CC BY
96
РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В РЕАЛИЗАЦИИ НАПРАВЛЕНИЙ МОДЕРНИЗАЦИИ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ СТРУКТУРЫ В ЭКОНОМИКЕ ПОСТИНДУСТРИАЛЬНОГО ОБЩЕСТВА
Е. А. ЮРИНА, С. Ю. КУЗЬМЕНКО
В статье исследуются процессы модернизации институциональной структуры постиндустриального общества. Выявлена приоритетная роль государства в модернизации экономической системы, заключающаяся в разрешении противоречий в процессе изменения институциональной структуры путем осуществления институциональных изменений (в зависимости от характера влияния внешних и внутренних факторов на экономическую систему) и исключения нецелевого применения институтов.
Ключевые слова: постиндустриальное общество, государство, институциональные структуры, экономическая система.
Чтобы выявить влияние государства на процесс формирования институтов, обратимся к его определению с точки зрения неоинституциональ-ной теории. По Д. Норту, «государство - организация со сравнительными преимуществами реализации насилия, распространяющимися на географический район, границы которого устанавливаются его способностью облагать налогом подданных» [8].
Поэтому государство может как способствовать созданию эффективных рыночных институтов, так и, наоборот, создавать институциональную структуру, которая не позволяет проявиться преимуществам конкурентного порядка из-за монопольной власти и других факторов, ведущих к росту трансакционных издержек. Все зависит от конкретных исторических условий и сравнительной эффективности в этих условиях той или иной системы хозяйственной координации. И хотя именно государство является необходимым атрибутом прогрессирующих хозяйственных систем, институты, генерируемые им, могут не только способствовать повышению эффективности (в смысле приближения к условиям Парето-оптимального распределения ресурсов), но и препятствовать ему [17].
Неэффективность институтов проявляется вследствие высоких издержек (высокой стоимости) коллективных действий, необходимых для преобразования институтов, что, в свою очередь, определяется другими экономическими и политическими институтами. Именно такие затраты по изменению институтов обусловливают достаточ-
ную продолжительность существования институтов, необходимую для того, чтобы выявить их экономическую эффективность.
Институциональная структура экономики любой страны представляет собой результат прошлых действий государства и спонтанного эволюционного отбора наиболее эффективных институтов. Западные страны с рыночной экономикой обладают более развитой институциональной структурой, соответствующей доминирующему способу экономической координации. Поэтому эти страны могут позволить себе использование методов прямого и косвенного государственного вмешательства в целях проведения желаемой экономической политики без существенного ущерба для всего национального хозяйства. Такие меры хотя и деформируют институциональную структуру в отрасли, но в незначительной степени.
По другому складывается ситуация в странах с неразвитыми рыночными отношениями или с переходной экономикой. Рыночные институты в данных странах находятся в стадии формирования или вообще могут отсутствовать. Их институциональная структура включает институты, характерные не только для рыночного порядка, в связи с чем различные способы экономической координации часто вступают между собой в конфликт. Результативность таких экономик значительно ниже развитой рыночной или даже централизованно управляемой систем. И если государство в условиях переходной экономики излишне регулирует экономические отношения, складывающиеся на рынках, то это отрицательно
сказывается на темпах и качестве формирования соответствующих рыночных институтов. Возникает парадоксальная ситуация: государственное вмешательство осуществляется, потому что не работают рыночные механизмы, а последние не могут эффективно функционировать из-за отсутствия необходимой институциональной структуры.
Следовательно, можно сделать вывод о том, что далеко не все меры государственной политики развитых стран на рынке труда могут быть применены в условиях переходной (или развивающейся) экономики. Политика государства в данном случае должна быть, в первую очередь, направлена на создание условий для становления институтов и, следовательно, эффективной институциональной структуры.
В ходе анализа государственной политики в рамках институциональной исследовательской программы следует использовать экзогенный и эндогенный подходы.
Согласно эндогенному подходу особое внимание уделяется изменениям в результате проведения мер государственной экономической политики ценностных установок и механизмов взаимодействия субъектов системы, на которую направлено воздействие такой политики. Тем самым успех применяемых экономических инструментов зависит от согласованности векторов экономической политики и внутренних (институциональных) изменений в обществе, которые ею генерируются в процессе функционирования хозяйственного механизма.
Согласно экзогенному подходу, наоборот, в исследовании государственной экономической политики основной акцент уделяется положительной внешней зависимости между определенными мерами и происходящими экономическими процессами, причем связь между инструментами и результатами проводимой политики строго казуальная. Такой подход не предусматривает специального анализа внутренних механизмов функционирования системы, на которую направленно воздействие, а также их изменение.
Институты контролируют доступ к законному использованию редких и ценных ресурсов, а также определяют принципы этого доступа. Они устанавливают, в чем состоят и каким образом должны воплощаться в жизнь те или иные интересы, учитывая тот факт, что сама редкость этих ресурсов, обусловливающая трудность доступа к ним, составляет основу для соперничества и даже конфликтов в борьбе за обладание ими.
На уровне больших групп институциональное регулирование становится преобладающим, так
как производство большинства коллективных благ для таких групп (такими благами могут быть нормы, регулирующие условия и уровень оплаты труда работников) связано с «эффектом безбилетника». Причем важную роль в институциональном регулировании на уровне больших групп играют этические нормы. Если непосредственный контроль невозможен, а соблюдение нормативных установок не всегда отвечает индивидуальным устремлениям, эти установки должны быть переосмыслены индивидом таким образом, чтобы универсальность принципа оказалась для него предпочтительнее исключения из правил. Индивид предпочитает мир, где никто, включая его самого, не лжет, миру, в котором все, кроме него самого, говорят правду [6].
Проблема коллективных действий должна решаться таким образом, чтобы ни одна значительная группа субъектов, стремящихся к получению преимуществ, не смогла нанести ущерб позициям того или иного института своими произвольными действиями или стремлением к краткосрочной выгоде, грозящей значительно более существенными потерями долгосрочного характера [10].
Функционирование институтов определяется родом их деятельности, культурными традициями и многими другими факторами, в числе которых эффективность является далеко не определяющим параметром. Перемены чаще происходят с ними потому, что меняются те ценности, которые обусловливают их существование, или они сами становятся несовместимыми с другими ценностями и институтами, но никак не по соображениям эффективности.
В современной западной политической экономии часто используется инженерный подход к институтам [10], согласно которому институты должны оцениваться с позиций эффективности и обеспечивать повышение эффективности не только действия как такового, но и институциональной структуры (правил контрактации, прав собственности, отношений в промышленной организации, хозяйственного и, в частности, трудового законодательства и т. д.), в которой данное действие осуществляется.
По мере того, как институты внедряют или усваивают более эффективные методы работы (оцениваемые обычно с точки зрения трансакционных издержек), их следует преобразовывать с тем, чтобы максимизировать эффективность их деятельности и тем самым обеспечивать повышение благосостояния. Инженерный подход к исследованию институтов не следует отождествлять, путать с инженерным подходом в экономи-
ческой теории, который реализуется в работах А. О. Г. Курно, Ф. И. Эджуорта, Л. Вальраса [16], пытавшихся решить проблемы, связанные с функционированием рынков. Этот подход в современной экономической науке получил отражение в теории общего равновесия Эрроу-Дебре [15].
Исследования государственной политики неизбежно связаны с нормативными суждениями или оценками тех или иных мер и инструментов, используемых при ее реализации. Традиционно в рамках нормативной теории экономической политики выделяются несколько главных проблем: должны ли власти активно вмешиваться в экономику или масштабы государственного вмешательства, следует минимизировать для того, чтобы рынок мог свободно функционировать. Предметом нормативных исследований является также выбор наиболее эффективных способов достижения поставленных целей [14].
Проблема институциональной организации рынка труда может рассматриваться и с позиций логики теории групп М. Олсона [9]. Согласно этой логике работодатели, как представители малой группы, могут легко противостоять конкурирующим силам как на рынке товаров, так и на рынке факторов производства. Действия малых групп предпринимателей на товарных рынках достаточно глубоко исследованы в экономической литературе, анализирующей особенности олигополистического поведения. Избирательные стимулы предпринимателей будут несоизмеримо выше избирательных стимулов (т. е. стимулов, которые применяются к индивидам избирательно, в зависимости от того, вносят ли они вклад в обеспечение коллективным благом или нет) рабочих, объединенных в профсоюз, потому что существуют неравные возможности по конкурентному производству коллективного блага для рабочих и для предпринимателей (менеджеров или собственников предприятия).
В таких случаях необходимо институциональное вмешательство государства, создающего законодательные и организационные предпосылки для производства коллективного блага для наемных рабочих, поскольку они, как члены больших групп, находятся в худшем положении. Примером этому может служить экономическая политика и законодательство Германии относительно заключения тарифных договоров [7].
Экономические кризисы, сопровождавшиеся длительными неравновесиями как на товарных, так и на факториальных рынках являлись «катализаторами» экономических и социальных изменений.
Политика стимулирования быстрого роста при постепенном улучшении институтов может вести к эффективной модернизации потому, что причинная связь между ростом и институтами -двусторонняя. Не только улучшение институтов способствует экономическому росту, но и быстрый рост позволяет ускорить совершенствование институтов. Один из возможных механизмов, порождающий второй эффект - это уменьшение относительной эффективности отклоняющегося поведения, а также увеличение численности среднего класса, заинтересованного в улучшении институтов.
Рекомендации, выработанные теорией реформ, применимы и для институциональных траекторий, предусматриваемых стратегиями модернизации. В кратком изложении важнейшие из этих рекомендаций представлены в понятии перспективной траектории. Институциональная траектория называется перспективной, если она согласована с ресурсными, технологическими и институциональными ограничениями. Кроме того, предусматривает встроенные механизмы, стимулирующие запланированные изменения институтов и предотвращающие возникновение дисфункций и институциональных ловушек. В частности, перспективная траектория должна:
- обеспечивать ослабление ресурсных, технологических и институциональных ограничений вдоль траектории;
- учитывать статическую и динамическую комплементарность институтов, предусматривая рациональную последовательность институциональных изменений;
- учитывать возможности принятия политических решений о реформах и отказа от них;
- включать эффективные меры по сдерживанию перераспределительной активности;
- предусматривать по крайней мере частичную компенсацию потерь основным группам экономических агентов, которые могли бы проиграть вследствие институциональных изменений, осуществляемых государством;
- формировать институциональные ожидания, стимулирующие движение вдоль траектории;
- сочетаться с государственной политикой стимулирования экономического роста.
Чтобы добиться «экономического эффекта» в России, необходимо создать институциональную систему для выработки стратегий экономического развития, включающую имеющиеся культурные, политические и институциональные ограничения, - систему интерактивного управления ростом (СИУР). Ее функционирование должно
опираться на такие коалиции интересов, которые в нынешней ситуации имеют шансы стать коалициями действия.
Многочисленные примеры показывают, что выполнение этих требований обеспечивает высокие шансы на успех реформы, а их нарушение, напротив, ведет к чрезмерно высоким издержкам, дисфункциям и институциональным ловушкам.
Политические изменения сейчас не возможны. Издержки на создание политических коалиций чрезвычайно велики. Гражданское общество, правозащитные организации менее ограничены в своих действиях, но недостаточно развиты. В экономической сфере, наоборот, уже сформировались коалиции: отраслевые ассоциации, объединения предпринимателей и потребителей, профсоюзы. Здесь гораздо больше возможностей. В условиях нынешней России преобразования должны осуществляться прежде всего на основе экономических интересов, поскольку в таких коалициях заинтересованы и бизнес, и общество, и власти.
Необходимым условием создания СИУР являются созданные совсем недавно институты развития: Банк развития, Российская венчурная компания, Инвестиционный фонд РФ, особые экономические зоны, технопарки, национальные проекты. Но в деятельности всех этих институтов отсутствует взаимная координация. СИУР должна организовать их взаимодействие, ориентируя на стимулирование и поддержание быстрого роста.
Возглавлять процесс могло бы специально созданное для этой цели Федеральное агентство по стратегическому планированию, подчиненное непосредственно главе правительства. Его деятельность должна опираться, с одной стороны, на региональные агентства по стратегическому планированию, а с другой - на систему комиссий, включающих представителей министерств, профсоюзов и других объединений работников, ассоциаций потребителей и отраслевых ассоциаций бизнеса. Должен быть разработан итеративный процесс сбора и обработки информации и согласования решений, использующий современные средства анализа [1].
Необходимо выработать единые требования к проектам модернизации на уровне отрасли и региона и создать систему экспертных комиссий и круглых столов для отбора и согласования таких проектов. Нужно также восстановить или создать заново систему отраслевых исследовательских институтов и информационных центров для интенсивного заимствования зарубежных технологий. Этой же цели должно быть, по крайней мере
отчасти, подчинено регулирование прямых иностранных инвестиций и отечественных вложений за границей. Отметим, что масштабные закупки технологий и техники за рубежом увеличат спрос на валюту и тем самым будут способствовать замедлению скорости накопления золотовалютных резервов, а значит, и снижению инфляции [2].
В современных условиях становления постиндустриального общества институциональные реформы в России не удаются, страна находится в сети институциональных ловушек. Но между институтами и ростом имеется двусторонняя связь. Поэтому существует возможность, поддерживая в течение определенного периода времени быстрый рост за счет промежуточной (переходной) системы институтов, улучшить качество управления, уменьшить масштабы теневого сектора и коррупции, укрепить законность, снизить административные барьеры и постепенно сделать рост само-поддерживающимся.
Ключевая роль институтов в экономическом развитии бесспорна, однако трактовка этого утверждения и его эмпирическая проверка остаются предметом дискуссий. Институты, обеспечивающие устойчивый рост в одних странах, не дают желаемых результатов в других, что обычно объясняется «несоответствием» (bat fit) институтов местным условиям и возможной неоднозначностью исхода институциональных реформ. Вместе с тем, точная диагностика причин, вследствие которых институты не функционируют должным образом, остается во многом нерешенной задачей: исследователи обычно лишь констатируют, что хорошие институты должны отражать местную специфику. Отсутствие ясности в отношении того, какие институты хороши, а какие нет, затрудняет эмпирическую проверку взаимосвязи институтов с экономической эффективностью и ростом. В самом деле, если качество институтов невозможно оценить априори, вне определенного контекста, и такая оценка дается постфактум в зависимости от того, как работает данный институт, то причинная связь между институтами и ростом становится тавтологией [13].
Данная ситуация объясняется тем, что институты могут быть использованы нецелевым образом, когда мотивы и характер обращения к ним имеют мало общего с предполагаемым назначением и смыслом данных институтов. Полезные для экономики институты обладают свойствами общественных благ, которые сокращают трансакционные издержки и поддерживают таким образом производство и обмен. Эти же институты при определенных условиях могут непредвиденным
образом воздействовать на стимулы и поведение экономических агентов, которые находят возможности извлечь личную выгоду из нецелевого использования институтов.
Если такое явление принимает существенные обороты, то способность института выполнять свою основную функцию утрачивается, и в этом случае институт, разумеется, не вносит ожидаемый вклад в экономическое развитие. С учетом данного обстоятельства не должно удивлять отсутствие систематической связи между экономическим процветанием и институтами рыночной демократии: простое наличие последних не гарантирует роста, не менее важно, каким образом эти институты используются.
Ключевые институты рыночной экономики (институты защиты собственности и контрактов, финансовые рынки, механизмы разрешения конфликтов, государственное регулирование и управление и пр.) обладают свойствами общественных благ и служат интересам общества в целом. Существует реальная угроза захвата и подчинения этих институтов интересам узких групп для использования к собственной выгоде за общественный счет. Угроза захвата может исходить от инсайдеров, которым общество вверяет эксплуатацию института, но не способно эффективно контролировать их деятельность. Возможен и захват институтов извне группой интересов, сумевшей совместными усилиями поставить институт под свой контроль, тем самым превратив его из универсального и общедоступного общественного блага в «клубное благо», используемое в интересах подчинившей институт группы.
Одним из наиболее известных примеров такого рода институциональной патологии является захват государственного регулирования. Известны два взгляда на регулирование - концепции общественного интереса (public interest) и общественного выбора (public choice). Первая включает в себя классические представления о целях регулирования, в том числе предотвращении экономических потерь вследствие экстерналий, несовершенной конкуренции и информационной асимметрии, тогда как вторая отражает политические реалии и возможность захвата регулирования группами влияния в частном секторе (regulatory capture) или обслуживающей институт бюрократией (tollbooth view). Вторая концепция, как правило, объясняет разнообразие государственного регулирования в современном мире, в том числе значительные межстрановые перепады в высоте административных барьеров, преграждающих вход на рынок. Данные не подтверждают гипоте-
зу о том, что более высокие барьеры улучшают санитарно-гигиенические стандарты и надежнее защищают интересы потребителей и наемных работников; вместе с тем, наблюдается сильная корреляция высоты барьеров с уровнем коррупции и размерами теневой экономики.
Захват государственного регулирования широко распространен в развивающихся странах и государствах с переходной экономикой, где чрезмерно высокие административные барьеры вытесняют малый и средний бизнес в неформальный сектор. В таком положении вещей заинтересован крупный капитал, который преодолевает административные барьеры с относительно меньшими издержками и в условиях искусственно созданного в формальном секторе дефицита ресурсов получает на свои активы более высокую отдачу. Таким образом, нецелевое использование института государственного регулирования позволяет привилегированным группам извлекать ренту, тогда как экономика и общество, в целом, несут потери ввиду того, что значительные производственные активы и человеческий капитал исключены из формального сектора и поэтому используются значительно менее эффективно. Захват госрегу-лирования представляет собой игру с отрицательной суммой: он не сводится к простому перераспределению общественного богатства от одних групп к другим и влечет за собой чистые потери общественного благосостояния [3].
Еще одним ярким примером подчинения государственных институтов является захват децентрализации власти. Как известно, передача части государственных полномочий на региональный и муниципальный уровни обеспечивает значительный экономический выигрыш ввиду возможности адаптировать налоговую и бюджетную политику к местным потребностям, укрепить стимулы к эффективному государственному управлению и «приблизить» его к населению и бизнесу. Предпосылкой реализации указанных преимуществ является прямая подотчетность региональных властей местному населению, что, в свою очередь, требует выборности регионального руководства.
В отдельно взятом регионе с большей вероятностью может возникнуть экономически и политически доминирующая группа интересов, однако на национальном уровне влияние этих групп усредняется и уравновешивает друг друга. В итоге политическая среда в общегосударственном масштабе оказывается более конкурентной и находится под более пристальным вниманием национальных СМИ, что осложняет «захват» национального политического процесса по сравнению
с региональным. Институт политической децентрализации характеризуется не только перечисленными выгодами, но и повышенными рисками «захвата» политического процесса на региональном и местном уровнях.
Нецелевое использование института децентрализации вместо ожидаемых выгод может приносить и серьезные экономические потери. В тех случаях, когда эти соображения оказываются решающими (например, при слабости гражданского общества в регионах, отсутствии традиции реального самоуправления и пр.), угроза нецелевого использования институтов федерализма становится аргументом в пользу сохранения централизованной системы государственного управления, которая при более благоприятных политических условиях в регионах проигрывает федерализму в экономической эффективности. Нецелевое использование института федерализма предотвращается в таком случае ценой отказа от потенциальных экономических выгод рационального распределения властных полномочий между центром и регионами.
Нецелевое использование институтов путем их подчинения наблюдается не только в масштабах стран и регионов, но и на микроуровне, что может быть проиллюстрировано на примере товариществ собственников жилья (ТСЖ). Последние создаются жильцами для совместного управления общей собственностью (подъезды, лифты, системы безопасности, благоустройство придомовых территорий и пр.). В прошлом решение перечисленных задач относилось к ведению муниципальных органов власти, работа которых вызывала большие нарекания. Принятый в России Жилищный кодекс создал правовую основу для передачи таких полномочий самим жильцам, непосредственно заинтересованным в наведении порядка в этой сфере. Можно было ожидать, что данный институт, позволяющий жильцам выбирать, контролировать и в случае необходимости сменять управляющие компании, работающие по договору с ТСЖ, окажется весьма востребованным и приведет к быстрому росту числа ТСЖ. На самом деле в подавляющем большинстве случаев жильцы остаются пассивными, и до сих пор, по имеющимся данным, ТСЖ были созданы не более чем в 10-15 % многоквартирных жилых домов. Хуже того, нередко инициативу в создании ТСЖ проявляют аутсайдеры, главным образом муниципальные чиновники и сотрудники коммунальных служб, которые находят в новом институте привлекательные возможности обогащения за счет жильцов предполагаемых бенефициаров нового института [11].
Если вновь созданные институты в массовом порядке используются нецелевым образом, то институциональные реформы могут дать неожиданный результат, идущий вразрез с намерениями реформаторов. До сих пор в обсуждениях по поводу реформ подчеркивалась необходимость создания основных институтов рыночной демократии. Такие рекомендации исходили из неявного предположения о том, что вновь созданные институты будут функционировать должным образом. На самом деле, как становиться очевидным из вышесказанного, такой исход никоим образом не гарантирован. В этой связи важно получить представление о причинах незащищенности институтов. Такая диагностика позволит судить о том, каким образом повысить шансы на применение институтов в соответствии с их целью и замыслом.
Не вызывает сомнения тот факт, что институты используются нецелевым образом ради получения материальной выгоды за счет добросовестных пользователей и общества в целом. Можно предположить, что жертвы таких злоупотреблений должны быть заинтересованы в защите институтов от нецелевого использования. Можно также ожидать, что государство, в обязанности которого входит предоставление общественных благ, в том числе должным образом функционирующих институтов, будет оберегать институты от нецелевого использования. Однако масштабы наблюдаемого на практике нецелевого использования институтов и безнаказанность подобных действий позволяют заключить, что обе эти «линии обороны» оказываются неэффективными.
Общество не способно обеспечить действенную защиту институтов от нецелевого использования в силу ряда причин. Во-первых, подчас институты, используемые нецелевым образом, недостаточно ценятся в обществе и поэтому посягательства на такие институты остаются безнаказанными. Неэффективность институтов может быть связана с тем, что они не органичны для данного общества, не востребованы в нем или дискредитированы массовым нецелевым применением в прошлом. Во-вторых, недостаточно просто осознавать ценность институтов - их защита требует труднодостижимой координации мнений и действий заинтересованных индивидов.
Приведенные соображения отчасти объясняют массовый характер нецелевого использования института банкротства в России. Закон о банкротстве не имел прецедентов в советской правовой традиции, утверждаемый этим законом институт не был в достаточной мере востребован в
корпоративном секторе, а нехватка квалифицированных специалистов в данной области усугублялась давлением со стороны государственных органов на арбитражные суды, рассматривающие дела о банкротстве [11].
Аналогичным образом уязвимость института некоммерческих организаций в России может быть связана с низкой информированностью об этом институте, недоверием к некоммерческим организациям и сомнениями в полезности таких организаций [5], при этом часто озвучиваемой причиной недоверия к НКО является нецелевое использование данного института для извлечения материальной выгоды, а также отмывания денег, «откатов» и прочих неблаговидных дел. Неудивительно, что урон, нанесенный некоммерческой деятельности ужесточением ее административного контроля, остался практически незамеченным в обществе.
Еще одно радикальное изменение, которое не должно было допустить нецелевое использование института федерализма - это отмена прямых губернаторских выборов, встретила в обществе столь же равнодушный прием. По-видимому, сама федеральная идея не укоренена в российской политической культуре, не имеет сколько-нибудь значимых исторических прецедентов. Введение федерализма в России было отчасти реакцией на очевидные провалы сверхцентрализованной советской системы, отчасти политическим компромиссом, достигнутым в начале 1990-х гг. и позволившим добиться согласия региональных элит с конституционным режимом, который был предложен слабой в то время центральной властью. При отсутствии социальных и культурных корней российский федерализм оказался не способен противостоять эксцессам начала и середины 1990-х гг., поставившим под угрозу дееспособность центрального правительства и само территориальное единство страны, а затем с той же легкостью воспринял далеко идущую рецентрализацию властных полномочий и ресурсов.
Эффективная защита института, находящегося под угрозой нецелевого использования, осложняется нехваткой социального капитала, понимаемого как совокупность общественных норм и связей, способствующих решению проблемы коллективных действий. Хорошо известно, что социальный капитал улучшает работу ряда ключевых институтов, в том числе за счет эффективного общественного мониторинга власти и государственного сектора. В данном случае речь идет о еще одном канале влияния социального капитала на институциональную среду, а именно о коллектив-
ном противодействии посягательствам на институт. Такие усилия поддерживают общественное благо, но при недостаточном социальном капитале проблема «безбилетника» лишает институт необходимой защиты [11].
Полезную аналогию с общественным противодействием нецелевому использованию институтов можно найти в практике саморегулирования, когда представители определенной профессии добровольно принимают жесткие стандарты поведения и контролируют их соблюдение в профессиональном сообществе. Саморегулированию способствуют умеренная конкуренция, специфичность используемых активов, важность репутации, а также активное общение и высокий уровень согласия между участниками рынка. Нетрудно видеть, что в некоторых из рассмотренных выше примеров нецелевого применения институтов перечисленные предпосылки саморегулирования (а значит, и защиты институтов от нецелевого использования) отсутствуют. Например, в российском высшем образовании наблюдается острая конкуренция между вузами, в то время, как специфические активы, такие как профессорско-преподавательский состав, библиотеки, лабораторное оборудование и прочие, длительное время оставались девальвированными, по крайней мере, в массовом сегменте высшей школы. При этом в профессиональном сообществе сохраняются глубокие разногласия в отношении образовательной политики и реформы высшего образования в стране [4].
В одноименной книге Р. Раджан и Л. Зинга-лес обращают внимание на то, что крупный капитал может нести угрозу институтам рыночной экономики, стремясь подчинить их своим интересам и располагая необходимыми для этого ресурсами. Таким образом, экономические элиты могут быть не просто безразличны к нецелевому использованию институтов, но в ряде случаев проявлять в этом инициативу. Суть такой угрозы составляет нецелевое использование универсальных институтов частной собственности (собирательное название институтов, обеспечивающих право собственности и иные экономические права, свободу конкуренции, доступ к рынкам, справедливое разрешение споров и пр.) для их трансформации в институты изъятия ренты [11].
Из сказанного можно сделать вывод, что нецелевому использованию институтов способствует именно экономическое неравенство. В литературе имеются многочисленные указания на то, что возникновение и воспроизводство институтов изъятия ренты, возникающих в том числе в ре-
зультате нецелевого использования институтов частной собственности, более вероятны в экономически поляризованных обществах. Такой вывод достаточно спорен: нецелевое использование
поддерживающих рыночную экономику институтов влечет за собой совокупные потери, которые в более однородных сообществах никого не обходят стороной, тогда как в условиях глубокого экономического неравенства сопровождаются масштабным перераспределением, в результате которого привилегированные группы могут получить значительный выигрыш.
Нецелевому использованию институтов могут способствовать разрывы в институциональной среде. Общеизвестно, что институты часто дополняют друг друга в том смысле, что эффективность данного института, включая противодействие его нецелевому использованию, находится в тесной зависимости от наличия других институтов. Например, развитый институт корпоративного управления и эффективная судебная система предотвращают нецелевое использование института банкротства. Корпоративная социальная ответственность эффективно реализуется при хорошо защищенных правах собственности и наличии развитого гражданского общества. Эффективное исполнение федеральным правительством своих конституционных прерогатив и развитая система федеральных политических партий ставят преграды нецелевому использованию института федерализма, в том числе распоряжению региональными полномочиями для получения выгод за счет других регионов и т. п.
Неполный институциональный режим может возникнуть при реализации постепенной стратегии экономических и правовых реформ, предполагающей, что необходимые институты будут установлены в определенной последовательности один за другим, и этот процесс может занять длительное время. «Градуалистский» подход является альтернативой радикальной стратегии реформ, при которой необходимые институты создаются быстро и практически одновременно. Постепенность в создании институтов обычно обосновывается трудностями осуществления реформ по широкому фронту, а также необходимостью получения навыков использования новых институтов, адаптации к ним и корректировки в случае необходимости первоначально принятых планов. В то же время незавершенность реформ, характерная для постепенного подхода, создает широкие возможности для корыстной эксплуатации неполного институционального режима, в том числе путем нецелевого применения уже имеющихся институтов [12].
Как правило, возможность извлечения ренты из неэффективных реформ является привилегией политических и бизнес-элит, которые поэтому и не хотят их завершения. Приведенные примеры свидетельствуют о том, что рента из незавершенных реформ может извлекаться посредством нецелевого использования уже существующих институтов.
Предотвращение (или ликвидация) нецелевого использования институтов является крайне сложной задачей, не имеющей очевидных и универсальных решений. При нехватке социального капитала защита института от злоупотреблений силами общества вряд ли возможна, и поэтому жертвы нецелевого использования не всегда способны добиться от власти действенных мер по предотвращению подобных посягательств. К тому же государство, как правило, ограничено в своих возможностях защищать институты. Если же такая защита сводится к ужесточению административного контроля, то от нее могут пострадать добросовестные пользователи института. Что касается политически организованных и влиятельных общественных групп, то они либо равнодушны к нецелевому использованию ряда важных институтов, либо сами принимают в этом участие.
На наш взгляд, адекватным решением может быть анализ риска нецелевого применения институтов при их введении для того, чтобы новые институты, насколько это возможно, не зависели от сохраняющихся пробелов и дефектов институциональной среды и были бы изолированы от возможных злоупотреблений. Такая рекомендация лежит в русле общего принципа, согласно которому институциональные реформы должны учитывать местные условия и особенности, в том числе угрозу нецелевого применения институтов.
Литература
1. Административные барьеры в экономике: институциональный анализ / под ред. А. Аузана, П. Крючковой. М., 2002.
2. Андрианов В. Административная реформа: мировой исторический опыт и российские реалии // Маркетинг. 2004. № 5.
3. Гельман В. Я. Институциональное строительство и неформальные институты в современной российской политике // Политические исследования. 2003. № 4.
4. Дегтярев А. Институциональный анализ деловой коррупции в России // Вопросы экономики. 2005. № 10.
5. Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации. 2007 год / Общественная палата. М., 2007.
6. Козловски П. Общество и государство. Неизбежный дуализм. М., 1999.
7. Ламперт Х. Социальная рыночная экономика. Германский путь. М., 1993.
8. Норт Д. Институциональные изменения: рамки анализа // Вопросы экономики. 1997. № 3.
9. Олсон М. Рассредоточение власти и общество в переходный период. Лекарства от коррупции, распада и замедления экономического роста // Экономика и математические методы. 1995. Вып. 4.
10. Паринсон Н. Реформа государственного управления в России: проблемы и пути их решения. Модернизация государства: идеи и контуры // Инвестиционный климат и перспективы экономического роста в России / под ред. Е.Г. Ясина. Кн. 1. М., 2001.
11. Полтерович В. Трансплантация экономических институтов // Экономическая наука современной России. 2001. № 3.
12. Полтерович В. М. Институциональные ловушки и экономические реформы. М., 1998.
13. Пригожин А. И. Социология современной организации. М., 1995.
14. Сатышев В. Административная реформа: цели, результаты, перспективы // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2005. № 2.
15. Скорев М. М. Модернизация институциональной структуры российской системы образования. Ростов н/Д, 2004.
16. Ходжсон Дж. Экономическая теория и институты: манифест современной институциональной экономической теории. М., 2003.
17. Шумпетер Й. Теория экономического развития. М., 1982.
* * *
STATE ROLE IN REALIZATION OF MODERNIZATION DIRECTIONS OF INSTITUTIONAL STRUCTURE IN ECONOMY OF POSTINDUSTRIAL SOCIETY
E. A. Yurina, S. Y. Kuzmenko
The modernization processes of the institutional structures of a postindustrial society are investigated in this article. The priority role of the state in modernization of economic system, consisting in conflicts solving in the process of institutional structure change by realization of institutional changes (depending on influence character of external and internal factors on economic system) and by exception of no-purpose use of institutes, is revealed.
Key words: post-industrial society, state, institutional structures, economic system.
