мере изменения внешних параметров. Основным условием успеха ее деятельности всегда было ограниченное число членов и совпадение большинства жизненно важных интересов, а также опыт большей части ее участников в качестве ответственных игроков в рамках глобального управления.
«Двадцатка», несмотря на определенные достижения в ходе кризиса, на самом деле представляет собой слишком разнородную и слишком широкую группу стран, что действительно ставит под сомнение ее возможности после преодоления кризиса. Вероятность того, что «двадцатка» в принципе прекратит существование, чрезвычайно мала: эксклюзивный клуб «семерки»/ «восьмерки» в течение всей своей деятельности вызывал критику со стороны других стран, в том числе и ввиду отсутствия этих стран среди элитных управляющих. «Двадцатка» представляет собой возможность для наиболее крупных региональных игроков реализовывать свои амбиции в глобальном управлении, независимо от его эффективности. «Восьмерка» и БРИКС (или даже, скорее, в формате РИК, с учетом конъюнктурного, но фактически не принесшего дополнительных дивидендов, кроме политической рекламы, присоединения ЮАР к группе) могут играть роль генераторов идей с их последующей «обкаткой» в «двадцатке», а затем окончательной легитимизацией в рамках ООН и других организаций де-юре.
Что касается других «клубных» механизмов, то необходимо помнить об уникальном месте России, которая присутствует во всех неформальных механизмах взаимодействия на высшем уровне. БРИКС для «восьмерки» -это фактически конкурирующий формат, представляющий собрание новых потенциальных «управляющих», заинтересованных в реформе международной системы, предусматривающей значительное сужение полномочий и возможностей группы промышленно развитых стран
Запада. Усиления координации действий двух групп, помимо взаимодействия в рамках «Группы двадцати», добиваться не следует, так как это лишь приведет к созданию дополнительных иерархических конструкций в рамках «двадцатки» и ненужному раздуванию штатов лиц, отвечающих за данные внешнеполитические направления, либо к банальному дублированию полномочий в уже существующих органах.
Что же касается взаимодействия «восьмерки» с «Группой двадцати», то при политически правильном публичном разведении повесток дня обеих организаций, представляется обоснованным использовать «восьмерку» как генератора идей и для предварительного согласования позиций по вопросам, впоследствии рассматриваемым на саммитах «двадцатки».
Взаимодействие «Группы восьми» с негосударственными игроками
В целом «восьмерке» следует еще активнее привлекать к сотрудничеству членов мирового гражданского общества. Ко времени председательства России в «восьмерке» в 2014 г. необходимо возродить формат «Гражданской восьмерки», уже удачно испробованный в 2006 г. По итогам данного процесса среди участников из зарубежных стран значительно повысилось мнение о России. К сожалению, последующие (сначала германский, а затем японский и т.д.) председатели фактически «убили» широкий формат взаимодействия «восьмерки» с гражданским обществом. Соответственно, на сегодняшний день серьезно снижен уровень, масштаб и разнообразие вовлеченных участников. Страны-председатели не практикуют более общих встреч всех шерп с разнообразными представителями НПО (это происходит по выбору каждой страны с представителями национальных неправительственных организаций, квалификация которых и понимание процессов также зачастую оставляют желать лучшего), отсутствует демократичность вовлечения групп гражданского общества, по сравнению с 2006 г. процесс консультаций превратился в закрытый формат. По-настоящему активную роль имеют возможность играть только крупные глобальные НПО, обладающие, независимо от действий членов и председателей «восьмерки», достаточными ресурсами для воздействия на международные процессы. В целом при достаточном усовершенствовании механизма «гражданской восьмерки» по таким параметрам, как:
- помощь в создании национальной коалиции НПО уже на данном этапе и ведение разъяснительной работы среди наиболее активных и вносящих вклад в национальное развитие представителей гражданского общества о возможностях и рычагах воздействия на процесс принятия решений в «восьмерке»;
- популяризация грядущих консультаций на международном уровне заранее, а не непосредственно в год председательства;
- привлечение академических и экспертных кругов стран «восьмерки» к каждому из приоритетных направлений процесса «Гражданской восьмерки» и т.д.,
можно будет рассчитывать по итогам ее проведения в 2014 г. на более долгосрочные результаты повышения международного имиджа России.
С точки зрения взаимодействия с бизнесом, при безусловной важности консультаций и встреч с крупными предпринимателями и Международной торговой палатой, шерпам «восьмерки» необходимо проводить хотя бы одну встречу в год с представителями среднего и мелкого бизнеса, в том числе через существующие ассоциации.
Что касается академического и экспертного сообщества, то можно, помимо проведения ежегодных смешанных (с участием также и практиков) конференций для обмена мнениями по перспективам развития «восьмерки» и международной архитектуры в целом, а также по специфическим направлениям сотрудничества, приглашать академическое сообщество к участию в выработке предложений по документам «восьмерки» через создание смешанных рабочих групп, в которых исследователи будут обладать всей полнотой информации о текущей ситуации, что позволит им выработать более конкретные и актуальные предложения.
Место России в неформальных механизмах взаимодействия
В случае, если бы сценарий сближения позиций стран из обеих групп был бы реальным в краткосрочной перспективе, то необходимость существования их обеих отпала бы в пользу функционирования только «Группы двадцати». России же необходимо, по возможности, максимально использовать свое уникальное положение участия как в «восьмерке», так и в БРИКС. Хотя с точки зрения обеспечения
именно российских интересов гораздо важнее, нежели «сближение позиций», политический курс, в рамках которого Россия имела бы возможность максимально продвигать свои собственные интересы в «восьмерке», при этом давая понять, что ее поддерживают как партнеры из динамично развивающихся экономик, так и страны постсоветского пространства. Учитывая неполное совпадение российских интересов с интересами БРИКС, в «восьмерке» следует делать акцент лишь на совпадающем сегменте. Слишком значительное сближение позиций приведет Россию к потере уникального статуса и, следовательно, возможности использовать плюсы членства в конкурирующей организации.
Некоторые отечественные политики и исследователи любят представлять Россию как «мост», соединяющий Европу и Азию, христианский и мусульманский мир, «восьмерку» и БРИКС. Впрочем, подобные подходы и желания возникают у очень многих стран, находящихся на стыке политических, экономических или идеологических региональных образований. На такую роль, например, после снижения антироссийского накала стали претендовать в рамках ЕС страны Балтии. Основной вопрос в этом случае заключается в том, насколько остальные члены этих стыкующихся образований готовы делегировать тому или иному игроку роль посредника или «моста».
Маловероятна ситуация, в которой партнеры Российской Федерации добровольно передадут Москве подобные «полномочия», понимая, что она является не нейтральным, как настоящий посредник, а весьма заинтересованным участником, и, таким образом, отдадут России дополнительные козыри в переговорах, фактически ослабив собственную позицию. Также особенностями каждой из этих групп - и «восьмерки» (даже несмотря на значительное различие между потенциалами разных стран, в частности, на отрыв США от остальных участников по совокупным параметрам), и БРИКС -является тот факт, что каждая из стран-членов видит себя в них абсолютно равным по отношению к остальным участникам игроком, и любые попытки этот статус ущемить будет воспринимать болезненно. В случае наличия тех или иных привилегий у одного из членов, положение остальных оказывается менее выгодным. Исключение может возникать лишь по отдельным направлениям, так как страны могут компенсировать свою слабость в одном направлении лидерством в другом вопросе.
Таким образом, можно сделать вывод, что Россия должна максимально использовать выгоды своего положения, особенно с точки зрения защиты в рамках одной из групп того подхода, который соответствует национальным интересам, но одновременно поддерживается участниками другой группы, при этом опуская менее однозначные темы, по которым существуют различия в позициях в обеих организациях. Роль же посредника во взаимоотношениях обеих групп Россия играть не может (так как не является нейтральной стороной) и не должна (так как слишком сильное сближение позиций приведет к исчезновению обоих форумов в пользу «двадцатки»). Также слишком активное муссирование темы «посредника» или «моста» может привести к отчуждению в обеих группах, т.е. Россия будет рассматриваться как агент влияния противоположной структуры.
Внешнеполитические приоритеты России в формате «Группы восьми»
Итак, если мы примем во внимание сохранение как минимум на ближайшую перспективу существования и значения «восьмерки», то продвижение российских интересов через этот механизм, особенно с учетом грядущего в 2014 г. председательства РФ в клубе, является одной из важнейших задач уже сегодняшнего дня. На наш взгляд, России необходимо вернуть в повестку дня проблемы стратегического видения и регулирования в сфере энергетической безопасности, так как достигнутые в рамках Санкт-Петербургского плана действий решения фактически не получили продолжения. Темы изменения климата и энергоэффективности не исчерпывают энергетического направления, в котором заинтересована Российская Федерация. В частности, в 2006 г. так и не удалось добиться решений о создании глобального координирующего органа стран с различным ресурсным статусом из-за нежелания партнеров России пойти на такой шаг. Возможно, России имеет смысл поднять подобную тему в рамках «двадцатки» (даже не БРИКС вследствие отсутствия полного совпадения интересов с энерго-импортирующими Китаем и Индией). В связи с изменением ситуации с Энергетической хартией существует возможность того, что западные страны будут готовы обсуждать параметры и определение рамок международной энергетической системы.
Еще одним направлением сотрудничества могут стать вопросы интенсификации международного сотрудничества в области укрепления физической безопасности энергетической инфраструктуры, в том числе атомных электростанций, а также развития инновационных энергетических проектов (с учетом медленной реализации проекта ИТЭР дополнительная политическая воля со стороны государств «восьмерки» и ЕС, в том числе в финансовом выражении, позволила бы ускорить и способствовать успеху строительства в Кадараше).
Упомянутая выше проблема общих пространств и предотвращение попыток их милитаризации, в том числе и вопреки существующим (где они есть) международным договорам, также важна для России. Вопросы использования космоса, Арктики, мирового океана напрямую касаются национальной безопасности и поддержания достаточного уровня обороноспособности страны, особенно в случае (потенциального) нарушения другими странами статус-кво и попыток получения преимуществ перед другими заинтересованными державами. Кстати, с этой точки зрения важно возрождение влияния России и в Антарктике, что требует не только активного участия в переговорном процессе, но и действий по интенсификации научно-исследовательской деятельности в регионе.
Россия заинтересована в сохранении, дальнейшем развитии и соблюдении положений системы норм международного права, установлении общепризнанных ограничений на деятельность Североатлантического блока и односторонние действия ряда стран, особенно в несопредельных регионах. Тенденции использования силы для смены неугодного режима под предлогом защиты прав человека или борьбы с терроризмом, особенно по следам «арабской весны», могут угрожать стабильности ситуации по границам России в Средней Азии и на Среднем Востоке, а также ненужным вовлечением в потенциальные конфликты.
Не менее важным для Москвы является вопрос борьбы с терроризмом и государственного строительства в странах, переживших серьезный конфликт, либо в государствах с отсутствующим сильным центральным правительством. Актуальность темы для России в следующие три года особенно велика в связи с планируемым выводом войск США из Афганистана.
Непосредственно из двух вышеперечисленных приоритетов вытекает проблема военно-политических гарантий и создания системы всеобъемлющей безопасности, особенно ввиду стагнации деятельности непосредственно ответственных за эту область организаций, таких как ОБСЕ.
Социально-экономическая проблематика и вопросы развития для России как донора, в том числе заинтересованного в стабилизации и развитии не только традиционных стран - реципиентов помощи Запада, но и стран ближнего зарубежья, остается еще одной постоянной проблемой. Вопросы прав интеллектуальной собственности и использования новых технологий для модернизации как динамично развивающихся экономик, так и беднейших стран мира, и их вынесение на повестку дня будут способствовать разрешению внутренних задач модернизации экономики страны при содействии стран Запада. (Традиционная ориентация только на беднейшие страны и восприятие всех стран «восьмерки» только через призму «донорства» не позволит добиться поставленных задач.)
Для России основное противоречие в области проблем развития с партнерами по «восьмерке» до сих пор лежит в различиях расстановки региональных приоритетов. Россия традиционно (а точнее, после потерянного десятилетия 1990-х годов) концентрируется на проблемах стран СНГ. С одной стороны, это, безусловно, верное направление, но следует признать, что страны «восьмерки» вряд ли будут (помимо года российского председательства) заниматься проблемами региона в кооперационном режиме. Постсоветское пространство является, скорее, предметом раздора, территорией, которую ЕС и США пытаются использовать для ослабления как связей других стран с Россией, так и самой России. Поэтому кооперативная модель совместной помощи странам СНГ не стоит на повестке дня, и Россия будет вынуждена продолжать решать возникающие на этом пространстве проблемы и оказывать помощь по двусторонним каналам, либо в рамках структур СНГ и ШОС.
При этом рассматривать помощь африканскому континенту как балласт и ненужные шаги со стороны России тоже не стоит. Важно выработать подходы, при которых экономическая помощь странам Африки будет трансформироваться в политические и коммерческие дивиденды (для того, чтобы окончательно не потерять накопленный за годы существования СССР капитал мягкого влияния в странах
третьего мира). Россия до сих пор продолжает уступать в этом регионе как традиционным бывшим колониальным державам «семерки», так и новым государствам - Бразилии, Индии и особенно Китаю, осуществляющим там политическую и экономическую экспансию. Исходя из этого можно говорить о том, что дальнейшее взаимодействие «восьмерки» и НЕПАД в контексте развития Африки является не менее важным.
Присутствие в качестве донора в Африке позволит России укрепить плацдарм для развития российского предпринимательства. Положительным моментом в данной связи может являться и то, что, в отличие от стран СНГ и Европы, присутствие российского бизнеса не будет вызывать отрицательных эмоций и не будет воспринято как попытка оказать политическое давление и ограничить суверенитет через «Газпром» и иные государственные компании. Также важно использовать похожий с китайскими представителями аспект отсутствия в Африке постколониальных отрицательных эмоций в отношении стран, не являющихся бывшими доминионами. Наиболее перспективными формами участия России в данных программах, таким образом, могут быть договоренности о переводе существующих долгов в бизнес-активы, а также более широкое привлечение африканских студентов и профессионалов к образовательным программам в РФ.
Не менее важно для России обеспечить преемственность еще одного Санкт-Петербургского приоритета - сотрудничества в области образования с точки зрения унификации стандартов (а не только через призму помощи беднейшим странам и достижения ЦРТ). В рамках этого направления можно также начать дискуссию по аналогии с существующими двусторонними комиссиями (например, российско-польской) и инициировать создание многосторонней комиссии ученых-историков по проблеме прочтения истории и обеспечения прав человека (включая разработку механизмов многостороннего воздействия на страны, нарушающие права человека по идеологическому признаку).
Все вышеозначенные вопросы необходимо готовить заранее, обеспечив им, по возможности, преемственность через саммиты «восьмерки», которые пройдут в США и Великобритании. Саммит следующего года в США вряд ли будет сенсационным с учетом того, что в ноябре того же года предстоят выборы нового президента этой страны. Соответственно, председатель будет искать возможности
по итогам саммита взять на себя минимальные обязательства, а также выбрать наименее спорные темы (по возможности, апеллирующие к своему избирателю).
Тем не менее традиционный акцент США на вопросах мира и безопасности создает возможность наличия в приоритетах вопросов постконфликтного миростроительства и поддержки демократии в странах, переживших революции (своеобразный новый выпуск инициативы по Большому Ближнему Востоку и Северной Африке (BMENA)), и проблемы общих пространств (в том числе в случае обострения ситуации вокруг Антарктики, где у США и России схожие позиции). Россия, в ходе подготовки к году своего председательства, могла бы представить свой проект международного участия и помощи «восьмерки» в странах региона, в том числе с точки зрения сохранения или даже увеличения позиций российского капитала, а также наращивания политического влияния среди новых правительств.
Великобритания традиционно акцентирует внимание в ходе своих председательств на вопросах развития, климата и Африки. В данном случае Россия могла бы попытаться внести свои предварительные предложения по модернизации и партнерству внутри «восьмерки» в русле энергетического пакета (особенно с точки зрения обмена энергосберегающими технологиями и ноу-хау) и предложить собственные механизмы помощи бедным странам.
Что касается дополнительных институтов, то России необходимо максимально использовать в контексте сотрудничества в механизмах «восьмерки», «двадцатки» и БРИКС уже существующие международные организации и структуры для продвижения собственных интересов. Отдельного внимания требует проблема регулирования энергетики, так как здесь такой всеобъемлющий орган взаимодействия отсутствует. Попытка повышения эффективности деятельности МЭФ через создание постоянного секретариата не удалась, а общий диалог между всеми участниками пока не систематизирован (есть лишь отдельные региональные или двусторонние механизмы). В данном случае достижение консенсуса (в том числе через пакетные соглашения с другими странами «восьмерки» в других областях) необходимо, так как ранее предпринятая попытка замены такой структуры по итогам саммита в Санкт-Петербурге российской организацией (хотя и под эгидой ЮНЕСКО) Международным центром устойчивого энергетического развития (МЦУЭР) успехом не увенчалась.
По всем инициативам, где нет уже существующей международной структуры (вроде МЭА, ОЭСР, МВФ и т.п., которым даются поручения со стороны лидеров «восьмерки» по итогам саммитов), имеет смысл максимально использовать формат частно-государственных партнерств, что позволит, во-первых, экономить государственные средства, а во-вторых -обеспечить более эффективное распределение ресурсов в рамках проекта.
Перспективы «Группы восьми» в современном контексте
На современном этапе у «восьмерки» есть уникальный шанс вернуться к идеалу встреч, какими их представляли основатели д'Эстен и Шмидт, а именно узких неформальных встреч лидеров без большого информационного обеспечения их встреч. С учетом возникновения и деятельности «двадцатки», основное информационное поле будут занимать именно встречи этой группы как нового механизма глобального экономического регулирования. При этом у «восьмерки» есть возможность уйти в тень при сохранении и даже укреплении своего значения и влияния. С одной стороны, во избежание обвинений в заговоре сильных, необходимо вести открытые и широкие консультации шерп с гражданским обществом и научно-экспертными кругами, лидеров стран с бизнесом и руководителями стран Африки и Латино-Карибской Америки. Одновременно с учетом информационного момента не будут восприниматься отрицательно неформальные закрытые встречи, своеобразные «мозговые штурмы» без предопределенной повестки дня (например, в первый день встреч, до официальных переговоров и аутрич), способствующие реальному сближению и нахождению нестандартных подходов к традиционно сложным ситуациям.
Также у «восьмерки» есть raison d'etre в виде необходимости вырабатывать общие подходы к поднимаемым на международном уровне проблемам. Это в неменьшей степени относится и к России (несмотря на БРИКС) -для сохранения широты маневра и укрепления влияния в обеих группах, что, в свою очередь, будет способствовать модернизации страны (через укрепление партнерства и преодоление конъюнктурных разногласий со странами Европы). Также «восьмерка» остается единственным «клубным» механизмом, в рамках которого обсуждаются проблемы военно-политической безопасности, что особенно актуально в связи
с практически повсеместной дестабилизацией обстановки в регионе Ближнего и Среднего Востока, с перспективами втягивания в конфликт сопредельных с РФ стран, а также напрямую связанными и являющимися серьезной угрозой для России проблемами наркотрафика из Афганистана, терроризма и международной преступности, возможности неконтролируемого распространения и попадания в руки негосударственных акторов ОМУ и т.д. Вырабо-
танные в рамках «Группы восьми» документы и предложения впоследствии имеют высокие шансы на их принятие в рамках ООН и других международных организаций. Поэтому представляется, что России выгодно сохранение этого «клуба» и как дополнительной возможности найти общие точки соприкосновения с западными странами, и как узкого механизма для генерирования идей по военно-политической и глобальной проблематике.
