Риски фискальной политики в среднесрочной и долгосрочной перспективе Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

НУГЕРБЕКОВ Серик Нугербекович

Кандидат экономических наук, президент АО «Институт экономических исследований»

Министерство экономики и бюджетного планирования

Республики Казахстан

010000, Республика Казахстан, г. Астана, ул. Орынбор, 8 Контактный телефон: (7172) 74-29-46 e-mail: [email protected]

Риски фискальной политики в среднесрочной и долгосрочной перспективе

Ключевые слова: фискальная политика; риски; бюджетная система Республики Казахстан.

Аннотация. Статья посвящена основным угрозам, стоящим перед фискальной системой в среднесрочной и долгосрочной перспективе. В статье анализируется современная ситуация в секторе государственных финансов, приведены прогнозные данные основных экономических индикаторов, выявлены риски фискальной политики. Предложено несколько вариантов фискальной политики в среднесрочной перспективе для Республики Казахстан в условиях нестабильности мировой финансовой системы. Выполнен анализ влияния каждого из возможных рисков на финансовую систему в долгосрочной перспективе.

В результате мирового финансового кризиса бюджетная система Республики Казахстан столкнулась со следующими потерями:

• сокращение золотовалютных резервов и Национального фонда;

• снижение доходности активов Национального фонда в связи с общим снижением биржевых котировок на мировых фондовых рынках;

• значительный рост государственных расходов, сокращение бюджетных поступлений и увеличение циклического бюджетного дефицита;

• рост государственного долга и расходов на его обслуживание;

• рост антициклических государственных расходов на «национализацию долгов», «накачивание» реального и банковского сектора ликвидностью, компенсацию снижения доходности НПФ, замещение частных инвестиций в застойных секторах.

В среднесрочной перспективе перед бюджетной системой Казахстана стоят следующие угрозы:

• вероятность дефолта по первоклассным ценным бумагам, в которые были вложены средства Национального фонда;

• вытеснение частных инвестиций вследствие экспансионистской бюджетно-налоговой политики (через рост процентных ставок);

• макроэкономическая ловушка «бега на месте», когда рост государственных расходов приводит к росту номинальных, а не реальных параметров экономики (экономика «бежит» на месте, но с инфляционной одышкой).

Фискальная политика в среднесрочной перспективе будет направлена на стимулирование развития экономики не в ущерб макроэкономической стабильности. Будет сохранен оптимальный баланс между приоритетами государственной инвестиционной и социальной политики, а также задачей по оптимизации государственных расходов.

В этих целях будет проводиться умеренная политика государственных расходов, которая предусматривает оптимизацию раходов бюджета в условиях сокращения бюджетных доходов и снижения экономической активности в стране. Неприоритетные расходы будут сокращены, при этом высвободившиеся средства будут направлены на

© Нугербеков С. Н., 2009

реализацию стратегии обеспечения занятости населения. Все обязательства государства по увеличению социальных выплат и заработной платы бюджетникам будут сохранены в полном объеме.

Доходы от сырьевого сектора, которые традиционно зачислялись в Национальный фонд, в 2009-2010 гг. будут направляться на модернизацию экономики и реализацию стратегии занятости. При этом для поддержания планируемого уровня расходов сглаживание доходов бюджета будет также осуществляться за счет уже утвержденных трансфертов из Национального фонда.

Сужение экономики Казахстана влияет на показатели фискальной политики: доходы бюджета, по прогнозам Института экономических исследований, будут ниже утвержденных в бюджете сумм, дефицит бюджета увеличивается в результате снижения налоговых поступлений. В случае снижения расходов государственного бюджета темпы роста экономики республики снизятся.

Таким образом, при текущей конъюнктуре на мировых товарных рынках и в условиях снижения экономической активности ожидаются потери государственного бюджета, что подразумевает увеличение бюджетного дефицита.

За первый квартал 2009 г. в Республике Казахстан наблюдалось снижение доходов государственного бюджета. Налоговые поступления в государственный бюджет на 1 апреля 2009 г. снизились на 9,3% по отношению к аналогичному периоду 2008 г., трансферты из Национального фонда выросли на 93,6%1. В связи со снижением поступлений в государственный бюджет существует риск увеличения дефицита бюджета. По расчетам Министерства экономики и бюджетного планирования Республики Казахстан в 2009 г. дефицит бюджета составит 3,4% к ВВП, при пороговом значении 8%.

Прогнозные данные свидетельствуют об относительно стабильном уровне бюджетного дефицита, однако, учитывая сокращение средств Национального фонда, ограниченность внутреннего и закрытие внешних рынков заимствования, возникает риск ограниченности источников финансирования дефицита бюджета.

В связи с ростом бюджетного дефицита усиливается риск превышения безопасного уровня государственного долга. В 2009 г. отношение государственного долга к ВВП составит 11,4%, позиция Казахстана как внешнего нетто-кредитора - 23,1%, что соответствует значениям для стран с рейтингами категории «ВВВ» по методологии «Fitch» (медианное значение отношения государственного долга к ВВП - 28%, позиция внешнего нетто-кредитора - 8%)2.

Учитывая появление возможных рисков, в условиях сокращения налоговых поступлений в бюджет существует три варианта фискальной политики Республики Казахстан:

1) сокращение расходов бюджета с сохранением социального блока. Данная политика не изменит дефицит бюджета, однако отрицательно скажется на макроэкономических параметрах страны: сократится ВВП (темп роста в 2009 г. - 99,1%), снизятся депозиты, увеличится безработица. При этом увеличатся объемы Национального фонда, снизится инфляция, государственный долг останется на том же уровне;

2) оптимизация расходов бюджета и концентрация инвестиций на приоритетных направлениях;

3) увеличение расходов бюджета для стимулирования совокупного спроса. Данный вариант выбора фискальной политики подразумевает увеличение дефицита бюджета более чем на 5%, что обеспечит рост ВВП на уровне 102%, увеличение уровня инфляции до 11,9%, сокращение Национального фонда.

С учетом имеющихся рисков нам представляется целесообразным выбор второго варианта фискальной политики - оптимизация бюджетных расходов и концентрация

1 По данным сайта Министерства финансов Республики Казахстан: www.minfin.kz.

2 Прогнозы АО «Институт экономических исследований».

инвестиций на приоритетных направлениях. По прогнозам ИЭИ выбор данной фискальной политики приведет к росту дефицита государственного бюджета на 5,5% к ВВП. Это обеспечит в 2009 г. рост реального ВВП на уровне 101%, безработицу в пределах 7,4% при росте уровня инфляции до 11%.

Финансирование дефицита государственного бюджета предлагаем осуществлять за счет: а) внутренних источников финансирования, среди которых средства накопительных пенсионных фондов, ГФСС, банков второго уровня; б) недорогих внешних заимствований у стран-партнеров или средств Национального фонда.

Риски фискальной политики в долгосрочной перспективе. Основной задачей бюджетной политики в долгосрочной перспективе является усиление стимулирующей функции бюджета как инструмента экономического развития, изменение структуры расходов в соответствии с приоритетами государственной политики в области экономического развития одновременно с обеспечением долгосрочной устойчивости бюджетной системы Республики Казахстан.

Основным направлением совершенствования налоговой политики должно стать усиление стимулирующего влияния налоговой системы на рост экономики и развитие инновационной активности.

Бюджетная система Республики Казахстан в долгосрочной перспективе характеризуется следующими особенностями:

• снижением доли доходов в процентах к ВВП;

• увеличением доли ненефтегазовых поступлений;

• снижением доли налогов и сборов на импорт в процентах к ВВП в результате сокращения доли импорта в ВВП, изменением структуры импорта, изменением тарифной политики в связи с ожидаемым вступлением Казахстана в ВТО;

• увеличением относительно ВВП и общего объема доходов бюджета доли поступлений НДС, налога на прибыль, налога на доходы физических лиц, налогов и сборов на социальные нужды за счет доходов от секторов экономики с высокой добавленной стоимостью.

В долгосрочной перспективе развитие бюджетной системы Республики Казахстан будет сопровождаться следующими рисками:

• увеличения налоговой нагрузки на экономику республики;

• выпадения доходов консолидированного бюджета в результате снижения налоговых ставок;

• несбалансированности бюджета;

• прекращения пополнения Национального фонда.

Как в долгосрочной, так и в среднесрочной перспективе перед бюджетно-налоговой системой стоит риск увеличения налоговой нагрузки на экономику Республики Казахстан. В последние годы наметилась тенденция увеличения налоговой нагрузки (см. рисунок). За период с 2005 по 2008 г. коэффициент налоговой нагрузки вырос с 33,3 до 36,8%1. По рекомендациям Всемирного банка, планка доходов расширенного правительства составляет 33% к ВВП. К примеру, в странах с французско-шведской моделью с высоким уровнем налогообложения данный показатель составляет 40-55%, а в странах с американской моделью, характерными признаками которой являются невысокий уровень социальных расходов и низкий уровень налогообложения, - 30% к ВВП и менее.

Для снижения налоговой нагрузки в целях дополнительного стимулирования экономического роста в стране с 1 января 2009 г. ставка налога на добавленную стоимость была снижена до 12%, корпоративный подоходный налог - до 20%.

Снижение налоговых ставок приведет к выпадению доходов консолидированного бюджета. При ставке НДС на уровне 12% и КПН на уровне 20% в первый год налого-

1 По данным Агентства по статистике Республики Казахстан, расчеты автора.

вой реформы прямые выпадающие доходы оцениваются в 2,1% ВВП. Общие потери бюджета (без учета увеличения собираемости) в результате выпадения доходов к 2014 г. оцениваются на уровне 11% ВВП. В результате снижения ставки НДС недопоступление доходов в бюджет по данному виду налога ежегодно составит 11% по сравнению с ранее действующей ставкой. По корпоративному подоходному налогу выпадение доходов составит 30%. Возможное ускорение инфляции в первые годы после проведения реформы может создать дополнительную угрозу падения доходов в реальном выражении.

% 38 37 36 35 34 33 32 31

36,8

35,7 ' 1

4

2005

2006

2007

2008

Налоговая нагрузка на экономику Республики Казахстан1

Основной объем выпадающих доходов будет приходиться на следующие отрасли: обрабатывающие производства, добыча полезных ископаемых, оптовая и розничная торговля, строительство, транспорт и связь. В этих отраслях положительный эффект снижения ставки будет максимальным. В то же время такие отрасли, как рыболовство, сельское хозяйство, образование и здравоохранение, будут наименее подвержены влиянию снижения НДС, и высвобождение финансовых ресурсов в них будет менее значительным.

Развитие экономики Казахстана предусматривает постепенный рост расходов бюджетной системы к 2020 г., что связано с повышением расходов по отдельным направлениям по сравнению с текущим уровнем. Необходимость выхода экономики на инновационный путь развития предполагает увеличение расходов на образование, здравоохранение, научные исследования, рост инвестиций в инфраструктуру. Кроме того, не должны существенно снижаться в процентах к ВВП расходы на оборону и национальную безопасность. Структура расходов бюджетной системы к 2020 г. претерпит значительные изменения.

Обязательства по оплате труда предполагают индексацию оплаты труда и денежного довольствия в бюджетном секторе темпами, соответствующими росту средней заработной платы в экономике. Это обеспечивает рост оплаты труда в реальном выражении и снижение разрыва между уровнем оплаты труда в бюджетном и частном секторах.

В связи с ростом государственных расходов и возможной угрозой выпадения доходов бюджета существует риск несбалансированности бюджета (риск сохранения бюджетного дефицита).

Таким образом, в результате снижения налоговых ставок потребуются дополнительные меры достижения сбалансированности консолидированного бюджета:

• увеличение трансферта из Национального фонда;

• увеличение заимствований;

• увеличение ставок других налогов и сборов.

В зависимости от выбранной меры макроэкономический эффект будет различен.

1 Налоговая нагрузка определяется как отношение доходов расширенного правительства к объему ВВП. Налоговые доходы расширенного правительства включают в себя налоговые доходы консолидированного бюджета, а также доходы социальных внебюджетных фондов (за вычетом остатков средств на начало отчетного периода).

Финансирование выпадающих доходов полностью за счет увеличения чистого сальдо государственных заимствований ежегодно приведет к увеличению размера государственного долга к 2020 г. Несмотря на незначительное увеличение рисков бюджетной устойчивости, данная мера может иметь только временный характер.

В случае сохранения прогнозируемого уровня расходов бюджетной системы и цен на энергоносители основная часть выпадающих доходов должна покрываться путем повышения величины ежегодного гарантированного трансферта. При таком варианте существует риск прекращения пополнения Национального фонда. По данным Министерства финансов Республики Казахстан уже за I квартал 2009 г. в структуре доходов республиканского бюджета на трансферты из национального фонда приходится 34,6% (276,9 млрд тенге) против 29% в предыдущем году. На 1 апреля 2009 г. использование средств Национального фонда (трансферты / поступления за период) составило более 80% против 58,1% в 2008 г.

Реализация государственных приоритетов требует переориентации и повышения эффективности использования ресурсов не только консолидированного бюджета, но и бюджетной системы республики в целом, а также проведения институциональных реформ и реализации целенаправленных мер государственного регулирования.