Роль экологических фондов в обеспечении компромисса между национальной экономикой и окружающей средой Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

ПРИОРИТЕТЫРОССИИ

39 (228) - 2013

УДК 338.15

роль экологических фондов в обеспечении компромисса между национальной экономикой и окружающей средой

В. И. савкин,

доктор экономических наук, заведующий кафедрой менеджмента и управления народным хозяйством E-mail: v.i.savkin@mail.ru Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ

ресурсами. В эпоху высокого технологического (индустриального) развития произошел разрыв между достаточными потребностями человества и сверхпотребностями, обеспечивающими все более комфорные условия жизни. Это создает условия высокой нагрузки на окружающую среду и, таким образом, стремительной деградации экосистем.

Вместе с тем проблема взаимодействия общества и природы уже давно волновала челеве-чество. Еще В. И. Вернадский увидел назревшую необходимость учета экологической компоненты в экономической деятельности человека [1]. Однако первые поиски альтернативных экологоориенти-рованных направлений экономического развития на межгосударственном уровне были начаты ООН в 1949-1955 гг. в серии международных конференций по охране природы, а в 1962 г. Генеральной Ассамблеей ООН принимается резолюция «Экономическое развитие и охрана природы». Спустя тридцать лет, на конференции ООН по проблемам окружающей среды и развития (Рио-де-Жанейро, 3-14 июня 1992 г.) принимается стратегия перехода к устойчивому развитию «Повестка действий на XXI столетие», в которой указывается, что цель устойчивого развития - «сбалансированное решение социально-экономических задач и проблем сохранения благоприятной окружающей среды и природно-ресурсного потенциала» [4, 5]. С этого

Парадигма современного экономичекого развития требует тщательного учета экологического воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду. Субъекты производственной деятельности во многом не заинтересованы в существующей системе экологического регулирования и ограничений их деятельности со стороны государства. Рассмотрены проблемы развития механизмов функционирования экологических фондов, обеспечивающих симбиоз качественного роста национальной экономики и условий жизни населения.

Ключевые слова: экологические фонды, устойчивое развитие, управление национальной экономикой.

Национальная экономика любого государства представляет собой сложную организационную, хозяйственную, социальную и научно-технологическую систему, которая обеспечивает соответсвую-щий экономический эффект благодаря природно-ре-сурсному, производственному, трудовому и научно-техническому потенциалу. Современная экономика большенства стран мира переживает не лучшие времена. Череда экономических кризисов поставила страны перед выбором качественно новых парадигм развития. Во многом кризисные явления связаны с необоснованно высокими потребностями населения, не обеспеченными производственными

времени начинается эпоха выработки подходов к эколого-экономическому развитию на государственном уровне.

На общественном уровне большую популярность приобрели исследования Римского клуба, в частности, работы Дж. Медоуза «Пределы роста» (1972 г.) и «За пределами роста» (1992 г.), которые наметили возможные сценарии развития человечества, что бурно обсуждается и до сих пор [2, 3].

Несмотря на то, что после Второй мировой войны в мире на самом высоком уровне стали уделять больше внимания вопросам экологизации экономики, можно с уверенностью утверждать, что в советский и постсоветский периоды развития российской государственности синтез экономических и экологических интересов во многом отсутствовал. Государство регулировало эти взаимоотношения, только лимитируя негативное воздействие производства на окружающую среду, а также вводя штрафные санкции за превышение лимитов и возникающие чрезвычайные ситуации. Такой подход, по мнению автора, не должен быть основным в выработке механизмов устойчивого развития. Заинтересованность хозяйствующих субъектов в экологическом благополучии - основа цивилизаци-онного подхода к синтезу эколого-экономического развития современного общества.

В условиях все еще существующей в нашем государстве во многом административно-команд-

ной системы управления экономикой, а также при отсутствии эффективных рыночных институтов управления экологические проблемы решаются, как правило, посредством бюджетных средств. С одной стороны, необходимо отметить, что проблемы экологии не относились и не относятся к разряду приоритетных, а с другой стороны, в последние годы наблюдаются существенные затраты на их решение (рис. 1, табл. 1, 2).

Если проанализировать направления расходования финансов, представленные в табл. 1 и 2, то окажется, что они привлекались в большей степени в случаях катастрофических нарушений баланса природных систем (водных ресурсов, атмосферного воздуха) и утилизации отходов производства и потребления. На мероприятия по защите и реабилитации почвы и водных ресурсов выделяется лищь 6 % от общего объема годового финансирования охраны окружающей среды. Все это создает без-перспективную ситуацию по переводу экономики на «экологические рельсы».

Также не существует прямой связи между величиной экологических налогов и конкурентоспособностью товаров (на национальном и международном уровнях). Более того, можно не сомневаться, что увеличение указанных налогов приведет к тому, что производство начнет перемещаться за рубеж, где экологическое регулирование хозяйственной деятельности носит менее жесткий

450 000

400 000

350000 -

300000 -

250 000 -

200 000 -

150 000 -

100 000

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Источник: составлено по данным [6].

Рис. 1. Затраты на охрану окружающей среды в Российской Федерации в фактически действовавших ценах в 2003-2011 гг, млн руб.

Таблица 1

Распределение затрат на охрану окружающей среды в Российской Федерации в 2011 г.

№ п/п Показатель Затраты, млн руб. Доля в общем объеме затрат, %

1 Охрана атмосферного воздуха 88 362 21

2 Очистка сточных вод 197 073 48

3 Обращение с отходами 44 172 11

4 Защита и реабилитация почвы, подземных и поверхностных вод 23 435 6

5 Сохранение биоразнообразия и среды обитания 13 381 3

6 Прочие затраты 45 591 11

Источник: составлено по данным [6].

Таблица 2

Текущие затраты на охрану окружающей среды в Российской Федерации, млрд руб.

Текущие Текущие затраты по направлениям

Год затраты, природоохранной деятельности*

всего 1 2 3 4

2006 189,8 113,2 40,6 30,7 5,3

2007 207,0 126,8 41,9 32,7 5,6

2008 217,5 127,4 43,4 40,2 6,5

2009 258,9 163,1 32,9 55,5 7,4

2010 280,9 166,5 43,3 64,0 7,1

2011 269,4 153,8 51,1 55,6 8,9

*1 - охрана и рациональное использование водных ресурсов; 2 - охрана атмосферного воздуха; 3 - охрана окружающей среды (земельных ресурсов) от отходов производства и потребления; 4 - затраты на рекультивацию земель.

Источник: составлено по данным [6].

характер. Такой подход нельзя считать рациональным и обоснованным. Необходима новая прадигма экологоориентированного развития экономики. Одним из таких инструментов могут являться экологические фонды.

Своевременным ответом на вызовы времени явилось постановление Правительства РФ от 29.06.1992 № 442 «О Федеральном экологическом фонде Российской Федерации и экологических фондах на территории Российской Федерации», которое предписывало:

1) образовать Федеральный экологический фонд Российской Федерации;

2) утвердить прилагаемое Положение о Федеральном экологическом фонде Российской Федерации;

3) рекомендовать исполнительным органам государственной власти субъектов РФ образовать соответствующие внебюджетные экологические фонды и утвердить положения о них [7]. Данный шаг федеральных органов власти в то время можно считать прогрессивным, поскольку создавалась самодостаточная структура, обеспечивающая аккумулирование финансовых ресурсов в рамках постановления Правительства РФ, а также их целевое расходование на приоритетные природоохранные мероприятия. Безусловно, эффективность подобных структур с момента их создания подвергалась критике, особенно в части эффективности расходования финансов, однако это в большей степени указывает на то, что государство не создало прозрачного механизма функционирования экологических фондов. И вот уже 23 сентября 1994 г. Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации издает приказ № 275 «О совершенствовании контроля за целевым использованием средств государственных территориальных внебюджетных экологических фондов», один из пунктов которого гласил, что руководителям территориальных органов Минприроды России следует организовать действенный контроль за целевым использованием государственных территориальных внебюджетных экологических фондов, привлекая нарушителей к строгой административной ответственности [8].

Несмотря на все усилия по контролю за расходованием средств экологических фондов, государство все же в 2001 г. приняло решение об их ликвидации (постановление Правительства РФ от 11.10.2001 № 721) [9]. Выходит, государственая система экологических фондов в современной России просуществовала менее десяти лет. Можно с уверенностью сказать, что за этот период времени нельзя говорить о качественной оценке эффективности работы фондов, поскольку экологические проекты имеют долгосрочную перспективу. Те финансовые ресурсы, которые ранее аккумулировались в экологических фондах, с 2001 г. вливаются в государственные бюджеты различных уровней, а финансирование экологических проектов происходит в рамках бюджетных статей, что осложняет планирование необходимых мероприятий.

На сегодняшний день в рамках действующей правовой системы финансовые ресурсы, использование которых возможно для экологических целей, представляют собой средства, аккумулирование

которых происходит в бюджетах всех уровней, внебюджетных фондах, а также в общественных (благотворительных) фондах и у хозяйствующих субъектов. Сложившаяся практика в этом отношении не способствует четкому планомерному использованию бюджетных средств, что напрямую влияет на эффективность и в большей степени недостаточность проводимых экологических мероприятий. Стоит ли говорить, что сами хозяйствующие субъекты вовсе не заинтересованы в экологической деятельности. В этой связи идею организации экологических фондов можно считать приемлемой и наиболее удачной, поскольку формируются средства, использование которых возможно только на экологические проекты.

Несмотря на отказ на уровне государства от института экологических фондов, в стране существуют негосударственные (частные) экологические фонды (Неправительственный экологический фонд им. В. И. Вернадского, Национальный экологический фонд, Глобальный экологический фонд и др.). Они функционируют как некоммерческие организации с четко обозначенными целями. Стоит отметить, что деятельность таких структур ограничена рядом факторов: во-первых, сферой интересов отдельных (в основном крупных) компаний; во-вторых, недостатком финансовых ресурсов.

Сегодня следует обратить внимание на имеющийся опыт деятельности экологических фондов и взглянуть по-новому на основные способы и источники привлечения и аккумулирования финансовых ресурсов, которые могут быть направлены на создание, модернизацию и применение адекватных настоящему времени инструментов воздействия на хозяйственную деятельность (в целях снижения рисков ее негативного влияния на окружающую среду). В этой связи можно утвержать, что экологические фонды - это прежде всего многоуровневая система формирования, аккумулирования и дальнейшего использования финансовых ресурсов в целях их инвестирования в природоохранную деятельность (рис. 2).

Парадигму, представленную на рис. 2, стоит рассматривать с позиции направлений использования финансовых ресурсов, оценивать с точки зрения их эффективности в рамках реализации страгегий социально-эколого-экономического развития регионов и Федерации в целом, а также выявления проблемных зон, потенциальных возможностей и имеющихся ресурсов. Безусловно, сам инструмент экологических фондов является составной частью

общей системы эколого-экономического развития Российской Федерации и субъектов РФ [10, 11].

Важной особенностью новой парадигмы экологического регулирования экономики через деятельность экологических фондов различных уровней является достижение компромисса между хозяйствующими субъектами, государством и населением по вопросам сохранения высокого качества окружающей среды. Во-первых, необходимо окончательно отказаться от существующей точки зрения, что «окружающая среда -«бесплатный товар», и прийти к пониманию, что она является драгоценным активом, который следует оберегать в целях сохранения для потомков.

Для государственных институтов (экологических фондов) наиболее целесообразными механизмами привлечения средств могут являться добровольные взносы, пожертвования и обязательные платежи. Такое сочетание позволяет создать достаточно устойчивое поступление ресурсов.

Краеугольным камнем в современной экономической системе должен стать механизм взимания с хозяйствующих субъектов (потребителей и загрязнителей) соразмерной платы, получаемой за использование ресурсов, количество потребленных ресурсов, и таким механизмом может стать трехуровневая система экологических фондов. В зависимости от целей, которые ставятся при создании экологических фондов, все они могут быть подразделены на две группы:

1) целевые поресурсные фонды, цель деятельности которых заключается в охране и воспроизводстве конкретных видов ресурсов;

2) внебюджетные экологические фонды, целью которых является финансирование неотложных мероприятий по восстановлению потерь, компенсации нанесенного ущерба и др.

До сегодняшнего времени существуют законодательные коллизии создания этих финансовых институтов, требующие внесения соответсвующих изменений в законодательство Российской Федерации. После неудачного опыта Федерального экологического фонда (просуществовавшего до 2001 г., средства которого были переданы впоследствии в федеральный бюджет) правовое положение экологических фондов остается весьма неоднозначным, причем в этом случае требуется вмешательство законодателя.

Таким образом, можно утверждать, что именно инвестиционная направленность экологических фондов является тем компромиссом между эконо-

Государственные Органы власти Органы местного Хозяйствующие Общественные Население и

органы субъекта самоуправления субъекты организации иностранные лица

Ж

Плата за выбросы и сбросы загрязняющих веществ

Средства от конфискованных орудий охоты, рыболовства

Средства от реализации незаконно добытой продукции

Плата

за размещение отходов и другие виды загрязнения

Штрафы за экологические правонарушения и суммы по искам о возмещении вреда

Облигации пользования

Добровольные пожертвования

Залоги-возмещения

Формирование средств

V -

Источники

Аккумулирование

Формы накопления средств

Использование

-V-

Направления использования

.а

О

е

о <

о ^

т

Исключение остаточного принципа финансирования мероприятий по охране, воспроизводству отдельных видов ресурсов

Г

Внебюджетные целевые поресурсные фонды

Внебюджетные экологические фонды

Верхнийуровень

Федеральный экологический фонд

г*

Среднийуровень

Фонды субъектов РФ

Нижнийуровень

V

Районные фонды

Инвестирование для решения неотложных задач по восстановлению потерь в окружающей среде, компенсации причиненного вреда от хозяйственной деятельности и снижению рисков

Целевое использование

г*

НИ-

Стратегии развития

Российской Федерации

Субъектов Российской Федерации

м

Муниципальных образований

ж:

Оценка эффективности расходования средств

Рис. 2. Модель функционирования экологических фондов

микой и окружающей средой, который обеспечивает высокое качество жизни населения. Во-первых, экологические фонды должны стать государственным институтом, обеспечивающим аккумулирование адекватных обязательных платежей, поступающих от хозяйствующих субъетов, а также иных поступлений, их целевое использование на реализацию природоохранных проектов. Во-вторых, уровни и направления деятельности экологических фондов должны обеспечивать реализацию стратегий развития на национальном, региональных и муниципальных уровнях Российской Федерации.

6 -

Список литературы

1. Вернадский В. И. Биосфера и ноосфера. М.: Наука, 1989.

2. Медоуз Д. Л. За пределами роста // Вестник МГУ. Серия 12: Политические науки. 1995. № 5. С. 80-86.

3. Медоуз Д. Пределы роста. 30 лет спустя. М.: ИКЦ «Академкнига», 2007.

4. Наше общее будущее: доклад Международной комиссии по окружающей среде и развитию (МКОСР) / пер. с англ., под ред. С. А. Евтеева, Р. А. Перелета. М.: Прогресс, 1989. С. 37-67.

5. Официальный сайт Организации Объединенных Наций. URL: http://www.un.org/ru/ documents/decl_conv/conventions/agenda21.shtml.

6. Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики РФ. URL: http://www. gks.ru/free_doc/ new_site/oxrana/tabl/oxr_zatr1.htm.

7. О Федеральном экологическом фонде Российской Федерации и экологических фондах на территории Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 29.06.1992 № 442.

8. О совершенствовании контроля за целевым использованием средств государственных территориальных внебюджетных экологических фондов:

приказ Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации от 23.09.1994 № 275.

9. О ликвидации Федерального экологического фонда Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 11.10.2001 № 721.

10. Савкин В. И. Развитие экологического менеджмента в аграрном секторе экономики: теория, методология, практика. Орел, 2011.

11. Савкин В. И. Экологический менеджмент: институциональный аспект // Проблемы теории и практики управления. 2013. № 6. С. 131-138.

Вниманию руководителей органов власти, специалистов предприятий и учреждений, преподавателей, аспирантов и студентов вузов!

Журнал «Национальные интересы: приоритеты и безопасность»

ISSN 2073-2872

Выпускается с 2005 года. Включен в перечень ВАК.

Включен в Российский индекс научного цитирования (РИНЦ).

Формат A4, объем 80 - 88 с. Периодичность - 4 раза в месяц.

ПОДПИСКА ПРОДОЛЖАЕТСЯ!

Индекс по каталогу «Почта России» Индекс по каталогу «Роспечать» Индекс по каталогу «Пресса России»

34129 46573 12926

За дополнительной информацией обращайтесь в отдел реализации Издательского дома «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ» телефон/факс: (495) 721-85-75, E-mail:podpiska@fin-izdat.ru

Возможна подписка на электронную версию журнала, а также приобретение отдельных статей: Научная электронная библиотека: eLibrary.ru Электронная библиотека: dilib.ru

www.fin-izdat.ru