CC BY
323
И. В. Потапов
ДЭД РОЛЬ ЭЛЕКТОРАЛЬНЫХ РЕФОРМ
В ПРЕОБРАЗОВАНИИ ВЕЛИКОБРИТАНИИ В ПАРЛАМЕНТСКУЮ МОНАРХИЮ в XIX в.
<
о.
.с
ОС
S
о.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА
ЭЛЕКТОРАЛЬНЫЕ РЕФОРМЫ, ВЕЛИКОБРИТАНИЯ, ПАРЛАМЕНТСКАЯ МОНАРХИЯ, КОНСТИТУЦИОННОЕ СОГЛАШЕНИЕ, ПАРЛАМЕНТСКАЯ РЕФОРМА, ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ РЕФОРМА
На примере исторического развития систем власти и управления в Великобритании в статье представлены возможности создания эффективной государственной системы путем эволюционных изменений за счет проведения своевременных конструктивных реформ, а не путем революционных преобразований. В исторической перспективе рассматриваются особенности функционирования британского парламента и британского избирательного права. Излагается хронология проведения парламентских и избирательных реформ, их суть и результаты.
Англия является ярким примером эволюционного развития основ системы власти и управления, демонстрируя возможности создания эффективной государственной системы, корректируемой не революционным вмешательством, а конструктивными реформами, отвечающими современным исто-
\
ПОТАПОВ
Игнат Валентинович — кандидат исторических наук, доцент кафедры теории и практики управления филиала Северо-Западной академии государственной службы в г. Великий Новгород (г. Великий Новгород).
E-mail: [email protected]
KEY WORDS
ELECTORAL REFORMS, GREAT BRITAIN, PARLIAMENT MONARCHY, CONSTITUTIONAL AGREEMENT, PARLIAMENT REFORM, ELECTORAL REFORM
In the article the possibilities of construction of the effective state system by means of evolutional changes via the well-timed constructive reforms, and not by means of revolutionary changes are shown by the example of the historical development of the power and administration system in Great Britain. The specific features of functioning of the British parliament and of the British electoral franchise are considered in historical perspective. The chronology of the parliament and electoral reforms, their essence and results are developed.
рическим реалиям. Великобритания — первая из мировых монархий, которая вступила на путь демократических преобразований и смогла сохранить при этом старые институты власти, умело сочетая их с вновь создаваемыми государственными органами. Наличие определенных либеральных свобод и участие в выборах способствовали формированию правового, национального и гражданского самосознания; постепенному вовлечению широких слоев городского, а затем и сельского населения в обсуждение политических и государственных дел1.
Айзенштат М. П. Великобритания нового времени: политическая история. — М., 2002. C. 3.
л\
К началу XIX в. в Великобритании сложилась довольно развитая политическая система. Самым значительным элементом данной политической системы был парламент. Своим возникновением он был обязан как установившимся к XIII— XIV вв. политическим формам взаимоотношений сословий Англии с королевской властью, так и особенностям ситуации в условиях кризиса власти второй половины XIII в. Немалое значение в этом длительном процессе сыграли и традиции привлечения короной высшей знати к решению государственных дел, восходящие к ленной монархии. В законодательном порядке верховная законодательная власть парламента была установлена Биллем о правах 1689 г. Он отменил право короля приостанавливать действие законов и делать из них изъятия, т. е. сделал незаконным изменение законов монархом без согласия парламента. Широта его полномочий и их действенность в вопросах контроля над исполнительной властью в значительной мере определяются тем, в какой степени его большинство в свою очередь отождествляется с людьми, над которыми он, как предполагается, осуществляет контроль2. Длительный эволюционный путь обусловил характерную для высшего представительного органа страны преемственность. Британский парламент — удивительный пример сочетания старых и новых форм, их напластований, со-
существования. Эта особенность находит отражение во многих сторонах его организации и деятельности. Само понятие «парламент» употребляется в разных смыслах. Когда говорят о парламенте как верховном законодательном органе, имеют в виду не только обе палаты парламента — Палату общин и Палату лордов, — но и монарха, ибо только единство всех названных элементов образует в правовом смысле то, что называют парламентом. Иногда термин «парламент» употребляют для обозначения обеих палат парламента, но чаще всего под парламентом подразумевают его основную часть — Палату общин. Члены Палаты общин именуются «членами парламента». Правительство несет ответственность только перед Палатой общин, и эта ответственность именуется «парламентской».
Своеобразие британского парламента, весьма современного по самой своей сути учреждения, проявляется и в той роли, которую в организации его деятельности играют различного рода церемонии, сохранившиеся до сих пор.
Пышно и торжественно, с соблюдением старинных ритуалов проходит ежегодное открытие парламентских сессий. Специальное должностное лицо Палаты лордов, герольдмейстер, приглашает членов Палаты общин в Палату лордов, чтобы заслушать тронную речь королевы. Палата
Бромхед П. Эволюция британской конституции. — М., 1998. С. 155.
<
&
>»
I—
л
=:
>»
ос
s
&
т лордов — верхняя и более древняя палата парламента. Конституционные историки находят ее зачатки еще в совете мудрых мужчин — «Witenagemot», который собирался для совещания с ранними англосаксонскими королями3. Должностные лица палат проводят заседания, облаченные в судейские парики и мантии. Обе палаты имеют свои символы — черный жезл и булаву. С глубокими историческими традициями связано и само место, где палаты проводят свои заседания. Вестминстерский дворец, возведенный еще до норманнского завоевания, в течение длительного времени служил главной резиденцией королей.
Особенностью британского парламента является то, что он функционирует в уникальных условиях отсутствия в стране писаной конституции. Некоторые правила, относящиеся к его организации и деятельности, содержатся в обычных законах страны (их очень мало), другие — в неписаных нормах конституции, конституционных соглашениях. Положение парламента в конституционной системе определяется двумя
фундаментальными принципами — парламентского верховенства и парламентарного (ответственного) правления.
Суть первого принципа, сформулированного английским правоведом А. Дайси в его доктрине парламентского верховенства, заключается в том, что парламент может издать или отменить любой закон, не существует лица или учреждения, которые могли бы преступить его акты4. Доктрина парламентского верховенства является одним из аргументов против составления формальной конституции. Конституция — это часть обычного права страны, следовательно, она может быть изменена так же легко и тем же путем, как и любой другой закон5. Дайси говорил о том, что единство правительства и равенство политических прав должны быть связаны с центральным правительством, в то время как разнообразие учреждений будет связано с экстрацентральными учреждениями. Эти положения легли в основу формы конституционного укрепления и обычно упоминаются в рамках парламентского суверенитета6.
Joy J. R. Ten Englishmen of the Nineteenth Century. [Электронный документ] // The Online Books Page. Cop. 1902. [Доступ: http://onlinebooks.library.upenn.edu]
Пронкин С. В., Петрунина О. Е. Государственное управление зарубежных стран. — М., 2001. С. 9.
Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление. — М., 1984. С. 50.
Mitchell J. Unity of Government, Political Equality and Diverse Institutions: the UK Territorial Constitution in Historical Perspective [Электронный документ] // L. Cop. 2004. [Доступ: http://www.ucl.ac.uk/constitutionunit/dp/02%20Mitchell%20history%20 chapter%20v.1.doc]
4
5
6
Л\
Реальное же функционирование всего парламентского механизма основано на существовании в стране двухпартийной системы. Под ее влиянием находится вся организация избирательного процесса, начиная от выдвижения кандидатов, деления страны на избирательные округа и заканчивая способом подсчета голосов избирателей. Она оказывает определяющее воздействие на внутреннюю организацию и деятельность парламента. Под ее влиянием сложились наиболее существенные конституционные соглашения, обусловливающие весь комплекс отношений между парламентом и правительством.
Но в прогрессивной на тот момент (для стран континентальной Европы) политической системе имелись и свои недостатки. Изменения, произошедшие к началу XIX в. в классовой структуре общества, отразились и на социальной базе основных политических партий — тори и виги. Тори были партией помещиков и финансовой буржуазии, носителями исторической традиции, консерватизма. Принимая новое, они стремились сохранить по возможности больше старого. Виги представляли интересы промышленной буржуазии. Борьба за власть между тори и вигами отражала борьбу за политическое господство между промышленной буржуазией, с одной стороны, и лендлордами, объеди-
нившимися с торгово-финансовой буржуазией, с другой.
Заслуга верхней палаты, по мнению современника Беджгота, в том, что «они — выше коррупции, потому что они — совратители. Они не имеют никакого избирательного округа, чтобы бояться или подлизываться; они имеют больше средств для формирования незаинтересованного и независимого суждения, чем любой другой класс в стране. Они имеют также время для этого, так как не имеют никаких занятий, способных отвлечь их»7.
Особую роль играла Палата общин: именно здесь осуществлялось сотрудничество буржуазии и аристократии. Между тем Палата общин была феодальным представительством. Старая, дореволюционная система выборов обеспечивала в парламенте господство аристократии и буржуазии. Палата общин была ограждена от основной массы населения высоким имущественным избирательным цензом. В сельской местности, как это было установлено еще в начале XV в., избирательными правами пользовались землевладельцы, получавшие доход не менее чем в 40 шиллингов в год. В городах критерии избирательного права были более разнообразны, часто уникальны для каждого из городов. В целом правом участвовать в парламентских выборах обладали только 245 тыс. человек из 7,5 млн жителей Великобритании. Правом избираться
Bagehot W. The English Constitution. Second Edition. — L., 1873. P. 107.
<
й.
.с
ОС
5
й.
в парламент обладал еще более узкий круг лиц.
Несправедливость существовавшей системы дополнялась тем, что право посылать представителей в парламент было даровано в Средние века преимущественно сельской местности (графствам), а не городам. Среди последних же многие потеряли прежнее значение, превратились в деревни, но, тем не менее, продолжали пользоваться своей привилегией. Другие «бурги» никогда не являлись крупными центрами и получили свои привилегии от Тюдоров и Стюартов именно потому, что выборы здесь проще было контролировать. Подобные «гнилые местечки» посылали в парламент 140 представителей из 658, притом что в 50 из них проживало менее 50 избирателей. Практически легально существовала практика продажи этими «местечками» мест в парламенте. Объявления с подобными предложениями появлялись в газетах. К 1830 г. средняя цена места в парламент достигала 6000 фунтов стерлингов (ф. ст.)8. Напротив, многие крупные города, выросшие в ходе начавшегося в XVIII в. промышленного переворота, были лишены представительства в парламенте. Наряду с «гнилыми местечками» существовали «карманные», контроли-
ровавшиеся местными лендлордами. Их жители по традиции голосовали так, как «подсказывал» землевладелец. Контроль над избирателями облегчался тем, что голосование было открытым. Это стало причиной борьбы за реформу избирательного права, и весь XIX в. в Великобритании прошел под знаком этой борьбы.
Согласно Акту о реформе 1832 г., принятому по инициативе вигов, более 50 «гнилых местечек» с населением менее 2 тыс. жителей были лишены представительства в парламенте. Тридцати небольшим городам с населением менее 4 тыс. жителей разрешалось посылать одного депутата вместо двух, а некоторым городам — двух депутатов вместо четырех. В итоге высвободилось 143 депутатских места, распределенных между новыми городскими и сельскими округами. Были введены новые цензы для избирателей. В графствах активным избирательным правом наделялись все категории владельцев земли с годовым доходом не менее 10 ф. ст., а арендаторы — с годовой рентой не менее 50 ф. ст. В городах такое право получили все мужчины, владеющие на праве собственности или аренды недвижимым имуществом с годовым доходом в 10 ф. ст.9. Закон о реформе предоставил
8 Айзенштадт М. П. Британский парламент и общество в 30-е — 40-е годы XIX века. — М., 1997. С. 11.
9 История государства и права зарубежных стран: Ч. 2 / Под общ. ред. Н. А. Крашенинниковой, О. А. Жидкова. — М., 1998. С. 86.
Л\
избирательное право мужчинам, достигшим 21 года, которые уплачивают налог на бедных и имеют недвижимость (в графствах это была земля, в городах — строение), дающую не менее 10 ф. ст. годового дохода. В результате реформы право голоса получили земельные арендаторы (до того времени лишенные избирательного права), имеющие годовую ренту не менее 50 ф. ст. Установлен был и ценз оседлости — 6 месяцев.
В итоге реформы количество избирателей возросло в 1,5 раза, но все равно значительная часть предпринимателей, служащих, интеллигенции, а также рабочего класса (ставшего заметной социальной силой страны после промышленного переворота) были лишены парламентского представительства и влияния на политику. Сохранялась и крайняя неравномерность в распределении избирателей по округам, только частично исправленная реформой 1832 г.: 50% горожан, проживавших в 16 крупных городах, посылали в парламент 34 депутата, тогда как остальные 50% жителей менее крупных городов — 293 депутата10.
Реформа 1832 г. прекращала связь с феодальными традициями представительства и способствовала превращению Палаты общин в буржуазный парламент. Реформа обеспечивала доступ промышленной буржуазии в парламент, включив таким образом ее в компромисс с
аристократией. Изменения в составе Палаты общин позволили кабинету окончательно избавиться от королевской зависимости, так как стоящая за спиной короля аристократия не могла обеспечивать кабинету необходимое большинство в Палате общин. В это время корона лишилась последних остатков власти, и королевская прерогатива была передана в фактическое владение кабинета. Произошло укрепление принципа ответственности правительства, выработанного в XVIII в.: министерская власть механически переходит в руки той партии, которая располагает парламентским большинством. Важным следствием реформы 1832 г. стало преобразование политических партий. Прежние названия партий потеряли смысл, и тори переименовались в партию консерваторов, виги — в партию либералов. С течением времени либерализм и консерватизм превратились в мощные политические течения, ознаменовавшие целую полосу развития буржуазного общества и государства.
Изменились не только названия партий, изменилась и их структура. После принятия реформы появилась необходимость регистрировать избирателей, составлять избирательные списки. Эти функции взяли на себя постоянные члены партий, объединившиеся на местах в партийные организации.
После утверждения Билля реформ в 1832 г. прояснилось два
Пронкин С. В., Петрунина О. Е. Государственное управление зарубежных стран. — М., 2001. С. 25.
<
й.
.с
ОС
5
й.
Л9 основных принципа кабинета правительства:
1) кабинет должен быть сформирован из членов партии или политической фракции, которая поддерживает большинство в Палате общин;
2) члены кабинета полностью ответственны перед Палатой общин за свои действия в прави-тельстве11.
С этих пор ни один кабинет не мог функционировать, не заручившись поддержкой большинства в Палате общин. Единство в политической партии являло собой наилучший путь организовать поддержку кабинета внутри Палаты общин. Таким образом, партийная система Великобритании развивалась наряду с правительственным кабинетом.
Следствием парламентской реформы 1832 г. явилось изменение форм и методов ведения кандидатами предвыборной кампании. У представителей парламентских группировок возникла необходимость бороться за голоса избирателей. Это привело к созданию политических клубов, игравших роль «партийных» организаций, которые осуществляли руководство избирательной кампанией. Появились «партийные» списки. Получили распространение предвыборные поездки депутатов и предвыборные митинги. Большую роль в проведе-
нии предвыборной кампании играла печать. Именно с этого времени начинается настоящая предвыборная «война памфлетов». Причем либеральная публицистика была гораздо активнее и острее консервативной. Однако консерваторы гораздо щедрее финансировали свои избирательные кампании, что способствовало лучшей организации выборов12.
В 1830-1840-е гг. основными событиями внутренней политики после избирательной реформы 1832 г. стали:
- принятие в 1834 г. нового «Закона о бедных», который упразднил денежные пособия и учредил так называемые работные дома;
- борьба за отмену навигационных актов, направленных на защиту английской морской торговли, и хлебных законов;
- отношение к чартизму;
- решение вопроса о привилегиях англиканской церкви. Отношение к этим проблемам
консервативных и либеральных политиков во многом определило расстановку сил в парламенте. Важно отметить, что в этот период возросла роль местных органов власти и часто результаты выборов в муниципалитеты оказывали влияние на парламентские успехи партии. Например, результаты выборов
Анкудинова Е. В. Особенности политического процесса в Великобритании: традиции и современность // Актуальные проблемы политологии / Отв. ред.
В. Д. Зотов. - М., 2001. С. 119-120.
Романова М. И. Парламентская реформа 1832 в Англии и ее последствия // Новая и новейшая история. 2005. № 4. С. 15.
12
Л\
в муниципалитеты Ливерпуля и Лидса хорошо отражают соотношение сил консерваторов и либералов в парламенте в 1830-1840-х гг. В 1835 г. во время господства либерального кабинета Мельбурна либералы имели 43 места против 5 консерваторов в Ливерпуле и 39 против 9 в Лидсе. Но уже в 1841 г., когда к власти пришел консервативный кабинет Пиля, либералы имели лишь 15 мест против 33 консерваторов в Ливерпуле и 23 против 25 в Лидсе13.
К 1850-1860-м гг. утвердилось политическое господство промышленной буржуазии в форме классического буржуазного парламентаризма. Палата общин к середине XIX в. оттеснила на второй план Палату лордов и свела к минимуму политическое влияние королевской власти. Однако в результате реформы 1832 г. в парламент получила доступ лишь верхушка промышленной и торговой буржуазии, которая не была заинтересована в коренной ломке унаследованных еще от средневековья законов и обычаев. Ограниченность реформы вызвало чартистское движение. Сторонники «Народной хартии» требовали всеобщего, равного и тайного голосования для мужчин, ежегодного переизбрания парламента и введения вознаграждений для депутатов. Борьба за более демократическую реформу избирательной системы стала одной из важней-
ших черт политического развития Великобритании в 1830-1860-е гг.
Новая парламентская реформа (Акт о народном представительстве 1867 г.) предусматривала новое перераспределение депутатских мест: 11 «местечек» были вовсе лишены права выбора депутатов в Палату общин, а 35 «местечек» сохранили право выбора лишь одного депутата. Освободившиеся мандаты были переданы крупнейшим промышленным городам и графствам.
Новый закон значительно изменил избирательное право жителей городов: оно предоставлялось всем владельцам или съемщикам домов, уплачивающим налог в пользу бедных, и квартиронанимателям, уплачивающим в год не меньше 10 ф. ст. арендной платы (при цензе оседлости один год). В графствах право получили землевладельцы, имеющие не менее 5 ф. ст. годового дохода, а также наниматели или владельцы помещений с доходностью не ниже 12 ф. ст.
Наиболее важным новшеством реформы была оговорка о том, что непосредственным плательщиком налогов в пользу бедных считается и тот, кто этот налог, как все многочисленные наниматели небольших квартир, вносит не сам, а через своего домовладельца, который до сих пор рассматривался как единственный налогоплательщик. Благодаря этому в избирательные списки попадали не
13 ParryJ. Ph. The Rise and Fall of Liberal Government in Victorian Britain. — L., 1993. P. 142.
<
й.
.с
ОС
5
й.
{12 только домовладельцы, но и все их жильцы. Таким образом, избирательные списки расширились за счет мелкой буржуазии, ремесленников и рабочих.
В результате реформы 1867 г. общее число избирателей увеличилось больше чем на миллион. Однако 2/3 мужского населения Англии — основная масса рабочих, не говоря о женщинах, — по-прежнему были лишены избирательных прав. До 1870-х гг. сохранялось открытое голосование.
В 1872 г. либеральное правительство, стремясь покончить с весьма распространенной практикой подкупа избирателей, провело закон о тайном голосовании. Однако эта мера имела незначительный успех. Закон 1883 г. ограничивал избирательные издержки и обязывал избирательных агентов к публичной отчетности. Был установлен перечень избирательных преступлений и усилено наказание за них.
В 1884-1885 гг. была проведена третья избирательная реформа, призванная исправить недостатки первых двух реформ, в частности устранить пестроту избирательных цензов. Законом 1884 г. имущественный ценз в городах был отменен, а в графствах право голоса получили мелкие арендаторы на условиях, предъявляемых городским жителям реформой 1867 г. В результате этой реформы число избирателей было увеличено вдвое. Закон 1885 г. произвел новое перераспределение мест: 105 «местечек»,
имевших менее 16 тыс. жителей, лишились самостоятельного представительства; города с населением менее 57 тысяч жителей получили по одному месту; более значительным городам число мандатов было увеличено. Города и графства были разделены на округа (округ охватывал 50-54 тыс. жителей), выбиравшие по одному депутату.
Реформа 1884-1885 гг. не устранила многих существенных недостатков избирательной системы: сохранялась диспропорция между числом избирателей и числом мандатов; лица, занимавшие в нескольких округах помещения, дающие право голоса, получали несколько голосов, тогда как значительная часть населения не имела избирателей. Выборы происходили не в один день по всей стране. Депутаты не добивались вознаграждения. Сохранялась мажоритарная система выборов: если кандидаты не добивались абсолютного большинства, побеждал тот, кто получал относительное большинство. Мажоритарная система относительного большинства благоприятствует кандидатам крупных партий, способных завоевать большинство мест в Палате общин, и ставит кандидатов остальных партий в менее выгодное положение14.
Реформы привели к постепенному превращению Палаты общин из элитарного клуба джентльменов в действительный орган народного представительства, что заметно повысило его статус. Другим по-
Крылова Н. С. Английское государство. — М., 1981. С. 102.
14
Л\
следствием расширения избирательного права стал политический упадок Палаты лордов.
Середина XIX в. — время наибольшего политического влияния английского парламента. Именно в это время формулируется политико-юридическая доктрина его верховенства. Возвышение данного центра власти привело к изменению положения кабинета. Он перестал быть зависимым от монарха, но получил нового хозяина. Из доктрины парламентского верховенства логически вытекала идея ответственного правительства, которое должно было опираться на большинство Палаты общин.
Парламент легко свергал правительства: в середине XIX в. за 30 лет сменилось 10 кабинетов. Их недостаточной стабильности способствовало состояние политических партий. Либералы-виги и консерваторы-тори делились на достаточно автономные фракции, жесткая партийная дисциплина отсутствовала, поэтому парламентарии вели себя вполне самостоятельно и могли голосовать против «своего» правительства.
Несмотря на всю ограниченность имевших место в XIX в. элек-
торальных реформ, к политиче- 1933 ской жизни в Великобритании были приобщены миллионы избирателей. Уже после преобразований 1884-1885 гг. 5/6 взрослого мужского населения страны получили право голоса15. Проведенные реформы наметили коренные сдвиги в жизни британского общества. Шаг за шагом общество избавлялось от феодальных пережитков, упрочивались капиталистические отношения. Анализ законодательной и политической деятельности парламента позволяет говорить о том, что постепенные преобразования, происходившие в течение XIX в. в политической системе Великобритании, позволили провести стабильное реформирование разных областей социальной и политической жизни, решение многих острых экономических и политических проблем в интересах населения. К началу XX в. Англия представляла наиболее свободную в политическом и правовом смысле страну, было создано мощное государство, центр огромной колониальной империи, существование которой также обеспечивало политическую стабильность в стране.
15 Лисневский Э. В. История государства и права в Великобритании. — Ростов, 1975.
С. 10.
