CC BY
105
ПРИОРИТЕТЫРОССИИ
12 (153) - 2012
УДК 330.341.2
роль государственно-частного партнерства в стратегическом развитии национальной космической деятельности россии*
д. Б. ПАЙсОН,
доктор экономических наук,
кандидат технических наук,
директор по развитию
E-mail: dpayson@sk. ru
Кластер «Космические технологии
и телекоммуникации» фонда «сколково»
И. А. КОсЕНКОВ,
аспирант кафедры международного права E-mail: ikosenkov@gmail. com Московский государственный институт международных отношений МИд России
В статье анализируются основные направления и особенности государственно-частного партнерства при осуществлении Российской Федерацией многовекторной и широкомасштабной космической деятельности. Определена и обоснована возможная последовательность привлечения негосударственного бизнеса к оказанию космических услуг народнохозяйственного назначения. Рассмотрены особенности партнерства при решении задач фундаментальных космических исследований и освоения космического пространства.
Ключевые слова: космическая деятельность, стратегия, институциональное проектирование, государственно-частное партнерство.
Космическая деятельность относится к тем сферам экономики и науки, где Российская Федерация традиционно является одним из мировых технологических лидеров. В силу значимости и
* Статья подготовлена при поддержке Российского гуманитарного научного фонда (проект № 11-02-00230а).
масштабности этой деятельности по целому ряду критериев, в том числе общественной и оборонной необходимости, стоимостных и временных, она нуждается в обоснованном выборе долговременных ориентиров и путей своего развития не только программного, но и концептуально-стратегического характера.
Перед Роскосмосом в 2011 г. поставлена задача разработки долговременной стратегии развития ракетно-космической отрасли России - научно-экспериментальной и промышленной базы национальной космической деятельности - на период до 2030 г. и на дальнейшую перспективу [10]. С учетом динамичного, переходного и нестационарного характера современной отечественной экономики, помимо научно-технических проблем и их решений, существенный интерес представляют, по мнению авторов, институциональные аспекты этой стратегии.
Среди них одним из ключевых является вопрос о характере взаимодействия различных секторов экономики при решении актуальных задач косми-
ческой деятельности (КД). Учитывая тот факт, что национальная космическая деятельность пока находится преимущественно в государственном домене и финансируется главным образом за счет средств федерального бюджета, эволюция межсекторного взаимодействия должна рассматриваться как развитие отношений между государством и бизнесом в соответствующих сферах, т. е. как развитие государственно-частного партнерства (ГЧП).
Исследованию ГЧП в сфере КД посвящен в отечественной литературе ряд работ, из которых можно отметить основанные на опыте практической деятельности монографию [7] и статью [5]. Специфика и формы взаимодействия государства и бизнеса рассмотрены в работах (см., например, [2, 3, 8] и др.). По мнению исполнительного секретаря Европейской экономической комиссии ООН Марека Белька [8], ГЧП сочетает в себе лучшее из «двух миров»: частный сектор и его ресурсы, управленческие навыки и технологии, а также государственный сектор с его регулирующей деятельностью и защитой общественных интересов.
В целом под ГЧП понимаются различные формы институционального и контрактного взаимодействия между организациями государственного (публичного) и частного секторов экономики, направленные на перераспределение работ, финансовых потоков и рисков при решении задач, до настоящего момента находящихся в домене государственных инфраструктурных услуг.
Государственно-частное партнерство в рамках стратегии развития национальной космической деятельности, на взгляд авторов, в кратко- и среднесрочной перспективе должно реализовываться, прежде всего, в виде поэтапной передачи основных прикладных направлений КД в сферу ответственности бизнеса, как правило, частного. При этом государство в лице Роскосмоса должно сохранить за собой следующие функции:
1) мониторинг и реализацию общей технологической политики;
2) проведение обще системных и поисковых научно-исследовательских работ;
3) интеграцию усилий предприятий частного сектора при решении технологических проблем общеотраслевого уровня;
4) решение неприкладных задач космической деятельности, включая пилотируемые программы и фундаментальные космические исследования.
Эффективность подобного перехода определяется следующими факторами:
• необходимость и возможность перераспределения расходов бюджета на удовлетворение государственных потребностей при реализации аутсорсинговой схемы взаимодействия (равномерный график финансирования, плата за услуги вместо затрат на создание собственных космических средств);
• возможность привлечения коммерческого кредита для реализации крупномасштабных инвестиционных проектов в сфере КД;
• формирование потенциально конкурентоспособных на мировом рынке компаний - операторов космических услуг;
• участие негосударственного сектора экономики в развитии функциональных и производственных космических технологий, наземной космической инфраструктуры, командно-измерительного комплекса, системы средств выведения полезных нагрузок в космос.
Таким образом, стратегия развития космонавтики на ближайшие десятилетия должна стать стратегией партнерства государства и бизнеса. При этом ключевой посылкой, определяющей дальнейшее проектирование будущего, является тезис о том, что Роскосмос как федеральный орган исполнительной власти по космической деятельности не может и не должен подменять собой самостоятельных предприятий и организаций, действующих на рынке космических средств, продуктов и услуг. Цели космической деятельности достигаются в рамках межотраслевого и государственно-частного партнерства при неукоснительном соблюдении интересов государства.
Применение модели ГЧП в сфере КД позволяет:
1) использовать государственный потенциал и инфраструктуру для оказания услуг коммерческим пользователям (двойное применение);
2) использовать возможности и преимущества частного сектора для развития данной космической системы (в том числе, возможно, и для оказания услуг части государственных пользователей на общей технологической и биллинговой1 платформе);
1 Имеется в виду автоматизированная система учета объема и тарификации оказанных высокотехнологичных услуг. В данном случае - это технологическое подтверждение того, что государственные заказчики становятся полноценными потребителями этих услуг на общих основаниях.
3) обеспечить перераспределение маржинальной прибыли между различными переделами «цепочки ценностей» при создании и коммерческой эксплуатации прикладной космической системы. Государственно-частное партнерство позволяет осуществлять длительное взаимодействие государственного сектора с частным, чья роль важна в силу софинансирования им части космического проекта и, следовательно, разделения ответственности за часть рисков по проекту. Ответственность, затраты и риски проекта, однако, могут перераспределяться в соответствии с условиями контракта, в зависимости от большей заинтересованности государственного либо частного партнера. Исходя из этого, может быть создано достаточно большое количество различных форм ГЧП.
В качестве примеров к ним можно отнести:
• сотрудничество американского Агентства геопространственной информации с частными поставщиками информации дистанционного зондирования Земли;
• реализацию Европейским космическим агентством долгосрочной программы развития конкурентоспособности европейской спутникострои-тельной промышленности Alphabus/Alphasat;
• совместные проекты космического агентства Германии DLR и компании EADS Astrium по созданию и совместному использованию космических аппаратов радиолокационного наблюдения TerraSAR и т. д. [6]. Безусловно, модель ГЧП имеет как преимущества, так и недостатки. К числу преимуществ следует отнести сокращение расходов государства на проект, снижение технических и коммерческих рисков, вовлечение в КД новых сил - субъектов хозяйствования и инноваций.
Долгосрочный характер и взаимовыгодность проектов, выполняемых в рамках ГЧП, положительно сказываются на укреплении деловых связей между партнерами и увеличивают вероятность реализации последующих, возможно, еще более крупных, проектов. Именно механизм ГЧП позволяет привлечь финансирование на апробацию новых технологий и в конечном счете их коммерциализировать, а также обеспечить оперативность и, следовательно, эффективность распространения космических продуктов и услуг, их тиражирования за счет использования административного ресурса.
К числу недостатков можно отнести применение в процессе работы над проектами жестких и
комплексных процедур госзакупок, длительные и громоздкие переговорные процессы, статистически более низкую прибыль, получаемую частным партнером.
Следует отметить, что государственные органы зачастую неудовлетворительно подготовлены к сотрудничеству с частным сектором. Кроме того, некоторые риски невозможно предусмотреть в силу, как правило, долгосрочного характера космического проекта. Наконец, при всех условиях и возможностях потенциального снижения рисков неверно выстроенное ГЧП может привести, напротив, к их возрастанию при неясном распределении ответственности и полномочий (ответственность перед третьими лицами, регулятивные вопросы, страхование). Риски просчетов как государственных, так и частных партнеров в проектах ГЧП весьма велики. Опыт реализации проектов ГЧП в сфере космической деятельности в Европе уже выявил тенденцию к сильному удорожанию проектов по сравнению с их первоначальной ценой.
Темпы роста стоимости проектов достигают 20 % в год. Причины не только в ошибках авторов и проявлениях оппортунизма, но и во вполне объективных обстоятельствах - постоянном росте цен на материалы и услуги, которые зачастую носят слабопрогнозируемый характер.
Учитывая как положительные стороны, так и риски расширения использования ГЧП-моделей, их внедрение в практику российской космической деятельности, на взгляд авторов, целесообразно осуществлять поэтапно.
На первом этапе (3-5 лет) реализации стратегии развития космической отрасли необходимо в рамках существующих и планируемых на краткосрочную перспективу программ космической деятельности и развития спутниковой связи и вещания (см., в частности, [4] и [9]) восстановить базовые возможности национальных орбитальных группировок прикладного назначения для обеспечения успешной целевой эксплуатации, в том числе в рыночных условиях. Параллельно следует усовершенствовать и дополнить законодательство в целях облегчения создания и повышения эффективности функционирования ГЧП в следующих направлениях:
• системное решение вопросов, связанных с
предоставлением налоговых преференций
предприятиям-разработчикам и стимулированием потребителей космических продуктов и
услуг (как это принято в развитых рыночных экономиках при создании и первоначальном тиражировании инноваций);
• принятие нормативно-правового акта, обеспечивающего регулирование вовлечения в хозяйственный оборот объектов интеллектуальной собственности, созданных за счет средств федерального бюджета;
• нормативно-правовое регулирование применения результатов космической деятельности на региональном уровне, соответствующее потребностям и возможностям рынка;
• четкое законодательное определение прав и обязанностей органов государственной власти и органов местного самоуправления по использованию возможностей системы ГЛОНАСС, спутников дистанционного зондирования Земли и других космических технологий.
На данном начальном этапе стратегии ГЧП реализуется по следующим основным направлениям:
1) предоставление частному сектору возможности использования федеральной инфраструктуры в рамках операторского бизнеса по доведению космических услуг до конечного пользователя;
2) совместное финансирование пилотных проектов, которые впоследствии тиражируются и продвигаются на рынке за счет частного сектора;
3) привлечение создаваемых операторских компаний частного сектора к оказанию услуг потребителям федеральных, региональных и муниципальных органов власти;
4) участие федерального бюджета в финансировании НИОКР по созданию пользовательской аппаратуры и программно-аппаратных комплексов, которые затем тиражируются и продвигаются на рынке за счет частного сектора;
5) софинансирование проектов путем образования предприятий совместной формы собственности. На втором этапе реализации стратегии на
протяжении 5-10 лет целесообразно отработать формы и методы участия предприятий и организаций негосударственного сектора экономики в формировании и предоставлении космических услуг на базе национальной орбитальной группировки, в том числе с использованием аренды (лизинга) космических средств, находящихся в государственной собственности, а также при инициативном заказе предприятиями-операторами отдельных космических аппаратов и элементов наземной космической инфраструктуры.
В конечном итоге в указанный период должна быть создана нормативно-правовая и институциональная среда, способствующая развитию частных космических бизнесов и ГЧП при обязательном условии четкого разделения функций государства и участников рыночной деятельности, препятствующего их самопроизвольному слиянию и формированию тем самым госмонополистов. Еще одним желаемым итогом такой государственной политики должно стать развитие предприятий и организаций, ориентированных на сферу операторских услуг по основным видам прикладной космической деятельности, которые должны в перспективе взять на себя решающую роль заказчиков необходимых им космических средств у соответствующих предприятий-изготовителей.
В целом целесообразно обеспечить следующую последовательность формирования компаний для предоставления операторских услуг:
1) преимущественно удовлетворяются потребности федеральных органов исполнительной власти организацией-оператором, по своему статусу входящей в состав одного из предприятий (ФГУП), подведомственных Роскосмосу;
2) по ряду направлений операторы космических средств развиваются в форме самостоятельных хозяйствующих субъектов, взаимодействующих с операторами услуг в условиях рыночной среды;
3) выделяются отдельные предприятия - операторы космических средств и услуг в качестве полностью независимых от машиностроительных предприятий ракетно-космической промышленности хозяйствующих субъектов с правом самостоятельного заказа и эксплуатации космических средств при исключении монополизма на рынке продуктов и услуг на базе результатов космической деятельности для конечного потребителя.
Таким образом, в данный период должно произойти постепенное и существенное расширение привлечения к реализации неотъемлемых функций государства в сфере космической деятельности на возмездной основе новых частных компаний - основных структур рыночной экономики.
На третьем этапе реализации стратегии должна завершиться передача основных прикладных направлений космической деятельности в зону ответственности предприятий и организаций -операторов космических услуг, как правило, час-
тных. При этом государственные потребности в инфокоммуникационных и геоинформационных услугах должны удовлетворяться либо путем эксплуатации специфических средств, остающихся в распоряжении космического агентства или иных государственных операторов, либо, как правило, при реализации аутсорсинговых закупочных схем.
На всех обозначенных рубежах предлагаемой стратегии развитие национальной космической инфраструктуры, включая российские космодромы, средства командно-измерительного комплекса и дальней космической связи, предполагается осуществлять в составе государственного сектора экономики. В то же время не исключается привлечение компаний различных форм собственности в качестве операторов отдельных инфраструктурных объектов.
Частичный возврат государственных инвестиций в создание объектов наземной космической инфраструктуры обеспечивается за счет контрактных и арендных платежей компаний - операторов коммерческих пусковых и других услуг, реализуемых с использованием объектов государственной инфраструктуры.
Важной составляющей ГЧП является поддержка малого и среднего бизнеса в сфере производства и потребления космической продукции, расширение участия предприятий смежных отраслей промышленности в реализации космических программ и отдельных проектов. Решение этих задач ГЧП должно быть направлено на преодоление исторически сложившегося замкнутого (анклавного) характера отечественной ракетно-космической промышленности (РКП), на создание организационно-экономических механизмов, стимулирующих привлечение к космической деятельности предприятий и организаций смежных отраслей экономики, на создание специализированных инновационных лабораторий и малых предприятий с привлечением международных партнеров на базе передовых университетов.
Одним из важных инструментов ГЧП должно стать введение в практику программно-целевого планирования и управления космической деятельностью отдельных («рамочных») НИОКР, которые позволяют в рамках федеральных целевых программ на конкурсной основе финансировать инициативные проекты предприятий и организаций по объявленной общей тематике.
Остановимся теперь на таком важном аспекте ГЧП в сфере космической деятельности, как использование потенциала частного сектора экономики
при решении задач фундаментальных космических исследований и освоения космоса. Следует отметить, что освоение космоса само по себе не может рассматриваться в качестве объекта частного инвестирования. Инвестиции возможны в развитие предприятий РКП и смежных отраслей, выпускающих товары и предоставляющих услуги в рамках реализации космических программ и проектов.
Такие инвестиции могут осуществляться частным капиталом под четкие государственные гарантии закупок необходимой ракетно-космической техники. В силу долгосрочного характера выполнения космических программ и проектов и их окупаемости проведение конкурсов на выполнение работ по созданию космических средств в рамках соответствующих программ и проектов наиболее целесообразно по модели создания финансово-промышленного пула с привлечением подтвержденных частных инвестиций и/или кредитов в программы технического перевооружения предприятий РКП.
Можно выделить три возможных способа привлечения негосударственных инвестиций для решения задач освоения космоса.
Во-первых, может быть использована модель ГЧП, обеспечивающая частные инвестиции на начальной стадии проекта, под залог будущих прямых и/или косвенных экономических эффектов в промышленности. ГЧП в данном случае подразумевает участие частного сектора (промышленности) в расходах на начальных этапах реализации проектов освоения космоса, когда частный сектор участвует в расходах по созданию космических средств (в предельном варианте - берет капитальные расходы на себя), а на последующих стадиях реализации проектов получает от государства заранее оговоренные контрактные платежи за его участие в эксплуатации соответствующих средств.
Перспективным инструментом ГЧП представляются государственные гарантии возврата средств инвесторов, вкладываемых в технологическое переоснащение производства и создание перспективных космических средств, например в интересах освоения Луны, Марса и дальнего космоса, при последующей закупке соответствующих кораблей, ракет-носителей и инфраструктурных элементов.
Во-вторых, возможна реализация модели ГЧП, призванной обеспечить более выраженное (помимо взимания налогов) участие государственного бюджета в косвенных эффектах, извлекаемых участниками проектов освоения космоса со стороны
промышленности. Этого можно добиться введением дополнительных форм лицензирования и оформления своего рода роялти на доходы, получаемые частными предприятиями при реализации различных спин-оф-фных схем. Следует, однако, заметить, что подобного рода финансовое отягощение спин-оффа находится в явном противоречии с работающими сегодня в мировой экономике моделями передачи технологий из космического сектора в национальную экономику, когда такая деятельность считается социальной функцией соответствующего космического агентства, по ряду направлений финансируется из государственного бюджета каждой отдельной страны и в любом случае не направлена на собирание с предприятий промышленности и частного бизнеса вне космической сферы каких-либо специфических платежей.
В-третьих, возможным вариантом институа-лизации перераспределения расходов и финансовых эффектов ГЧП может стать целенаправленное управление номенклатурой благополучателей по косвенным финансовым эффектам со стороны государства. Этого можно достичь, в частности, посредством широкой диверсификации предприятий РКП для активизации их деятельности в коммерческом (прикладном) секторе космической деятельности или на рынках некосмических продуктов и услуг. Таких, где наиболее вероятно извлечение конкурентных преимуществ (новые продукты, новые производственные процессы и т. п.) за счет параллельного участия в программах освоения космоса.
Если считать достижение будущих финансовых эффектов при подобной диверсификации достаточно достоверным, в перспективе могут быть реализованы модели контрактов, предусматривающие дополнительно к государственному финансированию и частичное софинансирование со стороны предприятий-исполнителей. Примером может служить совместное инвестирование средств государственного бюджета и собственных средств промышленного предприятия в создание электроракетных двигателей нового поколения. Эти двигатели могут быть использованы как в интересах марсианской экспедиции (некоммерческое направление), так и при создании перспективных платформ для геостационарных космических аппаратов связи (коммерческое направление).
Следует сформулировать ряд важных, на взгляд авторов, требований к развитию нормативного обеспечения межсекторного сотрудничества в сфере космической деятельности.
Для частного сектора важен непрерывный мониторинг нужд публичных потребителей и отслеживание их потребностей и требований с оценкой потенциальных возможностей для взаимовыгодной кооперации. Для партнерских проектов важна прозрачность во всех общих планах, поэтому при выполнении инициированного проекта частному сектору рекомендуется передавать имеющуюся информацию о реализуемости проекта, обо всех коммерческих препятствиях и ограничениях; наладить обмен ноу-хау и опытом проведения подобных операций, а также выстроить четкий и понятный регулятивный механизм.
Для государственного сектора актуальна тщательная подготовка каждого такого проекта, т. е. максимально четкое определение требований, вовлечение ключевых заинтересованных лиц на ранних стадиях проекта, исследование и распределение рисков. Необходимо подготовить организационно-экономические, финансовые механизмы для финансирования таких долгосрочных проектов, какими являются ГЧП в сфере космической деятельности; создать привлекательные условия для частного сектора путем смягчения требований и повышения прозрачности законодательно установленной процедуры государственных закупок.
В сфере космической деятельности наиболее ярко отражается специфическая особенность переходного этапа развития отечественной экономики в целом: невозможность редукции сложной системы мотиваций ее участников к простейшим экономическим стимулам. Рассмотренные модели ГЧП призваны сбалансировать достижение экономического эффекта в частном секторе, а также общественного, социального - в публичном, при совместном решении сложных, мультипликативных задач инновационного развития и модернизации всей российской экономики. Полагаем, что развитие партнерства должно стать одним из действенных ключевых механизмов реализации долговременной стратегии в области космоса, национальной космической деятельности и передовой ракетно-космической промышленности России.
Список литературы
1. Бендиков М. А., Пайсон Д. Б. Институциональная система инноваций и основы методологии ее проектирования (на примере космической деятельности) // Экономический анализ: теория и практика. 2012. № 4. С. 13-21.
2. Государственно-частное партнерство в инновационных системах / под общ. ред. С. Н. Силь-верстова. М.: Издательство ЛКИ, 2008.
3. Делмон Д. Государственно-частное партнерство в инфраструктуре: практическое руководство для органов государственной власти. The World Bank, PPIAF. 2010.
4. Основные положения Федеральной космической программы на 2006-2015 гг. Федеральное космическое агентство: официальный сайт. URL: http://www. federalspace. ru/download/fkp_2015_for_ site. doc.
5. Пайсон Д. Б. Государственно-частное партнерство как институт развития в области космической деятельности // Вопросы государственного и муниципального управления. 2009. № 3. С. 17-34.
6. Пайсон Д. Б. Космическая деятельность: Эволюция, организация, институты. М.: ЛИБРО-КОМ, 2010.
7. Панкратов А. А. Государственно-частное партнерство в современной практике: основные теоретические и практические проблемы: монография. М.: Анкил, 2008.
8. Практическое руководство по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства // Европейская экономическая комиссия Организации Объединенных Наций. NY, Geneva, United Nations, 2008.
9. Программа «Глобальная навигационная система» // Министерство экономического развития Российской Федерации. Департамент государственных целевых программ и капитальных вложений / Федеральные целевые программы России: официальный веб-сайт. URL: http://fcp. vpk. ru/cgi-bin/cis/ fcp. cgi/Fcp/ViewFcp/View/2007/117.
10. Рогозин взялся за космос. ИА Интерфакс: официальный сайт. 29.12.2011. URL: http://www. interfax. ru/politics/txt. asp?id=224358.
