CC BY
42
Результаты председательства Мексики в «Группе двадцати» в 2012 г.: анализ на основе модели обеспечения баланса внешних условий и национальных приоритетов
А.В. Шелепов
Шелепов Андрей Владимирович — м.н.с. Центра исследований глобального управления Института международных организаций и международного сотрудничества (ИМОМС) НИУ ВШЭ, аспирант кафедры международных валютно-финансовых отношений НИУ ВШЭ, 101000, Российская Федерация, Москва, Мясницкая, 20; E-mail: [email protected]
В статье представлен анализ результатов председательства Мексики в «Группе двадцати» в 2012 г. Анализ осуществлен на основе модели обеспечения баланса внешних условий и национальных приоритетов страны-председателя для формирования предложений к повестке дня в неформальных институтах (модель «спрос — предложение»)1. В статье прослеживается, насколько мексиканскому председательству удалось обеспечить: 1) высокую степень отражения в повестке дня председательства и решений саммита ключевых проблем глобального управления; 2) сбалансированность в приоритетах председательства национальных интересов и интересов партнеров; 3) максимальное использование сложившегося потенциала института; 4) соответствие роли, выбранной страной-председателем (организатора, посредника, политического лидера, национального представителя) внешним условиям и внутренним обстоятельствам.
Для определения ключевых проблем глобального управления был выполнен анализ глобальных рисков предстоящего десятилетия по данным ежегодных докладов Всемирного экономического форума и других международных организаций; осуществлен анализ их значимости для 10 стран — членов «двадцатки», включая Мексику; уровня отражения ключевых проблем в документах и решениях «двадцатки» в 2008— 2011 гг.; и уровня отражения в документах председательства. Оценка проводилась на основе корреляции результатов анализа уровня значимости для членов «двадцатки» проблем глобального управления; уровня значимости проблем глобального управления для Мексики; уровня отражения проблем в документах и решениях «двадцатки» в 2008—2011 гг.; а также уровня отражения проблем в документах и решениях саммита 2012 г. При этом соотношение первых трех факторов позволяет в рамках модели «спрос — предложение» определить наиболее подходящую для страны-председателя роль в отношении каждой из рассматриваемых проблем, а уровень отражения проблем в документах и решениях саммита 2012 г. свидетельствует о фактически выбранной роли.
Результаты анализа позволили сделать вывод, что выбор мексиканского председательства в пользу роли организатора и посредника при формировании повестки дня и выработке решений «двадцатки» обеспечил преемственность повестки дня и относительный баланс внутреннего спроса и приоритетов стран-партнеров по ключевым проблемам глобального управления. Однако по ряду вопросов, например, экономического блока, председательство не смогло реализовать роль лидера, использовать сложившийся потенциал института, обеспечивающий возможность принятия прорывных решений, и вывести сотрудничество на новый уровень качества. Это касается проблем растущей волатильности цен на энергоносители и сельскохозяйственные товары, неравенства доходов населения и непредвиденных негативных последствий регулирования, в которых сохраняется необходимость поиска решений «с наиболее высоким общим знаменателем».
1 Полное описание модели представлено в статье «Модель обеспечения баланса реальных и прогнозируемых внешних условий и национальных приоритетов страны-председателя для формирования предложений к повестке дня “двадцатки”, “восьмерки” и БРИКС», опубликованной в журнале «Вестник международных организаций» № 4 за 2012 г.
100
ГРУППА ДВАДЦАТИ» - ГЛОБАЛЬНЫЙ МЕХАНИЗМ КООРДИНАЦИИ И УПРАВЛЕНИЯ РОСТОМ?
Результаты апробации позволяют сделать вывод о том, что осуществление опережающего анализа факторов внутреннего и внешнего спроса, а также сложившегося потенциала института на основе модели «спрос — предложение» может способствовать повышению эффективности председательства в неформальных институтах глобального управления.
Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ в рамках проекта проведения научных исследований («Разработка модели обеспечения баланса внешних условий и национальных приоритетов государства, председательствующего в “Группе восьми”, “Группе двадцати” и БРИКС, при формировании программы председательства на основе модели “спрос-предложение”»), проект № 12-03-00563.
Ключевые слова: глобальное управление, «Группа двадцати», глобальные риски, модель «спрос — предложение», председательство в «Группе двадцати»
Методика анализа
Апробация модели «спрос — предложение» на примере председательства Мексики в «Группе двадцати» проводилась на основе корреляции результатов анализа уровня значимости для членов «двадцатки» проблем глобального управления; уровня значимости проблем глобального управления для Мексики; уровня отражения проблем в документах и решениях «двадцатки» в 2008—2011 гг.; а также уровня отражения проблем в документах и решениях саммита 2012 г. (табл. 1). При этом соотношение первых трех факторов позволяет в рамках модели «спрос — предложение» определить наиболее подходящую для страны-председателя роль в отношении каждой из рассматриваемых проблем, а уровень отражения проблем в документах и решениях саммита 2012 г. свидетельствует о фактически выбранной роли. Таким образом, осуществляется оценка способности Мексики как страны-председателя формировать повестку дня председательства, способствуя наиболее эффективному решению проблем глобального управления.
Оценка ключевых проблем глобального управления была выполнена по результатам сравнительного анализа глобальных рисков предстоящего десятилетия по данным ежегодных докладов Всемирного экономического форума. Уровень значимости проблем глобального управления для членов «двадцатки» (внешний спрос) выявлялся с учетом официальных позиций значимости для 10 стран — членов «двадцатки», включая Мексику. На основе оценок страновых аналитиков были определены уровни значимости проблемы для каждой из стран. Для «двадцатки» как форума было принято, что высокий уровень значимости имеют проблемы, важные для всех стран; средний — важные для пяти и более стран; низкий — важные для менее чем пяти стран. Следует учитывать, что при расширении списка и (или) включении других стран средняя оценка уровня значимости для стран «Группы двадцати» по отдельным проблемам глобального управления может поменяться.
Уровень значимости проблем глобального управления для Мексики (внутренний спрос) определялся на основе анализа официальных позиций этой страны. Низкий уровень значимости присваивался проблемам, наличие которых лишь констатируется в официальных документах и выступлениях; средний — проблемам, по которым Мексикой ведется работа на национальном уровне; высокий — проблемам, по которым работа осуществляется как на национальном, так и на международном уровне (через международные, в том числе региональные, организации, а также на двустороннем уровне).
101
ВЕСТНИК МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ. Т. 8. № 4 (2013)
Уровень отражения проблем в документах и решениях «двадцатки» в 2008—2011 гг. (потенциал института) и уровень отражения проблем в документах и решениях саммита 2012 г. оценивался по результатам анализа дискурса института. Низким считался уровень отражения и значимости проблем в документах института, если анализ дискурса показывал, что проблемы упоминаются в документах, но по ним нет решений. Средний уровень значимости проблемы предполагал, что по ней приняты конкретные обязательства или переданы мандаты международным институтам. Если в документах зафиксированы результаты обсуждения, конкретные решения и мандаты международным институтам или структурам «двадцатки», уровень значимости проблем считается высоким. Обещания продолжать реализацию ранее принятых решений без изменений по срокам и содержанию в качестве обязательств не учитывались. Проанализированные документы не включали доклады международных институтов, представленные к саммиту, так как не все их положения могут быть восприняты «двадцаткой» в полной мере. Кроме того, был осуществлен анализ приоритетов, не включаемых в число основных проблем глобального управления, которые, однако, имеют высокий уровень значимости для «двадцатки» и вошли в число вопросов повестки дня мексиканского председательства. В табл. 1 представлены краткие пояснения, обуславливающие оценку уровней значимости и уровней отражения в документах «двадцатки» каждого из приоритетов.
Основные результаты анализа
Экономические проблемы
Проблема волатильности цен на энергоносители и продовольственные товары имеет высокую значимость для членов «Группы двадцати» и средний уровень значимости для Мексики. К 2012 г. сформирован высокий потенциал «двадцатки» для решения данной проблемы. Волатильность цен рассматривается в качестве самостоятельной темы повестки дня института, по которой приняты конкретные решения и сформированы мандаты. ИОСКО в сотрудничестве с другими международными институтами было поручено подготовить рекомендации о путях улучшения функционирования и надзора за агентствами, предоставляющими информацию о ценах на энергоносители. В преддверии саммита в Лос-Кабосе Всемирным банком [World Bank, 2012a] и ЮНКТАД [UNCTAD, 2012] были подготовлены доклады для Рабочей группы «двадцатки» по сырьевым рынкам, сформированы рекомендации по управлению ценовой волатильностью и преодолению ее макроэкономических последствий. Всемирным банком подготовлены доклады о механизмах снижения ценовой волатильности на рынках энергоносителей [World Bank, 2012b] и влиянии волатильности цен на продовольствие для экономического роста развивающихся стран [World Bank, 2012с]. МФВ [IMF, 2012] и ЮНКТАД [UNCTAD, 2012] в своих докладах оценили воздействие ценовой волатильности на макроэкономическую сферу. В этих условиях для перехода от проработки проблемы к выработке долгосрочных решений наиболее востребованным является выполнение председателем функции политического лидера. Мексиканское председательство выбрало роль организатора, что, безусловно, важно для выполнения функций лидерства, однако недостаточно для того, чтобы двигаться дальше. В период председательства Мексики новых решений по данному вопросу фактически не последовало, несмотря на то, что тема была заявлена в качестве одного из приоритетов председательства. На саммите в Лос-Кабосе лидерами «двадцатки» было подтверждено
102
103
Таблица 1. Характеристика председательства Мексики в «Группе двадцати» на основе модели «спрос — предложение»
Проблемы глобального управления Уровень значимости проблем глобального управления для членов «двадцатки» (внешний спрос) Уровень значимости проблем глобального управления для Мексики (внутренний спрос) Уровень отражения проблем в документах и решениях «двадцатки» в 2008-2011 гг. (потенциал института -предложение) Уровень отражения проблем в документах и решениях саммита 2012 г.
Экономические
Растущая волатильность цен на энергоносители и сельскохозяйственные товары Высокий Важна и актуальна для всех членов, являющихся как экспортерами, так и импортерами энергоносителей и сельскохозяйственных товаров. Продовольственная безопасность у развитых стран в основном входит в приоритет СМР. Развивающимся странам необходимо также решать внутренние проблемы Рассматривает развитие сельского хозяйства как возможность стимулирования предпринимательской деятельности и создания рабочих мест, поэтому правительством реализуются меры по борьбе с волатильностью цен на сельскохозяйственные товары. Волатильность цен на энергоносители также негативно влияет на Мексику, являющуюся экспортером нефти (поэтому на национальном уровне планируется постепенный переход на альтернативную энергетику) Высокий Самостоятельная тема Приоритет председательства Средний Обязательства (только поручение министрам финансов доложить о проделанной работе) +/— Мандаты международным институтам +
Неравенство доходов населения Высокий Важна для всех стран, особенно для стран с высоким индексом Джини: развивающиеся и США В большей степени национальный приоритет. Решение этой проблемы осуществляется не посредством увеличения социальных выплат, а через предоставление доступа к образованию, здравоохранению, стимулирование предпринимательской деятельности Средний Структурные реформы, занятость и социальная защита, расширение доступа к финансовым услугам, содействие международному развитию Низкий Проблема рассматривалась в рамках приоритетов занятости и социальной защиты. Ряд стран обозначил свои индивидуальные обязательства: Обязательства (только по гендерному равенству) +/— Мандаты +/—
Хронические бюджетные дисбалансы Высокий Важна для всех стран. Подходы к решению проблем поддержания роста зависят от индивидуальных особенностей стран. Наблюдается расхождение позиций относительно реальных параметров фискальной консолидации Важно решение проблемы бюджетных дисбалансов (прежде всего в странах Евросоюза). Одна из задач национальной экономической политики — обеспечение рационализации бюджета Высокий Самостоятельная тема (фискальная консолидация). Ранее рассматривалась в рамках стратегий выхода из антикризисных мер Высокий Обязательства + Мандаты —
ГРУППА ДВАДЦАТИ» - ГЛОБАЛЬНЫЙ МЕХАНИЗМ КООРДИНАЦИИ И УПРАВЛЕНИЯ РОСТОМ?
104
Проблемы глобального управления Уровень значимости проблем глобального управления для членов «двадцатки» (внешний спрос) Уровень значимости проблем глобального управления для Мексики (внутренний спрос) Уровень отражения проблем в документах и решениях «двадцатки» в 2008-2011 гг. (потенциал института -предложение) Уровень отражения проблем в документах и решениях саммита 2012 г.
Крах системообразующих финансовых институтов и валютных систем Высокий Реформа системы управления МФИ наиболее важна для развивающихся стран. Подходы и приоритеты некоторых развитых и развивающихся стран отличаются. Реформы других аспектов, в том числе надзора, важны и для других стран Поддерживает реформу МВФ, так как заинтересована в увеличении роли развивающихся стран в фонде. Участвует в пополнении ресурсов МВФ для увеличения его потенциала по предоставлению кредитов (важно для стран Латинской Америки, экономика которых достаточно нестабильна). В 2006 г. созданы Комитет по финансовой стабильности (при участии Минфина и ЦБ) и агентство страхования депозитов Высокий Экстренное реагирование на кризисы. Финансовое регулирование. Реформа системы резервных валют. Реформа международных финансовых институтов. Надзор со стороны международных институтов Приоритет председательства Высокий Обязательства + Мандаты +
Непредвиденные негативные последствия регулирования Средний В большей степени важна для развитых стран со сформировавшимися финансовыми рынками и большим количеством инструментов. Реформы банковского сектора для поддержания ликвидности важны для всех стран. Для развивающихся стран в большей степени приоритетны развитие собственных финансовых систем, в том числе развитие финансовой грамотности и обеспечение доступа населения к финансовым услугам Проводится оценка реформ регулирования на национальном уровне. Также участвует в сопоставительных исследованиях реформ регулирования, проводимых Всемирным банком Низкий Финансовое регулирование Низкий Обязательства -Мандаты —
Кризисы ликвидности Высокий Важен для всех стран. Решается укреплением регулирования и кредитованием у международных институтов (в большей степени развивающиеся страны) Внутри страны создана система чрезвычайной помощи в случае кризиса ликвидности. В рамках НАФТА возможности контроля потоков капитала ограничены. Заявляется, что Мексика не заинтересована в использовании ограничений потоков капитала, поскольку это имеет лишь кратковременный эффект Высокий Финансовое регулирование. Докапитализация международных финансовых институтов. Надзор со стороны международных институтов Высокий Обязательства + Мандаты +
ВЕСТНИК МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ. Т. 8. № 4 (2013)
105
Проблемы глобального управления Уровень значимости проблем глобального управления для членов «двадцатки» (внешний спрос) Уровень значимости проблем глобального управления для Мексики (внутренний спрос) Уровень отражения проблем в документах и решениях «двадцатки» в 2008-2011 гг. (потенциал института -предложение) Уровень отражения проблем в документах и решениях саммита 2012 г.
Дисбалансы рынка труда Высокий Важен для всех стран. Подходы к решению проблем в значительной мере совпадают Одна из ключевых социально-экономических проблем. Реализуются многочисленные национальные программы по борьбе с безработицей. Проблема дисбалансов рынка труда связана с процессом неуправляемой миграции, которая также является серьезным риском Высокий Занятость и социальная защита Приоритет председательства Высокий Обязательства + Мандаты +
Геополитические
Сбои глобального управления Высокий Актуален для всех стран. В «Группу двадцати» входят как постоянные члены Совета Безопасности ООН, так и потенциальные претенденты на этот статус Выступает за реформирование Совета Безопасности ООН. Во время председательства в «двадцатке» проведена первая неформальная встреча министров иностранных дел и первая встреча министров торговли, проведено большое количество встреч в различных официальных форматах, велась активная работа по развитию сотрудничества со странами, международными и региональными институтами Высокий Реформа международных финансовых институтов, (на саммите в Каннах был подтвержден неформальный характер G20 и принято решение о закреплении механизма Тройки) Средний Обязательства (только индивидуальные обязательства по пополнению ресурсов МВФ) +/— Мандаты +
Неспособность разрешить конфликты дипломатическим путем Высокий Актуален для большинства стран в силу наличия конфликтов на собственной территории или вблизи границ, а также активной позиции по урегулированию крупных конфликтов Занимает умеренную позицию по ключевым геополитическим проблемам. Основной принцип внешней политики — зашита демократических принципов и прав человека во всех странах мира Не входит в повестку дня «Группы двадцати» Не входит в повестку дня «Группы двадцати»
Коррупция Высокий Приоритет разделяется всеми членами. Только Германия и Саудовская Аравия не ратифицировали Конвенцию ООН против коррупции Важный приоритет для повышения эффективности системы госуправления. Меры по борьбе с коррупцией реализуются как во внутренней, так и во внешней политике Высокий Самостоятельная тема Средний Обязательства + Мандаты —
Укоренившаяся организованная преступность Средний Приоритет важен для значительного количества стран-членов Одна из ключевых проблем Мексики. Борьба с организованной преступностью проводится посредством реформы судебной системы, увеличения численности полиции и тесного сотрудничества с США. Ратифицировала конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности (2003), сотрудничает в рамках Межамериканской комиссии по контролю за оборотом наркотиков Не входит в повестку дня «Группы двадцати» (косвенно рассматривается в рамках борьбы с отмыванием денег и финансированием преступности, терроризма, распространения оружия массового поражения) Средний Обязательства — Мандаты +
ГРУППА ДВАДЦАТИ» - ГЛОБАЛЬНЫЙ МЕХАНИЗМ КООРДИНАЦИИ И УПРАВЛЕНИЯ РОСТОМ?
106
Проблемы глобального управления Уровень значимости проблем глобального управления для членов «двадцатки» (внешний спрос) Уровень значимости проблем глобального управления для Мексики (внутренний спрос) Уровень отражения проблем в документах и решениях «двадцатки» в 2008-2011 гг. (потенциал института -предложение) Уровень отражения проблем в документах и решениях саммита 2012 г.
Распространение оружия массового поражения Высокий К странам-членам относятся как признанные на международном уровне обладатели ядерного оружия (США, Россия, Великобритания, Франция), так и фактически им обладающие (Индия). Вследствие этого обсуждение в формате «Группы двадцати» может быть затруднено Занимает активную позицию по нераспространению ОМУ, ратифицировала большинство соответствующих международных договоров. Реализует соглашения с США и Канадой Не входит в повестку дня «Группы двадцати» (косвенно рассматривается в рамках борьбы с отмыванием денег и финансированием преступности, терроризма, распространения оружия массового поражения) Не входит в повестку дня «Группы двадцати» (косвенно рассматривается в рамках борьбы с отмыванием денег и финансированием преступности, терроризма, распространения оружия массового поражения)
Природные
Изменение климата и загрязнение окружающей среды Высокий Приоритет важен для всех стран, но является одним из наиболее спорных. Существует разное понимание «зеленого» роста между некоторыми развитыми и развивающимися странами, в том числе БРИКС. Споры вызывает излишнее расширение приоритета и его распространение на большое количество отраслей экономики (некоторыми воспринимается как скрытая форма протекционизма). Климатическая составляющая приоритета является одной из самых проблемных, в том числе ввиду неравномерного участия стран в международном сотрудничестве в этой сфере Нерациональное использование природных ресурсов привело к ухултттению состояния окружающей среды в стране, поэтому борьба с изменением климата и загрязнением окружающей среды является неотъемлемым элементом экономической политики. В 2010 г. выступила с инициативой создания «Зеленого» климатического фонда. Также поддерживает меры по борьбе с загрязнением окружающей среды в странах Центральной Америки Высокий Самостоятельная тема (изменение климата, «зеленый» рост и устойчивое развитие, субсидии на ископаемое топливо) Приоритет председательства Высокий Обязательства + Мандаты +
Экстремальные погодные явления Высокий Приоритет актуален для всех стран. Развитые государства рассматривают его также с точки зрения СМР Важно прогнозирование и предотвращение экстремальных погодных явлений на собственной территории Низкий Продовольственная безопасность (страхование и прогнозирование погоды) Низкий Обязательства — Мандаты —
ВЕСТНИК МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ. Т. 8. № 4 (2013)
107
Проблемы глобального управления Уровень значимости проблем глобального управления для членов «двадцатки» (внешний спрос) Уровень значимости проблем глобального управления для Мексики (внутренний спрос) Уровень отражения проблем в документах и решениях «двадцатки» в 2008-2011 гг. (потенциал института -предложение) Уровень отражения проблем в документах и решениях саммита 2012 г.
Некачественное управление водными и земельными ресурсами Высокий Приоритеты разных стран в этой сфере отличаются: использование земель для сельского хозяйства, промышленности или для городского строительства Входит в государственную политику по борьбе с загрязнением окружающей среды Низкий Продовольственная безопасность и развитие сельского хозяйства (поручение МБР в Каннах подготовить план по воде, продовольствию и сельскому хозяйству) Низкий Обязательства — Мандаты (только по разработке набора инструментов для городского планирования в развивающихся странах) +/—
Развитие энергоэффективности Высокий Приоритет в целом разделяется всеми странами: уровень энергоэффективности у разных стран сильно отличается Входит в государственную политику по борьбе с загрязнением окружающей среды. Рассматривается как важный элемент устойчивого развития и противодействия изменению климата. В рамках соглашений по Мезоамериканской стратегии устойчивого развития, включающей Стратегию энергоэффективности, Мексика оказывает техническую помощь странам Центральной Америки для развития энергоэффективности Средний Изменение климата «Зеленый» рост и устойчивое развитие Структурные реформы Низкий Обязательства — Мандаты —
Неуправляемая урбанизация Средний В большей степени актуален для развивающихся стран Важный приоритет национального уровня в силу быстрого роста городов, прежде всего Мехико — одного из крупнейших мегаполисов мира Не входил в повестку дня «Группы двадцати» Низкий Обязательства — Мандаты +/—
Технологические
УгЗВИМОСТЬ информационных систем, инфраструктуры и сетей Средний Важен для значительного количества стран, особенно с сильным проникновением информационных сетей Высокий уровень уязвимости, конкретные меры по реализации принятого соответствующего законодательства не предпринимаются Не входит в повестку дня «Группы двадцати» Не входит в повестку дня «Группы двадцати»
Ядерная безопасность Высокий Важен для стран эксплуатирующих атомные электростанции На территории страны эксплуатируются АЭС, планируется увеличение их числа и создание национальной компании, занимающейся утилизацией ядерных отходов Не входит в повестку дня «Группы двадцати» Не входит в повестку дня «Группы двадцати»
ГРУППА ДВАДЦАТИ» - ГЛОБАЛЬНЫЙ МЕХАНИЗМ КООРДИНАЦИИ И УПРАВЛЕНИЯ РОСТОМ?
108
Проблемы глобального управления Уровень значимости проблем глобального управления для членов «двадцатки» (внешний спрос) Уровень значимости проблем глобального управления для Мексики (внутренний спрос) Уровень отражения проблем в документах и решениях «двадцатки» в 2008-2011 гг. (потенциал института -предложение) Уровень отражения проблем в документах и решениях саммита 2012 г.
Природные катастрофы Высокий Актуален для всех стран. Развитые страны также рассматривают приоритет в рамках СМР Угзвима перед различными видами катастроф, важно предотвращение катастроф внутри страны. Принимает участие в проекте Межамериканского банка развития по управлению рисками природных катастроф. Стала инициатором создания Межамериканской системы оповещения (о природных катастрофах) Низкий «Зеленый» рост и устойчивое развитие (Инициатива по защите морской среды) Низкий Обязательства (только по продолжению создания Механизма по обмену наилучшими практиками в области глобального сохранения морской среды) +/— Мандаты —
Неразвитость инфраструктуры Высокий В большей степени актуален для развивающихся стран В силу значительной протяженности страны важно развитие транспортной инфраструктуры. Также развивается информационная инфраструктура (доступность Интернета). Инициировала создание Проекта интеграции и развития стран Мезоамерики, в рамках которого финансирует инфраструктурные проекты Высокий Структурные реформы Содействие международному развитию Высокий Обязательства + Мандаты + (рассматривается в рамках индивидуальных обязательств некоторых стран и содействия международному развитию)
Социальные
Н еустойчивый рост населения Низкий Актуален для некоторых развивающихся стран (Индия, Китай). Риск снижения населения актуален для России Проблема не актуальна Не входит в повестку дня «Группы двадцати» Не входит в повестку дня «Группы двадцати»
Отсутствие грамотной политики в отношении старения населения Средний Актуален для развитых стран с большой долей пожилого населения Рассматривается в рамках политики по повышению уровня жизни населения, а также борьбы с преступностью (реализуются меры по обеспечению безопасности пенсионеров) Не входит в повестку дня «Группы двадцати» Не входит в повестку дня «Группы двадцати» (косвенно упоминалась только в рамках приоритета фискальной консолидации ввиду негативного влияния старения населения в развитых странах на стабильность бюджета и размер госдолга)
ВЕСТНИК МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ. Т. 8. № 4 (2013)
109
Проблемы глобального управления Уровень значимости проблем глобального управления для членов «двадцатки» (внешний спрос) Уровень значимости проблем глобального управления для Мексики (внутренний спрос) Уровень отражения проблем в документах и решениях «двадцатки» в 2008-2011 гг. (потенциал института -предложение) Уровень отражения проблем в документах и решениях саммита 2012 г.
Нехватка водных ресурсов Низкий Актуальна для развивающихся стран, не имеющих необходимой инфраструктуры, и стран с регионами с засушливым климатом (Австралия) В силу наличия засушливых регионов является одной из важных социальных проблем. Рассматривается как элемент политики по улучшению качества жизни уязвимых групп населения Низкий Продовольственная безопасность (Доклад международных организаций по нехватке воды и поручение МБР в Каннах подготовить план по воде, продовольствию и сельскому хозяйству) Низкий (рассматривалась в рамках продовольственной безопасности). Обязательства — Мандаты +
Неуправляемая миграция Средний Для ряда стран актуальна проблема наплыва беженцев и иммигрантов из менее развитых стран (ЮАР, Россия, страны Европы, США). Для Индии, Китая проблемой является внутренняя миграция (урбанизация) Активно включена в миграционные процессы в качестве принимающей (иммиграция из соседних менее развитых стран) и отправляющей (эмиграция в США) стороны. В числе приоритетов: поддержание связей с соотечественниками и защита их прав, помощь прибывающим беженцам Не входил в повестку дня «Группы двадцати» Не входит в повестку дня «Группы двадцати» (косвенно упоминался в рамках упрощения туризма и путешествий)
Высокий Выступает за либерализацию торговли. С 2008 г. запущена специальная программа облегчения торговли, включающая снижение тарифов. Заключены договоры о свободной торговле с 44 странами Высокий Торговля Высокий Обязательства + Мандаты +
Высокий Признается в качестве важного приоритета для страны, в том числе для роста занятости и стимулирования экономического роста. Туризм Не входил в повестку дня «Группы двадцати» Средний Обязательства + Мандаты —
ГРУППА ДВАДЦАТИ» - ГЛОБАЛЬНЫЙ МЕХАНИЗМ КООРДИНАЦИИ И УПРАВЛЕНИЯ РОСТОМ?
ВЕСТНИК МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ. Т. 8. № 4 (2013)
ранее принятое обязательство по повышению прозрачности и борьбе со злоупотреблениями на сырьевых рынках, в том числе внебиржевых. Таким образом, развитие сотрудничества в области решения проблемы волатильности цен опиралось на решения, принятые в 2011 г. в рамках председательства Франции. Новое направление сотрудничества заложено в поручении министрам финансов представить в 2013 г. доклад об усилиях «Группы двадцати», направленных на улучшение функционирования рынков сырьевых товаров в контексте выводов о негативных последствиях волатильности цен для экономического роста и макроэкономической политики.
Проблема неравенства доходов населения — одна из самых актуальных для членов «Группы двадцати». В то же время потенциал «двадцатки» в решении данной проблемы не использован (проблема не рассматривалась в качестве отдельного приоритета). Учитывая недостаточный уровень проработанности проблемы, высокую остроту для большинства стран «двадцатки» и актуальность для самой Мексики, выполнение председателем роли посредника способствовало бы синтезу многочисленных разрозненных предложений и направлению коллективной дискуссии в сторону новых решений. Тем не менее анализ документов саммита в Лос-Кабосе свидетельствует о низком уровне отражения проблемы. В преддверии саммита международными институтами, в первую очередь ОЭСР и МОТ, были подготовлены доклады по данной тематике, включая доклад, предлагающий пути преодоления странами «двадцатки» экономических проблем, в том числе проблемы неравенства доходов, посредством осуществления реформ рынка труда и социальной политики [ILO, OECD, IMF, World Bank, 2012]. В документах саммита сокращение разрыва в уровнях доходов населения рассматривалось в контексте создания новых рабочих мест, осуществления политики занятости, развития необходимых трудовых навыков. Было принято обязательство по предоставлению равных экономических возможностей женщинам, в том числе относительно заработной платы. Особое внимание было уделено вопросу развития систем социальной защиты в странах с низким уровнем дохода, международным организациям было поручено проработать механизмы содействия созданию таких систем. Однако потенциал «двадцатки» для преодоления усиления неравенства доходов населения как внутри стран, так и между странами был реализован не полностью. Задачи по преодолению неравенства и меры политики, направленные на решение проблемы, должны стать неотъемлемой составляющей Рамки для устойчивого, сбалансированного и сильного роста. В этой связи сохраняется задача формирования решений «двадцатки» по данному приоритету, отражающих общие позиции и индивидуальные социально-экономические обстоятельства членов. Вероятно, учитывая высокую чувствительность проблемы, целесообразно подключение дополнительных посредников, которыми могут выступать как многосторонние институты, так и социальные партнеры по форуму.
Деятельность председательства в отношении проблемы хронических бюджетных дисбалансов можно охарактеризовать как успешную. Проблема является актуальной как для страны-председателя, так и для других членов «двадцатки». Вопрос также характеризуется высокой степенью проработанности, достаточной прозрачностью и наличием временных ограничений. Давление необходимости принятия решения приводит к высокому спросу на роль посредника, которая и была успешно реализована председательством. В документах саммита в Лос-Кабосе развитые страны обязались обеспечить надлежащие темпы бюджетной консолидации для поддержания экономического роста в соответствии с обязательствами, принятыми на саммите в Торонто, которые предусматривали сокращение дефицитов бюджета стран — членов «двадцатки» вдвое в 2013 г. и стабилизацию или снижение отношения государственного долга
110
ГРУППА ДВАДЦАТИ» - ГЛОБАЛЬНЫЙ МЕХАНИЗМ КООРДИНАЦИИ И УПРАВЛЕНИЯ РОСТОМ?
к ВВП к 2016 г. Страны с положительным сальдо по счету текущих операций обязались стимулировать внутренний спрос, используя различные меры с учетом специфики национальной экономики. Важным стало признание структурных реформ в качестве важнейшего инструмента снижения дисбалансов и увеличения потенциала экономического роста. Коллективные решения были конкретизированы в форме индивидуальных обязательств. Лидеры приняли решение о подготовке доклада об исполнении принятых решений к следующему саммиту «двадцатки» в Санкт-Петербурге. С учетом этого факта, можно ожидать дальнейшего развития механизмов координации для решения данной проблемы в рамках финансово-экономической повестки «Группы двадцати» в ходе последующих председательств.
Крах системообразующих финансовых институтов и валютных систем — еще один приоритет глобального управления для большинства членов «Группы двадцати». Высокий уровень отражения данной проблемы в предыдущих решениях «двадцатки», а также заинтересованность Мексики в осуществлении реформы МВФ способствовали тому, что реформирование глобальной финансовой архитектуры было заявлено как один из приоритетов председательства. В условиях высокой актуальности задачи для значительной части членов «двадцатки» (хотя и не всех, поскольку многие заинтересованы в сохранении статус-кво), ясности по позициям членов «Группы двадцати» и приверженности руководства Мексики к поиску коллективных решений, председательство успешно выполнило функции посредника. Значимым результатом саммита в Лос-Кабосе стало расширение ресурсов МВФ, подтверждение обязательства по осуществлению реформы квот и управления 2010 г. к согласованному сроку — годовому собранию руководящих органов МВФ и Всемирного банка 2012 г., а также решение завершить к январю 2013 г. полномасштабный пересмотр формулы расчета квот с целью устранения неточностей и слабостей в действующей формуле. Кроме того, было принято обязательство завершить следующий общий пересмотр квот к январю 2014 г. и согласованы основные качества, которым должна отвечать новая формула. Учитывая, что сроки изменения формулы расчета и пересмотра квот на ее основе совпадают с периодом российского председательства, достижение решения по этим вопросам стало одним из его приоритетов.
Подходы членов «Группы двадцати» в отношении непредвиденных негативных последствий регулирования различны. Проблема непредвиденных последствий в большей степени актуальна для развивающихся стран с формирующимися финансовыми рынками. Учитывая средний уровень значимости проблемы для Мексики, а также низкий уровень отражения в предыдущих документах института, проработка вопроса непредвиденных негативных последствий регулирования требует большего внимания, объединения усилий заинтересованных членов «двадцатки», анализа последствий новых мер регулирования профильными институтами, формирования платформы для общих подходов и решений. Эффективное выполнение роли организатора и посредника имеет ключевое значение для успеха работы по таким вопросам. В преддверии саммита «двадцатки» СФС, МВФ и Всемирный банк подготовили доклад о влиянии реформ в области финансового регулирования на экономику развивающихся стран и устранении негативных аспектов этого влияния (FSB, 2012). Тем не менее уровень отражения проблемы в документах и решениях саммита в Лос-Кабосе остался низким. Несмотря на одобрение указанного доклада на саммите и наделение СФС мандатом по продолжению деятельности в этой сфере, лидеры «двадцатки» не приняли ни одного обязательства по проблеме негативных последствий регулирования. Кроме того, лидеры «Группы двадцати» указали на недопустимость отказа от согласованных мер финан-
111
ВЕСТНИК МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ. Т. 8. № 4 (2013)
сового регулирования по причине их возможных негативных последствий. Таким образом, задача дальнейшей проработки проблемы сохраняется. С учетом актуальности вопроса для значительного количества стран, вероятно, в рамках российского председательства уровень внимания к данному вопросу возрастет. Можно предположить, что наиболее эффективным выбором будет решение в пользу роли организатора и посредника. Это позволит обеспечить высокий уровень подготовки вопроса и формирование стимулов для выработки долгосрочных решений.
Проблема кризисов ликвидности является традиционной составляющей повестки дня «Группы двадцати». Она обсуждается в рамках диалога по финансовому регулированию, укреплению надзора, а также обсуждения вопроса наращивания ресурсов международных финансовых институтов. Высокий уровень важности данной проблемы как для Мексики, так и для ее партнеров по «двадцатке» на фоне значительного потенциала института и глубокого уровня проработки проблематики (международными институтами, в первую очередь СФС и Базельским комитетом по банковскому надзору, в период мексиканского председательства было подготовлено более десяти докладов, посвященных совершенствованию финансового регулирования) предопределил принятие целого ряда решений в отношении кризисов ликвидности на саммите в Лос-Кабосе. «Группой двадцати» было принято 12 обязательств по реформе финансового сектора, прямо или косвенно направленных на решение данной проблемы. Среди них обязательства по внедрению Базельских стандартов, соблюдению принципов и стандартов СФС в отношении компенсационных практик, надзору за системно значимыми банками и др. Лидеры «двадцатки» подтвердили ранее принятые обязательства по совершенствованию рынка внебиржевых деривативов и созданию универсального глобального набора стандартов бухгалтерского учета. Вновь появилась в числе приоритетов повестки дня тема реформирования кредитно-рейтинговых агентств. Лидеры «Группы двадцати» призвали к уменьшению частоты использования внешних кредитных рейтингов органами власти. Были подтверждены мандаты СФС, Базельского комитета по банковскому надзору и ИОСКО по основным направлениям реформы финансового сектора.
Принятые на саммите в Лос-Кабосе решения в сфере финансовых рынков в значительной степени основаны на успехах, достигнутых «двадцаткой» на предыдущих саммитах. Направления реформ в большинстве случаев согласованы, однако сохраняются препятствия на пути их реализации на национальном уровне членами «двадцатки». В результате для выхода на новые уровни сотрудничества по данному направлению в сложившихся параметрах взаимодействия наиболее востребована роль председателя-лидера. Однако избранная Мексикой в рамках своего председательства функция организатора не менее значима, так как способствует реализации роли лидера. Выполнение Мексикой функции организатора выразилось в проведении пяти встреч министров финансов и глав центральных банков, по результатам которых были приняты четыре документа, такого же количества встреч заместителей министров финансов, продолжении деятельности Рабочей группы по укреплению международной финансовой системы в период мексиканского председательства.
Одна из ключевых социально-экономических проблем для членов «двадцатки» — дисбалансы рынка труда. В рамках института сформирован значительный потенциал для решения этой проблемы. Реформирование рынка труда неизменно обсуждается «Группой двадцати» в контексте стимулирования занятости и обеспечения социальной защиты. Одним из направлений сотрудничества, заявленных в качестве приоритетов мексиканского председательства, стало осуществление структурных реформ для содей-
112
ГРУППА ДВАДЦАТИ» - ГЛОБАЛЬНЫЙ МЕХАНИЗМ КООРДИНАЦИИ И УПРАВЛЕНИЯ РОСТОМ?
ствия росту и занятости. В период председательства Мексики прошла встреча министров труда «двадцатки». По итогам саммита лидеров был принят Лос-Кабосский План действий по обеспечению роста и занятости, содержащий коллективные и индивидуальные обязательства членов «двадцатки», в том числе и по обеспечению занятости, с учетом рекомендаций министров труда. В частности, были приняты обязательства по снижению налоговой нагрузки на трудовые доходы; созданию новых рабочих мест, в том числе для женщин, молодежи и инвалидов; развитию программ профессиональной переподготовки; совершенствованию систем образования. Таким образом, была продолжена практика формирования индивидуальных обязательств, учитывающих национальные особенности и приоритеты отдельных стран. Очевидно, тенденция принятия коллективных и индивидуальных обязательств продолжится, поскольку такой подход создает возможность учета различных позиций и сочетания различных мер и индивидуальной скорости продвижения к общей цели. Обеспечение баланса общих и индивидуальных обязательств требует от председателя эффективного выполнения как роли посредника, так и роли лидера.
Новым направлением сотрудничества в рамках «двадцатки» во время мексиканского председательства стало развитие туризма. С учетом важности этой сферы для развития национальной экономики и обеспечения занятости, Мексика, выполняя роль организатора, обеспечила включение вопросов развития туризма в направление координации шерп и интеграцию встречи министров туризма в программу председательства. На саммите в Лос-Кабосе было принято обязательство по сокращению препятствий для туризма как источника содействия экономическому росту, занятости и борьбы с бедностью. Тем не менее с учетом новизны данной проблематики для «двадцатки», перспективы дальнейшего развития диалога в сфере туризма остаются неясными.
Результаты деятельности Мексики как страны — председателя «двадцатки» в отношении ключевых проблем глобального управления экономического характера можно оценить как в целом успешные. Председательству удалось обеспечить баланс национальных интересов и интересов партнеров по «Группе двадцати», сохранить преемственность повестки дня и включить в нее свои ключевые приоритеты.
Анализ результатов председательства на основе применения модели «спрос — предложение» позволяет говорить о том, что достичь баланса спроса и предложения удалось не по всем сферам экономического блока. Сохраняется необходимость поиска решений «с наиболее высоким общим знаменателем», прежде всего, по растущей волатильности цен на энергоносители и сельскохозяйственные товары, неравенству доходов населения и непредвиденным негативным последствиям регулирования. Одна из возможных причин состоит в том, что, несмотря на высокую актуальность этих вопросов для большинства членов «двадцатки» и сложившийся потенциал института, обеспечивающий возможность принятия прорывных решений, председательство не смогло реализовать роль лидера и вывести сотрудничество по этим вопросам на новый уровень качества.
Геополитические проблемы
Отсутствие проблем глобального управления, относящихся к геополитическому блоку, в повестке дня «Группы двадцати» обусловлено целями, для которых создавался этот институт. Лидеры «двадцатки» по-прежнему стремятся фокусировать деятельность института на решении проблем макроэкономики и финансов. С учетом наличия других
113
ВЕСТНИК МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ. Т. 8. № 4 (2013)
международных институтов и механизмов, в рамках которых осуществляется решение геополитических проблем, такой подход является наиболее эффективным.
Две проблемы геополитического блока, постоянно входящие в повестку дня «Группы двадцати», — сбои глобального управления и коррупция. В отношении этих рисков мексиканское председательство показало относительно высокую эффективность. Мексика, как и ее партнеры по «двадцатке», разделяет приоритет борьбы с коррупцией и поддерживает реформирование институтов глобального управления. Кроме того, мексиканским председательством был задействован высокий потенциал «Группы двадцати» по обеим проблемам. В таких условиях наиболее востребованы роли посредника и организатора, успешно реализованные мексиканским председательством. В результате ставший традиционным для обсуждения в рамках «двадцатки» вопрос борьбы с коррупцией был включен в повестку дня, хотя и не выделялся председательством в качестве приоритетного. Лидеры «двадцатки» приняли целый ряд обязательств по противодействию коррупции, включая ужесточение национального антикоррупционного законодательства и взаимное содействие по юридическим аспектам борьбы с коррупцией. Важным решением стало продление мандата Рабочей группы по противодействию коррупции до 2014 г.
Мексика в рамках своего председательства проводила активную деятельность по привлечению внимания к проблеме сбоев глобального управления. В период председательства были предложены новые форматы координации, включая встречи министров торговли, неформальную встречу министров иностранных дел и интеграцию встречи министров туризма в программу председательства.
В период российского председательства вопросы совершенствования глобального управления и противодействия коррупции в повестке дня сохранятся. С учетом того, что значительный потенциал международных институтов в решении проблемы сбоев глобального управления все же не был полностью реализован в период мексиканского председательства, России, председательствующей в «двадцатке» в 2013 г., было особенно важно обеспечить качество и возможность исполнения принимаемых решений всеми участниками процессов глобального управления. Результатом должен стать отказ от радикально новых для «Группы двадцати» форматов взаимодействия и акцент на углубление диалога в рамках существующих форматов.
Проблемы природного характера
Важнейшей задачей глобального управления из блока проблем природного характера является борьба с изменением климата и загрязнением окружающей среды. Уровень спроса на решение данного вызова со стороны как Мексики, так и ее партнеров по «Группе двадцати» высок. Изменение климата рассматривалось как самостоятельная тема на предыдущих саммитах «двадцатки». С учетом высокой актуальности и глубины проработки проблемы, а также различных взглядов на механизмы ее решения со стороны членов «двадцатки», Мексике в качестве председателя удалось успешно реализовать наиболее востребованную роль посредника. Мексиканское председательство смогло не только использовать сложившийся потенциал института, но и сбалансировать внешний спрос со своими национальными интересами. Накануне саммита в Лос-Кабосе был представлен доклад по вопросу частных инвестиций в «зеленый» рост и борьбу с изменением климата [IFC, 2012]. На саммите были подтверждены традиционные обязательства «двадцатки» по противодействию климатическим изменениям. При этом мексиканское председательство смогло расширить повестку «двадцатки» по
114
ГРУППА ДВАДЦАТИ» - ГЛОБАЛЬНЫЙ МЕХАНИЗМ КООРДИНАЦИИ И УПРАВЛЕНИЯ РОСТОМ?
климатическим вопросам, в частности, включив в нее тему обеспечения процветания через всеобъемлющий «зеленый» рост, а также сформировав мандат новой Исследовательской группе по вопросам финансирования борьбы с изменением климата. Доклад этой группы в соответствии с мандатом был подготовлен к встрече министров финансов и глав центральных банков «Группы двадцати» уже в ноябре 2012 г. [G20 Study Group On Climate Finance, 2012]. Дальнейшая деятельность Исследовательской группы будет способствовать более эффективной реализации решений по важному для «двадцатки» вопросу.
Проблемы экстремальных погодных явлений и некачественного управления земельными и водными ресурсами традиционно рассматривались «двадцаткой» только в контексте продовольственной безопасности и развития сельского хозяйства. Несмотря на актуальность для большинства членов «Группы двадцати», в рамках председательства Мексики эти проблемы не относятся к числу приоритетных. Единственное упоминание этих проблем в документах саммита в Лос-Кабосе связано с поддержкой «Группой двадцати» более активного использования современных технологий в области управления ресурсами в сельском хозяйстве. Также международным институтам было поручено подготовить доклад по вопросу повышения эффективности использования водных ресурсов в сельском хозяйстве. Мексикой при разработке программы своего председательства вопросам экстремальных погодных явлений и некачественного управления земельными и водными ресурсами было уделено ограниченное внимание. Это связано с тем, что данные темы не являются абсолютными приоритетами национальной политики, с одной стороны, а также с тем, что в повестке дня «двадцатки» они «погружены» в задачи развития сельского хозяйства и обеспечения продовольственной безопасности. Таким образом, несмотря на остроту данных вопросов, т.е. наличие спроса со стороны задач глобального управления, председательство Мексики в роли «организатора» и «посредника» сконцентрировалось на традиционных вопросах продовольственной безопасности и развития сельского хозяйства и успешно справилось с задачей балансировки внутреннего спроса и спроса со стороны партнеров по «двадцатке» и потенциала института.
В отношении проблем энергоэффективности действия Мексики как председателя не смогли обеспечить баланс спроса на глобальное управление и предложения со стороны «Группы двадцати». Несмотря на то, что энергоэффективность рассматривается национальными властями как важный элемент устойчивого развития и противодействия изменению климата, приоритет разделяется большинством стран «двадцатки», и институтом накоплен значительный опыт обсуждения проблемы в рамках таких приоритетов, как изменение климата, устойчивое развитие и структурные реформы, в документах саммита в Лос-Кабосе не зафиксировано ни обязательств, ни мандатов в данной сфере. Единственное упоминание проблемы энергоэффективности в документах саммита — одобрение лидерами доклада о технологиях в области чистой энергетики и энергоэффективности [Energy and Growth Subgroup — C3E Experts Group, 2012], подготовленного соответствующей Рабочей группой «двадцатки». Таким образом, мексиканское председательство не смогло добиться развития диалога по проблеме энергоэффективности. Существенное продвижение по этому направлению сотрудничества потребует от последующих председателей реализации роли лидера.
Выбор мексиканским председательством роли представителя национальных интересов в отношении проблемы неуправляемой урбанизации оказался успешным с точки зрения баланса внешних условий и национальных приоритетов страны. Контроль за урбанизацией — важнейший приоритет национального уровня для Мексики в силу
115
ВЕСТНИК МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ. Т. 8. № 4 (2013)
быстрого развития городов, прежде всего Мехико — одного из крупнейших мегаполисов мира. В этой связи приоритет, актуальный в большей степени для развивающихся стран-членов «двадцатки» и не затрагивавшийся на предыдущих саммитах, был включен в повестку дня мексиканского председательства в контексте развития систем городского транспорта в развивающихся странах и решения задач «зеленого» роста, также являющегося одним из национальных приоритетов Мексики. Доклад по теме развития транспортной инфраструктуры в развивающихся странах [World Bank, ADB, 2012] был подготовлен Всемирным банком и Азиатским банком развития, его основные положения и рекомендации одобрены лидерами «двадцатки» на саммите в Лос-Кабосе.
Проблемы технологического характера
Проблемы технологического характера, такие как уязвимость информационных систем, инфраструктуры и сетей, а также ядерная безопасность, имеют высокую степень важности для большинства членов «Группы двадцати». В то же время относительно низкий внутренний спрос Мексики на глобальное управление для решения этих проблем через механизмы форума «Группы двадцати» и отсутствие опыта их обсуждения и поиска коллективных решений в формате «двадцатки» способствовали тому, что в период мексиканского председательства они остались за рамками повестки дня.
Новым для повестки «двадцатки» стал вопрос управления рисками природных катастроф, имеющий высокую степень значимости для Мексики, которая в силу своих географических особенностей подвержена этим рискам. Вопрос является актуальным и для других членов «Группы двадцати». Однако за время существования «двадцатки» данная проблема в рамках института фактически не рассматривалась. Мексике удалось в определенной степени использовать возможности своего председательства для диалога с партнерами по «двадцатке», сбалансировав внутренний и внешний спрос. При этом председательство выбрало роль представителя национальных интересов, одновременно проявив лидерство в продвижении нового приоритета в повестке дня «Группы двадцати». К саммиту в Лос-Кабосе правительством Мексики и Всемирным банком была подготовлена публикация [The Government of Mexico, World Bank, 2012], посвященная инструментам оценки и управления рисками природных катастроф. Несмотря на отсутствие конкретных обязательств, лидеры «Группы двадцати» поддержали предложенные в публикации рекомендации и определили направления дальнейших действий в отношении риска природных катастроф. В частности, на саммите в Лос-Кабосе ОЭСР была поручена подготовка доклада по содействию применению стратегий управления рисками природных катастроф на национальном уровне. В рамках этого мандата в ноябре 2012 г. ОЭСР была представлена методология оценки рисков природных катастроф и финансирования борьбы с природными рисками [G20, OECD, 2012a]. Предлагаемый механизм призван способствовать реализации национальной политики в области природных катастроф по этим двум направлениям. Таким образом, заложена основа для продолжения диалога в этой сфере в рамках последующих пред-седательств в «Группе двадцати».
Мексиканское председательство обеспечило преемственность повестки дня «двадцатки» по развитию инфраструктуры, успешно выполнив роль организатора. Во время председательства Мексики международными институтами было подготовлено несколько докладов [G20, OECD, 2012b], предлагающих инструменты содействия привлечению инвестиций в инфраструктуру, развитие которой рассматривается членами «двадцатки» как важная предпосылка устойчивого роста и повышения занятости. В по-
116
ГРУППА ДВАДЦАТИ» - ГЛОБАЛЬНЫЙ МЕХАНИЗМ КООРДИНАЦИИ И УПРАВЛЕНИЯ РОСТОМ?
вестку дня был включен вопрос рисков долгосрочного инвестирования в инфраструктурные проекты в развивающихся странах [Roland Berger Strategy Consultants, 2012]. Лидерам были представлены доклады об исполнении плана действий по инфраструктуре, принятого в Сеуле [MDB Working Group, 2012], а также доклад об ответственном инвестировании в устойчивое развитие [IWGA, 2012]. В результате интенсивного диалога всех партнеров итоговые документы саммита в Лос-Кабосе содержат целый ряд согласованных лидерами обязательств в данной сфере, включая обязательства по осуществлению государственных и поддержке частных инвестиций в инфраструктурные проекты, а также созданию в развивающихся странах благоприятного климата для привлечения инфраструктурных инвестиций. Министрам финансов «Группы двадцати» было поручено проработать механизмы наращивания таких инвестиций. Таким образом, мексиканское председательство способствовало развитию диалога по развитию инфраструктуры в «двадцатке».
Социальные проблемы
Проблемы социального блока фактически не входят в повестку дня института до 2013 г. В этих условиях наиболее эффективным для Мексики как председателя представлялось сделать акцент на тех проблемах данного блока, решение которых важно с точки зрения национальных приоритетов страны. В результате в рамках мексиканского председательства в повестку были включены актуальные для большинства стран вопросы нехватки водных ресурсов. Обязательств в этой сфере не принято, однако международным организациям было поручено подготовить доклад о способах повышения эффективности использования водных ресурсов в сельском хозяйстве.
Заключение
Таким образом, выбор мексиканского председательства в пользу роли организатора и посредника при формировании повестки дня и выработке решений «двадцатки» позволил обеспечить преемственность повестки дня и относительный баланс внутреннего спроса и приоритетов стран-партнеров по ключевым проблемам глобального управления. Однако по ряду вопросов, например, экономического блока, председательство не смогло реализовать роль лидера, использовать сложившийся потенциал института, обеспечивающий возможность принятия прорывных решений, и вывести сотрудничество на новый уровень качества. Это касается проблем растущей волатильности цен на энергоносители и сельскохозяйственные товары, неравенства доходов населения и непредвиденных негативных последствий регулирования, в которых сохраняется необходимость поиска решений «с наиболее высоким общим знаменателем».
По блоку проблем природного характера мексиканское председательство смогло расширить повестку «двадцатки», включив в нее тему обеспечения процветания через всеобъемлющий «зеленый» рост, а также сформировав мандат новой Исследовательской группе по вопросам финансирования борьбы с изменением климата. Однако в части вопросов энергоэффективности, несмотря на то, что этот приоритет разделяется большинством стран «двадцатки», и институтом накоплен значительный опыт обсуждения проблемы, мексиканское председательство не смогло добиться существенного продвижения. Выход на новые решения по этому направлению сотрудничества потребует от последующих председательств реализации роли лидера.
117
ВЕСТНИК МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ. Т. 8. № 4 (2013)
Выбор мексиканским председательством роли представителя национальных интересов в отношении проблем неуправляемой урбанизации, управления рисками природных катастроф и повышения эффективности использования водных ресурсов оказался успешным с точки зрения баланса внешних условий и национальных приоритетов страны. Представляется полезным учесть опыт Мексики по включению в повестку дня «двадцатки» новых приоритетов в соответствии с национальными интересами, с учетом степени их значимости для партнеров и правильного выбора роли страной-председателем. Прежде всего это относится к новым для «Группы двадцати» приоритетам.
Результаты апробации позволяют сделать вывод о том, что осуществление опережающего анализа факторов внутреннего и внешнего спроса, а также сложившегося потенциала института на основе модели «спрос — предложение», может способствовать повышению эффективности председательства в неформальных институтах глобального управления.
Литература
Energy and Growth Subgroup — C3E Experts Group (2012) Clean Energy and Energy Efficiency Technologies // G20 Countries Report. Режим доступа: http://en.g20russia.ru/load/780983147 (дата обращения:
01.10.2013) .
FSB (2012) Identifying the Effects of Regulatory Reforms on Emerging Market and Developing Economies: A Review of Potential Unintended Consequences. Режим доступа: http://www.financialstabilityboard.org/ publications/r_120619e.pdf (дата обращения: 01.10.2013).
G20, OECD (2012a) G20/OECD Methodological Framework on Disaster Risk Assessment and Risk Financing. Режим доступа: http://www.oecd.org/gov/riskmanagement/G20disasterriskmanagement.pdf (дата обращения: 01.10.2013).
G20, OECD (2012b) Policy Note on Pension Fund Financing for Green Infrastructure and Initiatives. Режим доступа: http://en.g20russia.ru/load/780984205 (дата обращения: 01.10.2013).
G20 Study Group on Climate Finance (2012) Progress Report. Режим доступа: http://en.g20russia.ru/ load/780983065 (дата обращения: 01.10.2013).
The Government of Mexico, World Bank (2012) Improving the Assessment of Disaster Risks to Strengthen Financial Resilience. Режим доступа: http://www.gfdrr.org/sites/gfdrr.org/files/GFDRR_G20_Low_June13. pdf (дата обращения: 01.10.2013).
IFC (2012) Private Investment in Inclusive Green Growth and Climate-related Activities: Key Messages from the Literature and Bibliography. Режим доступа: http://en.g20russia.ru/load/780983334 (дата обращения:
01.10.2013) .
ILO, OECD, IMF, World Bank (2012) Boosting jobs and living standards in G20 countries. Режим доступа: http://wwwilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---dcomm/documents/publication/wcms_183705. pdf (дата обращения: 01.10.2013).
IMF (2012) Macroeconomic Policy Challenges from Commodity Price Volatility. Режим доступа: http:// wwwg20.org/load/780978425 (дата обращения: 01.10.2013).
IWGA (2012) Promoting Responsible Investment for Sustainable Development and Job Creation. Режим доступа: http://g20mexico.org/images/stories/docs/canalsherpas/summarep.pdf (дата обращения:
01.10.2013) .
MDB Working Group (2012) Infrastructure Action Plan 2012 Follow-up Report. Режим доступа: http://g20. org/load/780987101 (дата обращения: 01.10.2013).
UNCTAD (2012) Excessive commodity price volatility: Macroeconomic effects on growth and policy options. Contribution from the UNCTAD secretariat to the G20 Commodity Markets Working Group. Режим доступа: http://www.g20.org/load/780978827 (дата обращения: 01.10.2013).
118
ГРУППА ДВАДЦАТИ» - ГЛОБАЛЬНЫЙ МЕХАНИЗМ КООРДИНАЦИИ И УПРАВЛЕНИЯ РОСТОМ?
World Bank, ADB (2012) Urban Mass Transport Infrastructure in Medium and Large Cities in Developing Countries. Режим доступа: http://en.g20russia.ru/load/780983684 (дата обращения: 01.10.2013).
Roland Berger Strategy Consultants (2012) Misperception of Risk and Return in Low Income Countries report (MDBs). Режим доступа: http://www.rolandberger.com/GlobalTopics/media/pdf/130612_G20reportfinal. pdf (дата обращения: 01.10.2013).
World Bank (2012a) Facilitating Short and Longer-term Supply Response to Higher and More Volatile Food Prices. Contribution from the World Bank to the G20 Commodity Markets Sub Working Group. Режим доступа: http://www.g20.org/load/780978677 (дата обращения: 01.10.2013).
World Bank (2012b) Market-Based Approaches to Managing Commodity Price Risk. Режим доступа: http:// wwwg20.org/load/780978573 (дата обращения: 01.10.2013).
World Bank (2012c) Reducing Distortions in International Commodity Markets: An Agenda for Multilateral Cooperation. Режим доступа: http://www.g20.org/load/780978614 (дата обращения: 01.10.2013).
119
Results of 2012 G20 Mexican Presidency: Analysis on the Basis of Supply-Demand Model
A. Shelepov
Andrey Shelepov — Junior Researcher of the Global Governance Research Centre of the International Organisations Research Institute, National Research University Higher School of Economics, PhD student of the Department for International Monetary and Financial Relationships, National Research University Higher School of Economics, 20, Myasnitskaya, 101000 Moscow, Russian Federation; E-mail: [email protected]
Abstract
The paper presents an analysis of 2012 G20 Mexican Presidency results. It is based on a model of balancing external conditions and national priorities for developing a Presidency’s proposals on its agenda in informal institutions (supply-demand model).2 The paper reveals to what extent the Mexican Presidency has managed to ensure: 1) a high level of response to the key global governance challenges in the agenda and summit decisions; 2) a balance between national and other members’ interests in the Presidency priorities; 3) utilizing the institution’s capabilities; 4) conformity of the role chosen by the Presidency (organizer, mediator, political leader, national representative) to the combination of external and internal conditions.
To identify the key global governance challenges, an analysis of global risks of the coming decade has been carried out, based on the annual reports of the World Economic Forum and other international institutions. An analysis of these risks relevance to ten of the G20 members, including Mexico, has also been implemented. The level of the key challenges reflection in the G20 documents and decisions in 2008—2011, and the level of reflection in the Presidency documents have been traced. The assessment was based on the correlation of the results for the significance of the key global governance challenges for the G20 members; the significance of the global governance challenges for Mexico; the level of the challenges reflection in the G20 documents and decisions in 2008—2011; and the level of the challenges reflection in the 2012 G20 summit documents and decisions. The correlation between the first three factors allows identify the Presidency role which is most suitable to address each of the challenges considered, while the level of the challenges reflection in the 2012 G20 summit documents and decisions demonstrates which role has been actually chosen.
The results of the analysis show that the roles of organizer and mediator assumed by the Mexican Presidency to develop the agenda and elaborate the G20 decisions have helped to ensure continuity of the G20 agenda and fast balance of internal demand and partner countries’ priorities on the key global governance challenges. However, on a number of issues the Presidency failed to perform the role of the leader and utilize the institution’s capabilities which could provide an opportunity for forging breakthrough decisions, and upgrading the quality of cooperation to address some of the challenges, for instance, in the economic area. This relates to the issues of growing volatility in energy and agricultural prices, income disparity and unintended negative consequences of regulation, where the need to find solutions with the highest common denominator remains.
The results of testing the model lead to the conclusion that anticipatory analysis of external and internal demand factors along with the institution’s capabilities using the supply-demand model can contribute to enhancing the effectiveness of presidencies in informal institutions.
The research was carried out with financial support of Russian Foundation for Humanities within the framework of a research project “Elaborating a Supply — Demand Model to Balance External Demand and National Priorities in the Presidency Proposals for Agenda in G20, G8 and BRICS”, project №12-03-00563.
Key words: global governance, G20, global risks, demand-supply model, G20 presidency
2 The full description of the model is presented in the article Supply-Demand Model for Developing a Presidency Proposals for Reform Agenda and Priorities in Informal International Institutions (G20, G8, BRICS), published in the International Organisations Research Journal, 2012, no 4.
120
G20: A FORUM FOR GLOBALLY COORDINATED GROWTH MANAGEMENT
References
Energy and Growth Subgroup — C3E Experts Group (2012) Clean Energy and Energy Efficiency Technologies. G20Countries Report. Available at: http://en.g20russia.ru/load/780983147 (accessed 1 October 2013).
FSB (2012) Identifying the Effects of Regulatory Reforms on Emerging Market and Developing Economies: A Review of Potential Unintended Consequences. Available at: http://www.financialstabilityboard.org/publications/ r_120619e.pdf (accessed 1 October 2013).
G20, OECD (2012a) Methodological Framework on Disaster Risk Assessment and Risk Financing. Available at: http://www.oecd.org/gov/riskmanagement/G20disasterriskmanagement.pdf (accessed 1 October 2013).
G20, OECD (2012b) Policy Note on Pension Fund Financing for Green Infrastructure and Initiatives. Available at: http://en.g20russia.ru/load/780984205 (accessed 1 October 2013).
G20 Study Group on Climate Finance (2012) Progress Report. Available at: http://en.g20russia.ru/ load/780983065 (accessed 1 October 2013).
The Government of Mexico, World Bank (2012) Improving the Assessment of Disaster Risks to Strengthen Financial Resilience. Available at: http://www.gfdrr.org/sites/gfdrr.org/files/GFDRR_G20_Low_June13.pdf (accessed 1 October 2013).
IFC (2012) Private Investment in Inclusive Green Growth and Climate-related Activities: Key Messages from the Literature and Bibliography. Available at: http://en.g20russia.ru/load/780983334 (accessed 1 October 2013).
ILO, OECD, IMF, World Bank (2012) Boosting jobs and living standards in G20 countries. Available at: http:// www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---dcomm/documents/publication/wcms_183705.pdf (accessed 1 October 2013).
IMF (2012) Macroeconomic Policy Challenges from Commodity Price Volatility. Available at: http://www.g20. org/load/780978425 (accessed 1 October 2013).
IWGA (2012) Promoting Responsible Investment for Sustainable Development and Job Creation. Available at: http://g20mexico.org/images/stories/docs/canalsherpas/summarep.pdf (accessed 1 October 2013).
MDB Working Group (2012) Infrastructure Action Plan 2012 Follow-up Report. Available at: http://g20.org/ load/780987101 (accessed 1 October 2013).
Roland Berger Strategy Consultants (2012) Misperception of Risk and Return in Low Income Countries report (MDBs). Available at: http://www.rolandberger.com/GlobalTopics/media/pdf/130612_G20reportfinal.pdf (accessed 1 October 2013).
UNCTAD (2012) Excessive commodity price volatility: Macroeconomic effects on growth and policy options. Contribution from the UNCTAD secretariat to the G20 Commodity Markets Working Group. Available at: http:// wwwg20.org/load/780978827 (accessed 1 October 2013).
World Bank, ADB (2012) Urban Mass Transport Infrastructure in Medium and Large Cities in Developing Countries. Available at: http://en.g20russia.ru/load/780983684 (accessed 1 October 2013).
World Bank (2012a) Facilitating Short and Longer-term Supply Response to Higher and More Volatile Food Prices. Contribution from the World Bank to the G20 Commodity Markets Sub Working Group. Available at: http://www. g20.org/load/780978677 (accessed 1 October 2013).
World Bank (2012b) Market-Based Approaches to Managing Commodity Price Risk. Available at: http://www. g20.org/load/780978573 (accessed 1 October 2013).
World Bank (2012c) Reducing Distortions in International Commodity Markets: An Agenda for Multilateral Cooperation. Available at: http://www.g20.org/load/780978614 (accessed 1 October 2013).
121
