CC BY
147
УДК 342.9
ИА. Головизнина РОЛЬ АКТОВ МИНИСТЕРСТВА ФИНАНСОВ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В РЕГУЛИРОВАНИИ СИСТЕМЫ НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ
Аннотация. Рассмотрена правовая природа писем Министерства финансов Российской Федерации. Раскрывается значение писем Министерства финансов Российской Федерации в правоприменительной деятельности. Приводятся аргументы, указывающие на двойственный статус данных актов. Рассматривается юридический статус основных направлений налоговой политики Министерства финансов Российской Федерации.
Ключевые слова: письма Минфина России, акты толкования, письменные разъяснения, обязательный характер, обжалование правовых актов.
Mna Goioviznma THE ROLE OF THE ACTS OF THE MINISTRY OF
FINANCE OF THE RUSSIAN FEDERATION IN THE REGULATION OF THE TAX SYSTEM
Abstract. Considered the legal nature of the letters of the Ministry of Finance of the Russian Federation. Reveals the significance of the letters of the Ministry of Finance of the Russian Federation in enforcement activities. The arguments pointing to the dual status of these acts. Examines the legal status of the main directions of tax policy of the Ministry of Finance of the Russian Federation.
Keywords: Letter of the Russian Finance Ministry, acts of interpretation, written explanations, mandatory appeal regulations.
Система налогов может уславливаться лишь Налоговым кодексом Российской Федерации (далее - НК РФ), однако система налогообложения регулируется более широким спектром правовых механизмов. Так, большую часть правового регулирования системы налогообложения Российской Федерации составляют подзаконные нормативные правовые акты. Нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, исполнительных органов местного самоуправления о налогах и сборах могут приниматься лишь в предусмотренных законодательством о налогах и сборах случаях.
Так, например, ч. 2 ст. 54 НК РФ установлено, что «Индивидуальные предприниматели, нотариусы, занимающиеся частной практикой, адвокаты, учредившие адвокатские кабинеты, исчисляют налоговую базу по итогам каждого налогового периода на основе данных учета доходов и расходов и хозяйственных операций в порядке, определяемом Министерством финансов Российской Федерации». На основании данной нормы был принят Приказ Минфина РФ и МНС РФ от 13 августа 2002 г. №86н/БГ-3-04/430 «Об утверждении Порядка учета доходов и расходов и хозяйственных операций для индивидуальных предпринимателей».
Согласно ст. 4 НК РФ, Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю и надзору в области налогов, т.е. Федеральная налоговая служба Российской Федерации (далее - ФНС России), не имеет права издавать нормативные правовые акты по вопросам налогов и сборов.
Однако ряд статей НК РФ уполномочивает ФНС России на принятие ведомственных нормативных правовых актов, утверждающих формы официальных налоговых документов. Так, например, п. 5 ст. 69 НК РФ предусмотрено принятие формы требования об уплате налога.
Министерство финансов Российской Федерации, в соответствии с п. 1 ст. 34.2 НК РФ, дает письменные разъяснения налоговым органам, налогоплательщикам, ответственному участнику консолидированной группы налогоплательщиков, плательщикам сборов и налоговым агентам по вопросам применения законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.
При этом следует учитывать, что согласно правилам подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной
© Головизнина И. А., 2014
Раздел III. Право и политика
регистрации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. №1009, нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается.
В письме Минфина России от 07.08.2007 №03-02-07/2-138 до ФНС России была доведена информация о том, что положения писем Минфина России, изданных в соответствии с полномочиями, закрепленными за Минфином России статьей 34.2 Налогового кодекса Российской Федерации, в которых выражается позиция Минфина России по конкретным или общим вопросам, содержащимся в индивидуальных и (или) коллективных обращениях граждан и организаций, не могут рассматриваться в качестве устанавливающих обязательные для налоговых органов правила поведения, подлежащие неоднократному применению при осуществлении ими функций налогового контроля.
Соблюдения этих правил налоговые органы не вправе требовать и от налогоплательщиков (налоговых агентов). Арбитражные суды, рассматривающие возникающие в сфере налогов и сборов споры, также не связаны положениями указанных писем, поскольку в соответствии с частью 1 статьи 13 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подобные письма не входят в круг нормативных правовых актов, применяемых при рассмотрении дел.
Такие письменные разъяснения не обязательны для исполнения налоговыми органами, налогоплательщиками, плательщиками сборов и налоговыми агентами. Эти письменные разъяснения не содержат правовых норм или общих правил, конкретизирующих нормативные предписания, и не являются нормативными правовыми актами вне зависимости от того, дано ли разъяснение конкретному заявителю либо неопределенному кругу лиц. Указанные письма имеют информационно-разъяснительный характер по вопросам применения законодательства Российской Федерации о налогах и сборах и не препятствуют налоговым органам, налогоплательщикам, плательщикам сборов и налоговым агентам руководствоваться нормами законодательства о налогах и сборах в понимании, отличающемся от трактовки, изложенной Минфином России.
В то же время, исходя из смысла положений, закрепленных в подп. 3 п. 1 ст. 111 НК РФ, выполнение налогоплательщиком, плательщиком сбора, налоговым агентом таких разъяснений, адресованных ему либо неопределенному кругу лиц, является обстоятельством, исключающим начисление штрафных санкций и пеней в случае, когда эти разъяснения все-таки окажутся ошибочными.
Опубликованные письменные разъяснения, предоставленные Минфином России, должны восприниматься субъектами налоговых правоотношений наряду с иными публикациями специалистов в этой области. Таким образом, письма Минфина России имеют значение актов неофициального профессионального толкования, и не являются источниками права.
Однако при этом подп. 5 п. 1 ст. 32 НК РФ введена прямая обязанность налоговых органов руководствоваться письменными разъяснениями по вопросам применения законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, которые даны Минфином России. Указанная норма Налогового кодекса Российской Федерации не устанавливает обязанности налоговых органов руководствоваться письменными разъяснениями Минфина России, адресованными конкретным заявителям, но обязывает налоговые органы руководствоваться разъяснениями, адресованными ФНС России. Последние рассматриваются как направляемые в рамках координации и контроля деятельности ФНС России (полномочия Минфина России в этой области определены Положением о Министерстве финансов Российской Федерации) и предназначенные для разъяснения позиция Министерства как федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области выработки налоговой политики, подведомственной федеральной службе.
Таким образом, письма Минфина, направленные налоговым органам, являются уже актами легального официального толкования и источником права.
Двойственная природа писем Минфина порождает не только теоретические, но и практические проблемы. Так, согласно ст. 137 НК РФ, каждое лицо имеет право обжаловать акты налоговых органов ненормативного характера, действия или бездействие их должностных лиц, если, по мнению этого лица, такие акты, действия или бездействие
нарушают его права. Нормативные правовые акты налоговых органов могут быть обжалованы в порядке, предусмотренном федеральным законодательством.
Когда существуют противоречивые разъяснения Минфина России по одной и той же ситуации, граждане вынуждены обращаться в суд с исками о признании недействительными писем Минфина России. Как отмечается специалистами, при рассмотрении подобных заявлений ВАС РФ зачастую прекращал производство по делу о признании недействующим письма Минфина России и фактически отказывал в рассмотрении иска. При этом судьи исходили из того, что оспариваемые письма не являются нормативными правовыми актами и поэтому не имеют юридического значения и не порождают правовые последствия для неопределенного круга лиц [1].
Во избежание нарушения прав граждан должен быть сформирован и законодательно закреплен единый подход к актам официального толкования Минфина. Так, обязательный характер данных актов для налоговых органов, должен порождать и возможность их обжалования и отмены со стороны заинтересованных лиц.
Также неопределенным остается юридический статус основных направленияй налоговой политики Министерства финансов Российской Федерации. В Основных направлениях налоговой политики Российской Федерации на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов указано: несмотря на то, что Основные направления налоговой политики не являются нормативным правовым актом, этот документ представляет собой основание для подготовки федеральными органами исполнительной власти изменений в законодательство о налогах и сборах, соответствующих предусмотренным в нем положениям, и внесения их в Правительство Российской Федерации.
На наш взгляд, данная ситуация недопустима. Отсутствие юридической силы документа, устанавливающего основы налоговой политики, приводит к невозможности обеспечения заявленной в документе стабильности и определенности условий ведения экономической деятельности на территории Российской Федерации.
Библиографический список
1. Мисникович Л.Н. Добиться отмены письма Минфина или другого подобного документа сложно, но все-таки можно // Российский налоговый курьер. - №22, ноябрь 2013 г.
