РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬ РЕГИОНАЛЬНЫХ ОБЩЕСТВЕННЫХ ФИНАНСОВ: ПОНЯТИЕ И ОЦЕНКА Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Результативность региональных общественных финансов: понятие и оценка

fO

сч о сч

о ш m

X

3

<

m О X X

Диваева Эльвира Альфретовна

д-р экон. наук, ФГБОУ ВО «Государственный университет управления», divaeva@mail.ru

Иванов Павел Андреевич

канд. экон. наук, Институт социально-экономических исследований УФИЦ РАН, ivanov-ran@mail.ru

Статья посвящена исследованию теоретико-методических аспектов определения и оценки результативности использования общественных финансов субъектов РФ. Рассмотрены подходы к трактовке понятия «результативность», принятые в международных и российских ре-гуляторных документах. Выявлено смешение данной категории с понятием «эффективность» в различных нормативно-правовых актах РФ. На примере общественных финансов Республики Башкортостан проведен анализ эффективности реализации государственных программ как основного инструмента осуществления государственного управления по обеспечению устойчивости социально-экономического развития территорий на основе целевого распределения бюджетных средств. По результатам анализа выявлена несбалансированность по некоторым программам полученных результатов в разрезе критериев оценки эффективности их реализации (степень достижения плановых значений показателей, доля выполненных мероприятий, уровень освоения выделенных средств из бюджета), что повышает неоднозначность полученных по ним итогов исполнения программных документов. Сделаны выводы о необходимости повышения в документах методического обеспечения оценки общественных финансов, во-первых, значимости показателя, отражающего степень достижения плановых значений как основного критерия оценки результативности использования общественных финансов регионов и, во-вторых, качества планирования и оценки индикаторов программных документов, обеспечивающего учет влияния результатов от их реализации на достижение стратегических приоритетов социально-экономического развития территорий.

Ключевые слова: результативность, эффективность, общественные финансы, бюджет, государственная программа, стратегические приоритеты, регион

Данное исследование выполнено в рамках государственного задания УФИЦ РАН № 075-01134-23-00 на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов.

Введение

В современных условиях возрастания неопределенности экономической ситуации в мировом, страновом и, как следствие, в региональном срезах функционирования хозяйственных систем значимым фактором обеспечения устойчивого социально-экономического развития территорий становятся общественные финансы. Однако в силу ограниченности объемов общественных финансов, в особенности на региональном уровне, возрастает актуальность исследования аспектов, связанных с повышением результативности их использования.

Проблематика оценки результативности использования общественных финансов рассматривается в работах О.Г. Аркадьевой [1], С.Ю. Ильина [6], В.А. Кваша [7], В.В. Климанова [8], В.Н. Южакова [14] и других авторов. Как правило, результативность трактуется как «достижение общественно значимых результатов» [3] или «степень достижения поставленных задач» [5]. Вместе с тем в нормативно-правовой среде имеет место проблема смешения понятия «результативность» с другими дефинициями (прежде всего, с понятием «эффективность»), в том числе применительно к общественным финансам на уровне субъектов РФ.

В документах международного уровня, например, ISO 9000:2015(ru) под результативностью понимается «степень реализации запланированной деятельности и достижения запланированных результатов». Тогда как эффективность - это «соотношение между достигнутым результатом и использованными ресурсами» [12]. В тоже время в нормативно-правовом акте, регулирующем порядок проведения оценки эффективности деятельности глав субъектов РФ фактически речь идет об оценке результативности их деятельности (согласно п. 5 документа [13]). Кроме того, на наш взгляд, в перечень показателей по которым оценивается деятельность руководства регионов было бы целесообразно включить индикаторы состояния бюджетной сферы (например, темпы роста объемов налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ), поскольку перечень содержит показатели, имеющие в значительной мере социальную направленность и реализация мероприятий в рамках достижения целевых значений по ним невозможна без бюджетного финансирования.

В статье 34 Бюджетного кодекса РФ (БК РФ) в рамках реализации принципа эффективности использования бюджетных средств под результативностью понимается достижение «наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств» [4], что подразумевает возможность получения результата ниже утвержденного планового значения [2]. Это не согласуется с применяемым в этой же статье БК РФ подходом экономности, предполагающего необходимость «достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств» [4]. Дополнительное усложнение для оценки эффективности использования бюджетных средств в рамках данной статьи БК РФ вносит возможность как одновременного, так и выборочного исполнения подходов экономности и результативности. Если в первом случае их реализация довольно затруднительна, то во втором случае возникают вопросы по обоснованию того какой подход считать более приемлемым для реализации в той или иной ситуации. Помимо этого, в отсутствие четких критериев и методических

указаний по оценке альтернативных вариантов и сценариев (в т.ч. с учетом необходимости соблюдения баланса интересов основных получателей благ от реализации мероприятия) возникает сложность определения того, что является «наилучшим результатом».

На наш взгляд, необходимо уточнение категории «результативность» в нормативно-правовых актах в целях ее разграничения с понятием «эффективность» на основе их трактовок, изложенных в ISO 9000 как наиболее общепринятых в научном и экспертном сообществах.

Материалы и методы

Целью статьи является рассмотрение теоретико-методических аспектов оценки результативности использования общественных финансов субъектов РФ. Поскольку подавляющая доля всех расходов региональных бюджетов является программными, то в качестве данных для анализа были взяты сведения из отчетов по исполнению государственных программ. В соответствии с п. 3 ст. 179 БК РФ порядок оценки эффективности (в рамках нее результативности) реализации государственных программ (ГП) на уровне субъектов РФ разрабатывается и осуществляется самостоятельно, что затрудняет проведение сравнительного анализа данной сферы по различным регионам. В этой связи методом оценки являются методы, изложенные в соответствующих нормативно-правовых актах субъектов РФ. В качестве объекта исследования выбраны общественные финансы Республики Башкортостан. В Республике Башкортостан (РБ) оценка ГП проводится на основе [10], основные параметры которой представлены в табл. 1.

Таблица 1

Таблица 2

Классификация ГП РБ по уровню эффективности их реализации за 2022 г., в % от общего количества ГП РБ

Критерий Название

Ki Общая оценка достижения плановых значений показателей

К2 Эффективность реализации мероприятий

Кз Оценка использования финансовых ресурсов

Эгп Интегральный показатель эффективности реализации ГП РБ

Уровень эффективности реализации ГП РБ Критерии оценки эффективности реализации ГП РБ Интегральный показатель

К1 К2 Кз Эгп

Высокий уровень 58,8 20,6 94,1 38,2

Средний уровень 35,3 70,6 2,9 32,4

Низкий уровень 5,9 8,8 2,9 23,5

Программные документы своевременно не утверждены 5,9

Итоговая оценка эффективности реализации ГП, характеризуемая значением интегрального показателя, определяется по формуле (1):

Эгп = 0,4хК1 + 0,3хК2 + 0,3хК3 (1)

Расчет критериев К1 и К2 ведется с учетом дополнительных характеристик, которым, в свою очередь, также присваиваются веса и коэффициенты значимости (для К1 - показатель программы (вес 0,6) или подпрограммы (вес 0,4), относится или нет показатель к реализации майских указов Президента РФ, национальных проектов и ряда других правовых актов, для К2 - предусматривается или нет выделение бюджетных ассигнований на реализацию мероприятия). Определение данных 2 критериев производится на основе сопоставления фактических и плановых значений, что непосредственно отражает результативную часть их реализации.

В качестве информационной базы исследования выступили отчетные данные Министерства экономического развития и инвестиционной политики РБ [11 ], обеспечивающего сведение информации о реализации всех ГП РБ.

Результаты исследования

В 2022 г. государственное управление различными социально-экономическими процессами в РБ осуществлялось на основе реализации 34 Гп, оценка эффективности которых представлена в табл. 2.

Источник: рассчитано автором по данным [11]

Как видно из таблицы 2, наиболее проблемным является второй критерий, по которому только 20% мероприятий имеют высокий уровень эффективности. Однако интерпретация эффективности реализации ГП РБ в рамках данной структуры распределения, на наш взгляд, будет несколько неточной, т.к. шкалирование критериев проводится по различным уровням. Так, по первому критерию высокий уровень эффективности достигается при значении более 85%, средний уровень лежит в диапазоне от 60% до 85%, а низкий уровень ГП РБ присваивается при достижении менее 60% показателей своих плановых значений. По второму критерию установлена следующая шкала: высокий уровень - 100% выполненных мероприятий; средний - от 75% до 99%; низкий - менее 75%. По третьему компоненту (уровень освоения средств) градация следующая: более 90%, от 75% до 90%, менее 75%. В этой связи, завышенные относительно других критериев требования по К2, установленные к высокому уровню, являются причиной его менее успешного выполнения среди ГП РБ.

В силу разнородности данных критериев спецификация шкал по ним, приведенная в [11] не подвергается сомнению. Вместе с тем, для более корректного сравнения в рамках данного сопоставления критериев по выделенным группам относительно общего количества ГП РБ их необходимо привести к единой шкале. Поскольку основным критерием с точки зрения оценки результативности ГП РБ, по нашему мнению, является К1, то за основу для сравнения критериев принимаем его шкалу (табл. 3).

Таблица 3

Классификация ГП РБ по уровню эффективности их реализации за 2022 г. (по единой шкале для всех критериев), в % от общего количества ГП РБ

Уровень эффективности реализации ГП РБ Критерии оценки эффективности реализации ГП РБ

К1 К2 К3

Высокий уровень (более 85%) 58,8 76,5 94,1

Средний уровень (от 60% до 85%) 35,3 23,5 5,9

Низкий уровень (менее 60%) 5,9 0,0 0,0

Источник: рассчитано автором по данным [11]

После проведения группировки критериев по единой шкале наиболее проблемным критерием становится показатель непосредственного достижения результата, что свидетельствует о необходимости уделения ему более пристального внимания для учета его роли и значимости при определении интегральной оценки эффективности реализации ГП РБ, в том числе посредством повышения весового коэффициента с 0,4 до 0,5-0,6 при уменьшении весов К2 и Кз с 0,3 до 0,2-0,25.

Еще одним важным аспектом рассматриваемой проблематики, вытекающим из анализа реализации ГП РБ, является наличие у ряда госпрограмм некоторой несбалансированности

X X

о

го А с.

X

го m

о

ю

2 О

м

CJ

полученных результатов в разрезе критериев оценки эффективности, что говорит о необходимости повышения качества программного планирования (табл. 4).

Таблица 4

Показатели эффективности реализации отдельных ГП РБ за 2022 г., в ед.

со

CS

0

CS

01

О Ш

m

X

3

<

m О X X

Наименование ГП РБ Критерии оценки эффективности реализации ГП РБ

К1 К2 К3

Развитие и поддержка малого и среднего предпринимательства в РБ (ГП РБ1) 0,462 0,952 0,999

Развитие внутреннего и въездного туризма в РБ (ГП РБ2) 0,571 0,650 1,000

Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности в Республике Башкортостан (ГП РБ3) 0,688 0,837 1,000

Обеспечение общественной безопасности в Республике Башкортостан (ГП РБ4) 1,000 0,883 0,822

Доступная среда в Республике Башкортостан (ГП РБ5) 0,962 0,875 0,717

Развитие науки и технологий в Республике Башкортостан (ГП РБ6) 1,000 0,742 0,941

Источник: рассчитано автором по данным [11]

В одних случаях наблюдается существенное недостижение плановых значений показателей при полном освоении выделенных средств (ГП РБ1-3), что можно интерпретировать по-разному: 1) как неэффективное использование выделенных средств; 2) как изначально недостаточный объем запланированного финансирования; 3) как недостаточная проработка при планировании мероприятий оценки их влияния на конечный результат (для ГП РБ1).

В других случаях имеет место обратная ситуация - полное или практически полное достижение результатов при: 1) частичном освоении выделенного бюджета, что является, с одной стороны, положительным моментом как экономия средств, а с другой - может рассматриваться как проявление «легкости» поставленных целей (вследствие чего показатели имеют не результативный, а процессный характер [3]) или как риск снижения в дальнейшем объемов выделяемых бюджетных средств по данному направлению расходования; 2) относительно полном освоении средств, но с большой долей нереализованных мероприятий, что ставит вопрос об актуальности их задействования в последующие периоды реализации госпрограммы (для ГП РБа).

Заключение

Проведенный анализ теоретико-методических аспектов оценки результативности общественных финансов субъектов РФ позволил выявить следующие проблемы:

1. Терминологическая неопределенность понятия «результативность» в нормативно-правовом поле и его смешение с понятием «эффективность», что требует внесения в законодательство изменений, нивелирующих двоякое толкование данного понятия и обеспечивающих его размежевание с другими категориями (эффективность, экономность и др.);

2. Отсутствие единого методического подхода к разработке порядка оценки эффективности (результативности) реализации госпрограмм субъектов РФ, а также низкая общая транспарентность представления данных, затрудняющее проведение сравнительного анализа результативности использования общественных финансов на региональном уровне;

3. Несбалансированность основных компонентов оценки (мероприятие - объем финансирования - результат) вследствие недостаточной взаимоувязки реализации мероприятий с

достижением конечных результатов программ, что свидетельствует о необходимости повышения качества планирования программных документов и проработки вопроса оценки их влияния на ключевые показатели социально-экономического развития территорий (уровень доходов населения, валовый продукт, инвестиции в основной капитал и др.).

Переход с 1 января 2024 г. на новую систему управления региональными и муниципальными госпрограммами [9], основанную на проектных принципах и применяемую с 2021 г. в федеральных программах, будет способствовать снижению остроты части вышеуказанных проблем. Однако вопросы методического обеспечения оценки результативности использования региональных общественных финансов с учетом их влияния на динамику макроэкономических показателей все еще не теряют своей актуальности и будут являться предметом дальнейших исследований.

Литература

1. Аркадьева О.Г., Горшкова К.С. Программное бюджетирование в управлении общественными финансами. Oeconomia et Jus. 2021. № 1. С. 1-12. DOI: 10.47026/2499-96362021-1-1-12

2. Афанасьев М.П., Шаш Н.Н. Инструментарий оценки эффективности бюджетных программ. Вопросы государственного и муниципального управления. 2013. № 3. С. 13-16.

3. Борщевский Г.А. Совершенствование подходов к оценке государственных программ Российской Федерации. Экономический журнал ВШЭ. 2018. Т. 22. № 1. С. 110-134. DOI: 10.17323/1813-8691 -2018-22-1 -110-134

4. Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ (ред. от 28.12.2022). http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19702/ (дата обращения: 16.03.2023).

5. Головчанская Е.Э. Оценка результативности развития социально-экономической системы Республики Беларусь. Экономика, предпринимательство и право. 2023. Т. 13. № 2. С. 259-272. DOI: 10.18334/epp.13.2.117295

6. Ильин С.Ю., Остаев Г.Я., Гоголев И.М. Концептуальный подход к оценке устойчивости функционирования общественных финансов. ЭТАП: экономическая теория, анализ, практика. 2022. № 2. С. 59-70. DOI: 10.24412/2071-6435-2022-2-5970

7. Кваша В.А., Колесов Р.В., Туманов Д.В. Совершенствование механизмов управления региональными и муниципальными финансами: оценка и рекомендации. Вестник Академии. 2019. № 2. С. 75-87.

8. Климанов В.В., Алтынцев А.В., Будаева К.В., Михайлова А.А., Яговкина В.А. Управление государственными финансами: международный опыт и сравнения. Общественные финансы. 2014. № 30. С. 159-192.

9. Методические рекомендации по разработке и реализации государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ. Письмо Министерства экономического развития РФ № 3493-ПК/Д19и, Министерства финансов РФ № 26-02-06/9321 от 6 февраля 2023 года. [Электронный ресурс]. URL: https://rulaws.ru/acts/Pismo-Minekonomrazvitiya-Rossii-N-3493-PK_D19i,-Minfina-Rossii-N-26-02-06_9321-ot-06.02.2023/ (дата обращения: 14.04.2023).

10. Приложение 9 к постановлению Правительства Республики Башкортостан от 24 декабря 2019 г. № 765 «О внесении изменений в постановление Правительства Республики Башкортостан от 7 апреля 2014 г. № 151 «О порядке разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Республики Башкортостан» и признании утратившими силу некоторых решений Правительства Республики Башкортостан» [Электронный ресурс]. URL:

https://npa.bashkortostan.ru/26657/ (дата обращения: 11.04.2023).

11. Сводный отчет об итогах и оценке эффективности реализации государственных программ Республики Башкортостан по итогам 2022 года [Электронный ресурс]. URL: https://economy.bashkortostan.ru/activity/34444/ (дата обращения: 11.04.2023).

12. Системы менеджмента качества. Основные положения и словарь. [Электронный ресурс]. URL: https://www.iso.org/obp/ui/#iso:std:iso:9000:ed-4:v1:ru:term:3.7.10 (дата обращения: 15.03.2023).

13. Указ Президента РФ от 4 февраля 2021 г. № 68 «Об оценке эффективности деятельности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и деятельности исполнительных органов субъектов Российской Федерации» [Электронный ресурс]. URL: https://base.garant.ru/400281504/ (дата обращения: 16.03.2023).

14. Южаков В.Н., Добролюбова Е.И., Александров О.В. Как оценить результативность реализации государственных программ: вопросы методологии. Экономическая политика. 2015. Т. 10. № 6. С. 79-98. DOI: 10.18288/1994-5124-2015-6-04

Effectiveness of Regional Public Finances: Concept and Evaluation Divaeva E.A., Ivanov P.A.

State University of Management, Institute of Social and Economic Researches UFRC RAS

JEL classification: G20, G24, G28, H25, H30, H60, H72, H81, K22, K34

The article is devoted to the study of theoretical and methodological aspects of determining and evaluating the effectiveness of the use of public finances of the constituent entities of the Russian Federation. Approaches to the interpretation of the concept of "performance" adopted in international and Russian regulatory documents are considered. A confusion of this category with the concept of "efficiency" in various regulatory legal acts of the Russian Federation is revealed. On the example of the public finances of the Republic of Bashkortostan, an analysis was made of the effectiveness of the implementation of state programs as the main tool for the implementation of public administration to ensure the sustainability of the socio-economic development of territories based on the targeted distribution of budget funds. Based on the results of the analysis, an imbalance was revealed for some programs of the results obtained in the context of the criteria for assessing the effectiveness of their implementation (the degree of achievement of the planned values of indicators, the share of completed activities, the level of disbursement of allocated funds from the budget), which increases the ambiguity of the results of the execution of program documents obtained from them. Conclusions are drawn about the need to increase in the documents the methodological support for assessing public finances, firstly, the importance of the indicator reflecting the degree of achievement of planned values as the main criterion for assessing the effectiveness of the use of public finances in the regions and, secondly, the quality of planning and evaluating indicators of program documents that ensure accounting the impact of the results from their implementation on the achievement of strategic priorities for the socioeconomic development of territories. Keywords: effectiveness, efficiency, public finances, budget, state program, strategic priorities, region

References

1. Arkadeva O.G., Gorshkova K.S. Program budgeting in managing public finances.

Oeconomia et Jus, 2021, no. 1, pp. 1-12. doi: 10.47026/2499-9636-2021-1-1-12

2. Afanasiev M.P., Shash N.N. Assessment methodologies of the state-funded

program efficiency. Public administration issues, 2013, no 3, pp. 13-16.

3. Borshchevskiy G.A. Improvement Evaluation Approaches of the Russian Public

Programs. HSE Economic Journal, 2018, vol. 22, no 1, pp. 110-134. doi: 10.17323/1813-8691-2018-22-1-110-134

4. Budget Code of the Russian Federation of July 31, 1998 No. 145-FZ (as amended

on December 28, 2022). URL:

http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19702/ (accessed

16.03.2023).

5. Golovchanskaya E.E. Assessing the development performance of the socio-

economic system of the Republic of Belarus. Journal of Economics, Entrepreneurship and Law, 2023, vol. 13, no 2, pp. 259-272. doi: 10.18334/epp.13.2.117295

6. Ilyin S.Yu., Ostaev G.Ya., Gogolev I.M. Conceptual approach to assessing the

sustainability of the functioning of public finance. ETAP: Economic Theory, Analysis, and Practice, 2022, no. 2, pp. 59-70. doi: 10.24412/2071-6435-2022-259-70

7. Kvasha V.A., Kolesov R.V., Tumanov D.V. Methodological approaches to the

assessment of regions and municipalities to improve the quality of budget management. Bulletin of the Academy, 2019, no. 2, pp. 75-87.

8. Klimanov V.V., Altyntsev A.V., Budaeva K.V., Mikhailova A.A., Yagovkina V.A.

Public finance management: international experience and comparisons. Public Finance, 2014, no. 30, pp. 159-192.

9. Guidelines for the development and implementation of state programs of the

constituent entities of the Russian Federation and municipal programs. Letter of the Ministry of Economic Development of the Russian Federation No. 3493-PK / D19i, the Ministry of Finance of the Russian Federation No. 26-02-06 / 9321 dated February 6, 2023. URL: https://rulaws.ru/acts/Pismo-Minekonomrazvitiya-Rossii-N-3493-PK_D19i,-Minfina-Rossii-N-26-02-06_9321-ot-06.02.2023/ (accessed 14.04.2023).

10. Appendix 9 to Decree of the Government of the Republic of Bashkortostan of

December 24, 2019 No. 765 "On Amendments to Decree of the Government of the Republic of Bashkortostan of April 7, 2014 No. 151 "On the Procedure for the Development, Implementation and Evaluation of the Effectiveness of State Programs of the Republic of Bashkortostan" and Recognizing as Invalid some decisions of the Government of the Republic of Bashkortostan". URL: https://npa.bashkortostan.ru/26657/ (accessed 11.04.2023).

11. Summary report on the results and evaluation of the effectiveness of the implementation of state programs of the Republic of Bashkortostan in 2022. URL: https://economy.bashkortostan.ra/activity/34444/ (accessed 11.04.2023).

12. Quality management systems - Fundamentals and vocabulary. URL: https://www.iso.org/obp/ui/#iso:std:iso:9000:ed-4:v1 :ru:term:3.7.10 (accessed 15.03.2023).

13. Decree of the President of the Russian Federation of February 4, 2021 No. 68 "On

the assessment of the effectiveness of the activities of the top leaders of the constituent entities of the Russian Federation and executive bodies of the constituent entities of the Russian Federation". URL: https://base.garant.ru/400281504/ (accessed 16.03.2023).

14. Yuzhakov V., Dobrolyubova E., Alexandrov O. How to Evaluate Public Programs

Effectiveness: Issues of Methodology. Economical Policy, 2015, vol. 10, no. 6, pp. 79-98. doi: 10.18288/1994-5124-2015-6-045.

X X О го А С.

X

го m

о

м о м

CJ