CC BY
22
диаспоры — важный инструмент геополитического влияния в бывших советских республиках. Наличие диаспор является мотивационным фактором изучения русского языка на постсоветском пространстве. Это реальный цивилизованный путь восстановления самых важных связей, успешно реализуемый на уровне простых людей. Природа отрицательного демографического баланса — прежде всего социально-экономическая. Будет Россия богатой, будут должным образом финансироваться социальные программы — рождаемость будет расти. Но для этого сегодня нужны трудовые ресурсы и рабочие руки.
«Известия», М., 20 апреля 2005 г.
Мурад Эсенов,
публицист
РОЛЬ ГРАЖДАНСКИХ ЛИЦ В СИЛОВЫХ СТРУКТУРАХ ТУРКМЕНИСТАНА
После обретения независимости Туркменистан наследовал силовые структуры бывшего СССР и в основном сохранил их организационные и функциональные особенности. Осуществленные за годы независимости реформы силовых структур в основном сводились к увеличению или уменьшению их численности, приданию или изъятию тех или иных дополнительных полномочий тем или иным подразделениям силовых структур и практически не затрагивали принципы их деятельности и принципы контроля над ними.
Такие термины и понятия как «демократический контроль», «гражданские лица в силовых структурах», «прозрачность военного бюджета» и т.д., характеризующие демократические принципы контроля над силовыми структурами, в Туркменистане еще не вошли в обиход. Вместе с тем гражданские лица, как это будет видно из приводимых ниже фактов, играли и играют существенную роль в процессе формирования силовых структур, а также в осуществлении их повседневной деятельности. Но при этом необходимо учитывать, что в законах, регулирующих деятельность силовых структур, и доктринах, определяющих принципы деятельности этих структур, отсутствуют нормы гражданского контроля.
Военная доктрина Туркменистана, являющаяся основным концептуальным документом в области безопасности, следующим
образом определяет основные принципы строительства вооруженных сил и других войск Туркменистана:
— подконтрольность органов военного управления и должностных лиц высшим органам государственной власти, президенту и правительству Туркменистана;
— соблюдение общегражданских политических прав и свобод и социальная защищенность военнослужащих в соответствии со спецификой военной службы;
— централизация военного руководства и единоначалия на правовой основе.
В то же время в этой доктрине не сказано ни слова о принципах взаимодействия политических и военных структур страны, о демократическом контроле над деятельностью вооруженных сил и других силовых структур, а также о принципах принятия решений в самих силовых структурах. В соответствии с Конституцией общее руководство вооруженными силами и другими войсками Туркменистана осуществляет президент Туркменистана — Верховный Главнокомандующий вооруженными силами. Ответственность за состояние вооруженных сил и других войск страны несет правительство Туркменистана. Непосредственное руководство вооруженными силами Туркменистана осуществляет министр обороны Туркменистана. Основным органом оперативного руководства вооруженными силами является Генеральный штаб вооруженных сил Туркменистана. Разработкой концепции строительства и развития Вооруженных сил страны, а также разработкой предложений по государственному оборонному заказу по поручению президента занимаются министр обороны и Генеральный штаб. Высшим же органом народной власти, в компетенцию которого входят наряду с прочими вопросы утверждения принципов обеспечения безопасности и военного строительства, объявления состояния войны и мира, в соответствии с Конституцией (ст. 14), является Халк Маслахаты (Народный совет).
Необходимо отметить, что Халк Маслахаты, будучи заимствованным от некоторых монархических государств Востока, не обладает демократическими принципами комплектования и функционирования. Во-первых, из 2600 членов Халк Маслахаты только 100 человек являются избранниками народа (речь идет о депутатах парламента, которые входят в состав Халк Маслахаты). Все остальные члены или назначаются президентом напрямую, или же являются чиновниками различных уровней власти, назначаемых президентом. Например, в
состав Халк Маслахаты входят: президент страны (по конституции он же является председателем Кабинета министров), вице-премьеры правительства, министры, председатели Верховного суда, Высшего хозяйственного суда и государственных комитетов; Генеральный прокурор, а также представители исполнительной власти в центре и на местах, назначаемые на должность президентом. Во-вторых, председателем Халк Маслахаты является президент страны. В повседневной деятельности и законодательная, и исполнительная ветви власти руководствуются решениями Халк Маслахаты и непосредственно обеспечивают их реализацию. В-третьих, наличие Халк Маслахаты в системе органов власти явно противоречит ст. 4 действующей Конституции, которая предусматривает только три уровня (ветви) власти: законодательный, исполнительный и судебный. Халк Маслахаты предстает как еще одна, уже четвертая ветвь власти. Наличие такого органа явно нарушает баланс между властями, нейтрализует механизм сдержек и противовесов.
В соответствии со ст. 4 Закона «Об обороне» президент страны обладает практически неограниченными полномочиями в области обороны. В частности, он в качестве Верховного главнокомандующего: определяет основные направления военной политики; утверждает военную доктрину; осуществляет руководство вооруженными силами, другими войсками, воинскими формированиями и органами; утверждает концепцию строительства и развития вооруженных сил страны, а также предложений по государственному оборонному заказу, разработанных по его поручению министром обороны и Генеральным штабом ВС; в случаях агрессии или непосредственной угрозы агрессии против Туркменистана, возникновения вооруженных конфликтов, направленных против страны, объявляет общую или частичную мобилизацию; утверждает единый перечень воинских должностей; утверждает структуру, состав вооруженных сил, других войск, воинских формирований, а также штатную их численность; утверждает положения о Министерстве обороны и Генеральном штабе вооруженных сил, а также положения об органах управления других войск, воинских формирований и органов; издает указы о призыве граждан Туркменистана на военную службу, военные сборы, а также об увольнении с военной службы граждан Туркменистана, проходящих военную службу по призыву, и др.
В соответствии с законодательством Туркменистана руководители всех силовых структур назначаются и смещаются президентом.
Вопрос контроля над деятельностью силовых структур также находит отражение в законодательстве республики. Однако необходимо отметить, что контрольные функции органов власти Туркменистана несколько отличаются от тех, которые приняты в демократических странах мира. Парламент Туркменистана в соответствии с Конституцией (ст.ст. 17—18) не наделен контрольными функциями вообще, не говоря уже о контроле над деятельностью силовых структур. Ему отводится только законотворчество, без каких-либо прав на контроль над выполнением принятых им законов. Поэтому можно констатировать, что парламентский контроль над деятельностью силовых структур в Туркменистане не допускается законами страны.
Общественный контроль над деятельностью силовых структур, обсуждение проблем реформирования и деятельности армии, полиции, специальных служб и т.д. в средствах массовой информации в условиях Туркменистана нереальны. Деятельность неправительственных организаций Туркменистана находится под жестким контролем официальных властей, их деятельность строго регламентируется. Более того, создание неправительственных организаций, занимающихся проблемами силовых структур, не допускается. Учредителем всех без исключения СМИ страны выступает президент страны — Верховный Главнокомандующий вооруженными силами и другими силовыми структурами Туркменистана, и тема, связанная с проблемами силовых структур, считается закрытой темой для прессы. Таким образом, правовая база управления силовыми структурами Туркменистана и контроля над их деятельностью разработана в достаточной степени. Однако она характеризуется двумя существенными особенностями: а) практически все вопросы, связанные с назначением должностных лиц в силовых структурах страны и контролем над их деятельностью, отводятся в исключительную компетенцию президента страны; б) парламент, общественные организации и средства массовой информации практически отстранены от решения вопросов, связанных с деятельностью силовых структур, в том числе и контроля над ними.
Как видно из сказанного выше, главным принципом управления и принятия решений в силовых структурах Туркменистана является принцип централизации руководства и единоначалия на правовой основе. Промежуточным звеном между президентом и конкретными силовыми структурами является заместитель председателя Кабинета министров страны, курирующий деятельность силовых
структур. Ответственность за правильное исполнение решений, указаний, предписаний президента несут соответствующие министры министерств внутренних дел, обороны и национальной безопасности. В последнее время в Туркменистане наблюдается тенденция к укреплению исполнительной вертикали в силовых структурах страны и к усилению регламентации их деятельности. Новый Закон «О подборе государственных руководителей и должностных лиц на государственную службу в Туркменистане» дает право президенту единолично определить «уровень патриотичности должностного лица, его добросовестность и чистоту замыслов» и принимать необходимые кадровые решения, исходя из наличия или отсутствия этих качеств у того или иного должностного лица. Кроме этого, имеется предписание президента, в соответствии с которым «любые передвижения военных частей в пределах страны должны быть обязательно письменно санкционированы президентом». При этом речь идет не только о военных действиях и операциях, но и о простой передислокации подразделений. Эти нововведения касаются правил организации военных учений. Теперь основанием для их проведения будет лишь распоряжение президента, подкрепленное согласием Совета государственной безопасности республики.
Любопытным является появление специальных документов, предписывающих действия силовых структур в случае отстранения президента от власти. В качестве примера можно привести постановление Халк Маслахаты, принятое 30 декабря 2002 г., где предусматривается подробный механизм действия силовых структур в случае отстранения президента от власти. Данное постановление в целях «поддержания в государстве стабильной обстановки, сохранения в обществе гражданского мира и согласия, устранения угрозы национальной безопасности страны» предписывает, что Совет государственной безопасности в указанных условиях предпринимает следующие действия:
— незамедлительно организует следственно-розыскные мероприятия для выявления лиц, совершивших преступные действия, выразившиеся в попытке совершения государственного переворота, принимает неотложные меры к их задержанию и аресту, доставке в правоохранительные органы;
— принимает меры для временного задержания движения автотранспорта на дорогах, недопущения транспортных средств и граждан в определенные места или сооружения;
— обеспечивает безопасность учреждений связи, радио и телевидения, наиболее важных транспортных предприятий;
— обеспечивает средства массовой информации для публикации сведениями о мерах по устранению угрозы национальной безопасности государственным органам и органам управления, поддержанию стабильности в обществе, законности и правопорядка.
Гражданские лица играли и играют определенную роль в процессе формирования силовых структур, а также в осуществлении их повседневной деятельности. Однако причину этого явления следует искать не в стремлении руководства Туркменистана ставить под контроль гражданских лиц силовые структуры страны, а скорее в нехватке военных кадров. Во времена Советского Союза военная специальность не была привлекательна для коренных жителей республики. Офицер-туркмен был крайне редким явлением в армии СССР. Среди высшего офицерского состава советской армии за все годы ее существования был известен всего один офицер, дослуживший до звания генерала-лейтенанта и занимавший высокий пост в структурах армии Советского Союза. Речь идет об Илье Велджанове, который в конце 80-х годов прошлого столетия в звании генерал-лейтенанта был главным военным советником СССР во Вьетнаме, а затем заместителем командующего Белорусским военным округом. После роспуска Советского Союза Велджанов имел планы вернуться в Туркменистан, но С.Ниязов, опасаясь конкуренции, оставил его в Белоруссии в качестве посла Туркменистана, где он до сих пор и находится. Среди младшего офицерского состава армии СССР этнических туркмен было также мало. По некоторым данным, удельный вес офицеров-туркмен в структуре коренного населения республики в сравнении с другими субъектами СССР был самым низким. В службы национальной безопасности СССР этнических туркмен, как правило, не брали, или же брали для выполнения второстепенных функций в пределах самого Туркменистана. Все это привело к тому, что в момент роспуска Советского Союза Туркменистан не имел достаточного количества национальных кадров и вынужденно заполнял вакантные места в силовых структурах гражданскими кадрами. Как правило, для гражданских лиц, направляемых в силовые структуры, организовывались краткосрочные курсы переподготовки в самом Туркменистане или за его пределами (в Турции, Пакистане, Украине, России
и т.д.) и присваивались воинские звания.
В качестве примера карьерного роста гражданского лица в Вооруженных силах Туркмении можно привести карьеру Сердара Чарыя-рова, который до 1994 г. был летчиком гражданской авиации. В дальнейшем Чарыяров переквалифицировался в военного летчика и постепенно пошел вверх по карьерной лестнице. В 1994 г. он был назначен командиром эскадрильи, затем командующим ВВС, заместителем министра обороны, а с осени 2001 г. по май 2003 г. в звании генерал-лейтенанта был первым заместителем министра обороны, начальником Генерального штаба Вооруженных сил Туркменистана. 26 мая 2003 г. Чарыяров был уволен по обвинению в участии в попытке государственного переворота.
В отличие от офицерских кадров внутри силовых структур, которые, переходя на армейскую службу, получали воинские звания, большинство высших руководителей силовых структур Туркменистана, назначаемые туда решением президента, воинских званий не имели. В качестве примера можно привести должностных лиц, занимавших должность заместителя председателя Кабинета министров Туркменистана, курирующего деятельность силовых структур страны. Человек, занимающий данную должность, во властной иерархии в сфере силовых структур является вторым лицом после президента. Именно заместитель председателя Кабинета министров, курирующий деятельность силовых структур, по поручению президента занимается вопросами координации деятельности различных силовых структур, подготовкой тех или иных решений, которые в дальнейшем утверждаются президентом страны. Функция назначения на эту должность и снятия с этой должности находится в исключительной компетенции президента страны.
С 1992 г. по январь 1999 г. должность заместителя председателя Кабинета министров, курирующего деятельность силовых структур, занимал Борис Шихмурадов. Он является сугубо гражданским лицом, окончил в Москве факультет журналистики МГУ им. Ломоносова и Дипломатическую академию МИД СССР. Долгое время работал в системе МИД СССР — в посольствах СССР в Пакистане и Индии (1971—1992) — и в Агентстве печати «Новости» (АПН). До своего назначения на должность заместителя председателя Кабинета министров, курирующего деятельность силовых структур, работал заместителем министра иностранных дел Туркменистана. С 24 мая 1999 г. на должность заместителя председателя Кабинета министров, курирующего деятельность силовых структур, был назначен Батыр Сарджаев.
Одновременно он также стал министром обороны Туркменистана и ректором Военного института при Министерстве обороны. Батыр Сарджаев является гражданским лицом, и после своего назначения министром обороны оставался гражданским лицом. Б.Сарджаев в 1973 г. окончил в Ашхабаде Туркменский сельскохозяйственный институт, затем долгое время занимал различные должности в структуре партийных органов, а также в структуре органов народного хозяйства Туркменистана. До своего назначения руководителем силовых структур Б.Сарджаев занимал должность заместителя председателя Кабинета министров Туркменистана, курирующего деятельность нефтегазового сектора страны. В июне 2001 г. Сарджаев был снят с должности вице-премьера, а в дальнейшем был арестован по обвинению в хищении государственного имущества в крупных размерах.
После Б.Сарджаева должность министра обороны страны занял Гурбанберды Бегенджов, занимавший до этого должность начальника управления военной контрразведки Комитета национальной безопасности Туркменистана. Надо сказать, что у Бегенджова тоже нет военного образования. Он в 1970 г. окончил Туркменский сельскохозяйственный институт. С 1978 г. работал преподавателем ветеринарного техникума. С 1981 по 1983 г. работал вторым, а затем первым секретарем Байрамалийского городского комитета комсомола. В 1985 г. возглавлял отдел рабочей и сельской молодежи ЦК ЛКСМ Туркменистана. С 1985 г. по комсомольской путевке перешел в систему Комитета государственной безопасности Туркменской ССР, потом в Комитет национальной безопасности (КНБ) Туркмении. Поэтому, если исходить из базового образования Г.Бегенджова, он тоже является гражданским лицом, хотя к моменту назначения он уже имел звание полковника КНБ. Любопытно, что в период с 29 июня 2001 г. по 14 марта 2002 г. все силовые структуры Туркмении находились под контролем КНБ. В этот же период куратором всех силовых структур страны президент назначил председателя КНБ Му-хаммета Назарова. Однако в марте 2002 г. все руководители КНБ были сняты со своих должностей и по обвинению в служебном злоупотреблении были приговорены к различным срокам тюремного заключения.
Новым заместителем председателя Кабинета министров Туркменистана, курирующего деятельность силовых структур страны, одновременно и министром обороны был назначен Реджепбай Аразов,
который и в настоящее время находится на этой должности. До своего назначения министром обороны Р.Аразов занимал пост Председателя парламента страны. Р.Аразов тоже сугубо гражданский человек. Он в 1971 г. окончил Туркменский политехнический институт по специальности геология и разведка нефтяных и газовых месторождений. Вся его предыдущая трудовая деятельность связана с бурением нефтяных скважин. С мая 1998 г. по сентябрь 2000 г. он был министром нефтегазовой промышленности и минеральных ресурсов Туркменистана. С сентября 2000 г. по июль 2001 г. Р.Аразов был хакимом (главой администрации). С июля 2001 г. по март 2002 г. — председатель парламента страны. В отличие от Министерства обороны, в Министерстве внутренних дел и Министерстве национальной безопасности назначение в руководство гражданских лиц не практиковалось. Все министры, их заместители, а также начальники управлений, департаментов этих министерств в эти годы назначались из числа кадровых офицеров или из числа лиц, имевших к моменту своего назначения старшие офицерские звания.
Из приведенных фактов видно, что за годы независимости силовые структуры страны в той или иной степени находились под контролем гражданских лиц. До мая 1999 г., когда министром обороны страны стал гражданский человек — Батыр Сарджаев, силовые структуры страны координировались заместителем председателя Кабинета министров страны. Данную должность все эти годы занимали гражданские лица, а с мая 1999 г. и само Министерство обороны находится под контролем гражданского лица — назначаемого министра из числа гражданских лиц. Однако это обстоятельство не имеет ничего общего с демократическим контролем, когда в руководство силовыми структурами назначаются гражданские лица, подотчетные демократическим органам власти. В Туркменистане эти назначения осуществляются исключительно президентом, выборы которого не проводились с июня 1992 г. и дальнейшие выборы которого отменены решением Халк Маслахаты в 1999 г.
Являясь нейтральным государством (этот его статус официально признан Генеральной Ассамблеей ООН в 1995 г.), Туркменистан не состоит в военных организациях и союзах. Он, однако, участвует в Программе НАТО «Партнерство ради мира» (ПРМ). Его участие в ПРМ осуществляется в соответствии со специальным заявлением «О принципах сотрудничества Туркменистана в Программе "Партнерство ради мира"». В соответствии с этим заявлением Турк-
менистан, принимая участие в ПРМ, преследует следующие политические цели:
— сохранить и укрепить государственный суверенитет и развивать его роль и значение в международном сотрудничестве;
— создать благоприятные внешние условия для внутреннего развития страны;
— укрепить безопасность Туркменистана политическими и дипломатическими средствами и т.д.
В рамках этой Программы около 30 офицеров силовых структур Туркменистана прошли стажировку в различных учебных центрах НАТО. В сентябре 2002 г. в Ашхабаде проходил 15-й региональный семинар НАТО по планированию гражданской обороны и граждан-ско-военному сотрудничеству. Однако следует отметить, что участие Туркменистана в ПРМ не дало ожидаемого результата, особенно в том, что касается организации гражданского контроля над силовыми структурами страны. И это происходит по вине Туркменистана, который, ссылаясь на свой нейтральный статус, игнорирует подавляющее большинство мероприятий, проводимых в рамках данной программы, и ограничивает свое участие только в мероприятиях, связанных со спасением людей от последствий природных катаклизмов и экологических катастроф.
Как видно из вышеизложенного, гражданские лица играют определенную роль в деятельности силовых структур Туркменистана. Система управления силовыми структурами в соответствии с Конституцией страны и другими законодательными актами, а также Военной доктриной построена так, что вся исполнительная вертикаль замыкается на президенте страны. Президент, жестко контролируя ситуацию не только в силовых структурах, но и в стране в целом, обладает практически неограниченными полномочиями при назначении кадров. Появление гражданских лиц в руководстве силовыми структурами страны является, таким образом, результатом единоличной воли президента С.Ниязова. Вне зависимости от того, какими принципами руководствуется С.Ниязов при назначении тех или иных руководителей, появление гражданских лиц в силовых структурах страны не следует рассматривать как элемент гражданского контроля. Согласно Р.Кон, гражданский контроль — это контроль над силовыми структурами со стороны гражданских лиц, назначаемых избранной народом властью. В Туркменистане гражданские лица назначаются или снимаются исключительно президентом С.Ниязовым, выборы которого
не проводились с 1992 г., а очередные выборы президента вообще отменены, что противоречит нормам действующей Конституции страны (ст. 15). Тем не менее наличие гражданских лиц в силовых структурах — очевидный факт. Заместителем председателя Кабинета министров, курирующим силовые структуры Туркменистана, все время назначалось гражданское лицо, с 1999 г. Министерством обороны руководит гражданское лицо. Однако их появление в силовых структурах — результат единоличной воли президента, и они не решают на своих должностях абсолютно ничего, оставаясь простыми исполнителями воли президента.
Перспективы установления демократического контроля над силовыми структурами в Туркменистане имеются. В принципе для этого есть необходимые условия. Туркменистан — молодое государство, его государственность исчисляется всего десятью годами, поэтому здесь нет укоренившихся военных традиций, воинской солидарности и военной элиты, которые гипотетически могли бы сопротивляться установлению гражданского контроля над силовыми структурами, над армией. Кроме этого имеются благоприятные внешние условия. Туркменистан может получить необходимую методологическую, организационную, даже материально-техническую помощь для проведения демократических реформ в своих силовых структурах. В рамках программы НАТО «Партнерство ради мира» Туркменистану неодно -кратно предлагали подобную помощь. Наличие таких внутренних и внешних благоприятствующих факторов открывает дорогу к реформированию силовых структур в соответствии с нормами демократии. В то же время надо признать, что главным препятствием установления гражданского контроля над силовыми структурами в соответствии с принципами демократии является отсутствие демократических принципов в самой стране. Как отмечает Р.Кон, «главным требованием установления гражданского контроля над армией является наличие демократического управления в стране, правовое государство, последовательные и устойчивые методы избрания правительства». Именно эти условия в Туркменистане отсутствуют. Поэтому перспективы установления гражданского контроля в силовых структурах связаны с перспективами установления норм демократии в стране в целом.
«Гражданский контроль национальной политики безопасности: Опыт стран СНГ».
Сборник. - М., 2004г., 346с., с. 284-296.
