CC BY
147
10 (196) - 2014
Государственные финансы
УДК 336.14 (045)
результативность расходов бюджета
НА ОКАЗАНИЕ ОБРАЗОВАТЕЛьНЫХ УСЛУГ: МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К ОЦЕНКЕ
М. Л. ВАСЮНИНА,
кандидат экономических наук, доцент кафедры государственных и муниципальных финансов
Е-mail: vasyuninaml@mail. ru Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации
В статье рассматриваются подходы к оценке результативности бюджетных расходов на оказание государственных услуг, проводится анализ результативности расходов федерального бюджета на оказание государственных образовательных услуг. Автор дает характеристику влияния механизма финансового обеспечения государственных образовательных услуг на результативность бюджетных расходов.
Ключевые слова: бюджет, образование, расходы, результативность, субсидия, услуги.
Оценка результативности бюджетных расходов на оказание государственных услуг — необходимый инструмент управления механизмом финансового обеспечения государственных учреждений, направленный на повышение доступности и качества услуг, увеличение эффективности использования бюджетных средств. В современных условиях оценка результативности расходов на оказание государственных услуг независимо от их содержания сопряжена с рядом ограничений.
Во-первых, это специфика результатов оказания государственных услуг, связываемых с достижением общественно полезных целей. В результатах государственных услуг присутствуют внешние экстерналии, которые, как правило, лишены адек-
ватной количественной характеристики. Оценка их эффективности сводится к определению того, насколько результаты, полученные в ходе осуществления бюджетных затрат, соответствуют поставленным целям развития отрасли (сферы).
Во-вторых, отсутствие открытой информационной базы, содержащей сводные сведения об объемах государственных услуг, оказываемых учреждениями, и величине соответствующего финансового обеспечения. Официальные сведения, размещаемые органами государственной власти, выполняющими функции и полномочия учредителей, ограничиваются информацией о сети государственных учреждений. Эти сведения не содержат данных государственных заданий (контрольных цифр), доводимых до подведомственных учреждений, и степени их выполнения.
В-третьих, практика включения в состав расходов на оказание государственных услуг затрат на иные цели, традиционно обеспечиваемые в рамках сметного финансирования государственного учреждений, но не связанные непосредственно с соответствующей услугой. Например, это включение в состав нормативных затрат на оказание государственных услуг общего образования расходов на оказание медицинских услуг и библиотечное обслуживание обучающихся в учреждениях общего образования.
В настоящее время увеличение результативности государственных расходов на оказание образовательных услуг связывается с мерами по совершенствованию инструментов финансового обеспечения образования, упорядочению нормативной правовой основы бюджетного финансирования государственных образовательных учреждений, развитию методологической базы оценки стоимости образовательных услуг. В составе факторов, обеспечивающих результативность государственных расходов, целесообразно разделение финансовых условий деятельности образовательных учреждений и механизма финансового обеспечения, включающего: формы и условия предоставления бюджетных средств, порядок размещения государственного задания (контрольных цифр), процедуры контроля за его выполнением и ответственность государственных учреждений за достигаемые результаты.
Характеристика финансовых условий оказания государственных образовательных услуг предполагает оценку:
— объема бюджетного финансирования образовательных учреждений и уровня расходов на единицу услуг;
— степени соответствия уровня возмещения затрат на оказание государственных образовательных услуг экономически обоснованным расходам, исключающего перекрестное субсидирование;
— степени освоения бюджетных ассигнований образовательными организациями.
Оценка механизма финансового обеспечения государственных услуг предусматривает ответ на вопрос о том, насколько при заданных параметрах бюджетного финансирования механизм предоставления средств ориентирован на стимулирование организаций к достижению общественно значимых результатов в части объема и качества услуг в сфере образования.
За 2012—2014 гг. ассигнования федерального бюджета на обеспечение деятельности федеральных государственных образовательных учреждений возросли более чем на 22 %. При этом наиболее значима динамика расходов на финансовое обеспечение государственных услуг, оказываемых федеральными бюджетными и автономными учреждениями (табл. 1). За 2012—2014 гг. индекс роста субсидий на возмещение нормативных затрат на оказание государственных услуг федеральными бюджетными учреждениями образования составил около
Таблица 1
Динамика ассигнований федерального бюджета на финансовое обеспечение государственных услуг в сфере образования, оказываемых федеральными государственными учреждениями, % [2, 3]
Организация 2013 г. 2014 г.
Федеральные государственные образовательные учреждения, всего 118,6 103,1
В том числе: — бюджетные учреждения образования — автономные учреждения образования 121,5 166,4 103,7 103,1
26 %, федеральными автономными учреждениями образования — более 70 %.
Высокие темпы роста ассигнований федерального бюджета на образование обеспечены преимущественно за счет динамики средств на реализацию образовательных программ высшего профессионального образования и основных профессиональных программ послевузовского профессионального образования (табл. 2). За период с 2012 по 2014 г. рост бюджетных средств, направляемых на оказание услуг высшего и послевузовского профессионального образования, составил 123,6 %.
Позитивная динамика расходов федерального бюджета на оказание государственных образовательных услуг создает благоприятные условия для реализации мер по улучшению их качества и условий реализации. Между тем увеличение бюджетного финансирования сопровождается тенденциями, вносящими коррективы в оценку результативности бюджетных расходов.
Во-первых, это сокращение объема государственных услуг по основным профессиональным образовательным программам и, как следствие, рост среднего уровня расходов в расчете на одного студента (табл. 3).
Таблица 2
Динамика ассигнований федерального бюджета на образование, % [2,3]
Образование 2013 г. 2014 г.
Дошкольное 101,0 110,8
Общее 107,3 101,6
Среднее профессиональное 82,5 120,0
Профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации 87,7 112,8
Высшее и послевузовское профессиональное 120,1 102,9
10 (196) - 2014
Государственные финансы
Таблица 3
Динамика государственных услуг, оказываемых федеральными государственными учреждениями в сфере образования, % [1]
Вид услуги 2013 г. 2014 г.
Реализация общеобразовательных программ дошкольного образования 102,9 101,9
Реализация основных общеобразовательных программ основного, среднего (полного) общего образования 100,0 100,6
Реализация основных профессиональных образовательных программ среднего профессионального образования 98,9 97,6
Реализация профессиональных образовательных программ высшего профессионального образования (специалитет, бакалавры, магистры) 98,0 99,2
Реализация основных профессиональных образовательных программ послевузовского профессионального образования 99,1 104,5
Реализация дополнительных профессиональных образовательных программ 98,5 100,5
Распоряжением Правительства РФ [4] предусматривается:
— сокращение числа обучающихся по профессиональным образовательным программам к 2015 г. до 85,7 % от числа обучающихся в 2012 г.;
— увеличение среднего уровня бюджетного финансирования в расчете на одного обучающегося по программе высшего профессионального образования в 2014 г. до 136,0 тыс. руб., в 2015 г. — до 181,2 тыс. руб.
Таким образом, увеличение бюджетных ассигнований на среднее и высшее профессиональное образование не способствует повышению доступности образовательных услуг, так как сопровождается сокращением количества бюджетных мест. Условия динамичного спроса на высшее профессиональное образование обусловливают тенденцию роста численности обучающихся на платной основе.
Во-вторых, существенная дифференциация в уровне расходов на единицу услуг профессионального образования в зависимости от программы и направления подготовки, соотношения численности преподавателей и студентов, использования в учебном процессе лабораторного оборудования, форм обучения. Например, величина нормативных затрат на оказание образовательных услуг по программам подготовки бакалавров и специалистов в расчете на одного студента первого курса очной формы обучения в учебном 2012/13 г. составляла от 60,2 тыс. руб. (по направлениям и специальностям, не требующим лабораторного оборудования и соотношением численности преподавателей и студентов 1 / 10) до 112,0 тыс. руб. (по приоритетным специальностям). По программам подготовки магистров — от 70,6 до 127,6 тыс. руб.
Величина нормативных затрат по программе подготовки бакалавров и специалистов в расчете на одного студента на учебный 2012/13 г. составляла:
— очно-заочной формы обучения — от 24,08 до 44,8 тыс. руб.;
— заочной формы обучения (экстерната) — от 12,04 до 22,4 тыс. руб.
По программам подготовки магистров:
— очно-заочной формы обучения — от 28,24 до 51,04 тыс. руб.
— заочной формы (экстерната) — от 14,12 до 25,52 тыс. руб.
Таким образом, увеличение объемов бюджетного финансирования государственных услуг высшего профессионального образования при существенной дифференциации нормативных затрат способствует:
—усилению разрыва между уровнем бюджетного финансирования вузов, осуществляющих подготовку по техническим направлениям, и вузов, обучающих по иным направлениям (специальностям);
— структурным сдвигам в составе образовательных программ в пользу более дорогостоящих;
— перекрестного субсидирования затрат на оказание образовательных услуг по заочной форме обучения за счет средств, получаемых в ходе возмещения затрат по обучению в иных формах.
В-третьих, это устойчивое накопление неосвоенных бюджетных средств на счетах государственных образовательных учреждений. С одной стороны, такое положение обусловлено:
— невыполнением учреждением государственного задания (контрольных цифр) и фактическим сокращением численности потребителей;
— низким качеством финансового менеджмента со стороны руководителей учреждений;
— поздними сроками доведения органами государственной власти, выполняющими функции и полномочия учредителей, причитающихся субсидий;
— невыполнением обязательств контрагентами учреждений.
С другой стороны, рост остатков бюджетных средств нередко обусловлен положительными факторами:
— экономией финансовых ресурсов, достигаемой руководителями образовательных учреждений в ходе реализации мер по снижению коммунальных платежей, оптимизации численности персонала, обеспечению эффективного энергопотребления и др.;
— резервированием средств для оплаты контрактов, переходящих на новый финансовый год.
Таким образом, оценка результативности бюджетных расходов на оказание государственных образовательных услуг предполагает выбор инструментов сдерживания «негативных» остатков субсидий на возмещение нормативных затрат по оказанию услуг.
В-четвертых, это риск неполного возмещения в рамках бюджетного финансирования расходов государственных образовательных учреждений на оказание государственных услуг. В ходе оценки уровня бюджетного финансирования следует учитывать структурные приоритеты в затратах, осуществляемых образовательными организациями за счет субсидий на оказание государственных услуг. Механизм финансового обеспечения бюджетных и автономных учреждений не предусматривает ограничений по определению направлений использования субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание государственных услуг. Между тем требования, устанавливаемые в соответствии с программными задачами и целевыми индикаторами социально-экономического развития, оказывают воздействие на приоритеты государственных учреждений в использовании бюджетных средств. Структура расходов на оказание государственных образовательных услуг формируется с учетом устанавливаемых требований к уровню оплаты труда работников учреждений, применению информационных и коммуникационных технологий в учебном процессе и др.
Приоритетное положение в структуре расходов на оказание государственных образовательных услуг принадлежит затратам на оплату труда и соответствующие выплаты (от 60 до 87 %). В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» уровень оплаты труда педагогических работников должен
быть не ниже 100 % от средней заработной платы по экономике в соответствующем субъекте Российской Федерации. Это требование влечет увеличение доли расходов по данному направлению в структуре нормативных затрат на оказание государственных услуг и необходимость использования внебюджетных источников на возмещение иных расходов, включая содержание государственного имущества.
Таким образом, при сохранении действующих нормативов финансового обеспечения государственных образовательных услуг соблюдение требований к организации образовательного процесса и оплате труда работников сопровождается риском неполного возмещения образовательным организациям расходов на оказание государственных услуг. Возникает необходимость, с одной стороны, перераспределения средств от оказания платных услуг в пользу расходов по обеспечению государственных услуг, а, с другой - активизации административных инструментов повышения результативности использования бюджетных средств (введения эффективных контрактов с работниками образовательных организаций, развития внутренней системы мониторинга качества услуг и т. п.).
При сложившейся структуре затрат государственных образовательных учреждений, возмещаемых за счет субсидии на выполнение государственного задания, основная роль по финансовому обеспечению качества и развития условий обучения принадлежит иным финансовым источникам:
— собственным средствам учреждений от оказания платных услуг;
— целевым субсидиям (на капитальный ремонт, техническое перевооружение, дооборудование федерального имущества и т. д.);
— специальным субсидиям в рамках реализации государственных программ Российской Федерации (на модернизацию региональных систем общего образования, на реализацию плана мероприятий по повышению международной конкурентоспособности ведущих университетов Российской Федерации среди ведущих мировых научно-образовательных центров, на реализацию проектов по подготовке высококвалифицированных кадров для организаций регионов и др.).
Кроме того, значимо влияние нефинансовых инструментов регулирования деятельности производителей государственных услуг (условий заключения контрактов с руководителями государственного учреждения, мониторинга эффективности
10 (196) - 2014
Государственные финансы
учебного заведения, рейтинга учебного заведения независимыми экспертами и др.).
В отличие от увеличения ассигнований высшего и среднего профессионального образования (в 2012—2014 гг. — на 0,6 и 4,9 % соответственно) увеличение услуг дошкольного и общего образования сопровождается опережающей динамикой ассигнований федерального бюджета по данному направлению (в 2012—2014 гг. — на 12 и 9 % соответственно). Рост бюджетных расходов обусловлен традиционной индексацией уровня бюджетного финансирования образовательных организаций и не оказывает существенного влияния на степень охвата населения (семей) образовательными услугами. Распоряжением Правительства РФ [4] предусмотрено увеличение среднего уровня бюджетного финансирования в расчете на одного воспитанника (обучающегося) с 64,0 тыс. руб. (26,6 тыс. руб.) в 2013 г. до 80,5 тыс. руб. (30,4 тыс. руб.) в 2015 г.
Основная роль федерального бюджета в части государственных услуг дошкольного и основного
общего образования сводится к обеспечению модернизации региональных систем данных видов образования в рамках субсидирования субъектов Российской Федерации.
Результативность бюджетных расходов на оказание государственных образовательных услуг диктуется не только масштабами бюджетного финансирования, но и качеством механизма предоставления бюджетных средств. Организация доведения государственного задания (контрольных цифр), формы и условий предоставления бюджетных средств, механизмы контроля за выполнением и ответственности за реализацию государственного задания могут являться действенными инструментами регулирования результатов деятельности образовательной организации. Используемые в современных условиях инструменты финансового обеспечения государственных услуг оказывают различное влияние на результативность расходов бюджетов (табл. 4).
Таким образом, действующий механизм финансового обеспечения государственных образо-
Таблица 4
Влияние механизма финансового обеспечения на результативность бюджетных расходов по оказанию государственных образовательных услуг
Инструменты финансового обеспечения государственных образовательных услуг Влияние на результативность бюджетных расходов
Государственное задание (контрольные цифры) на оказание государственных услуг Оказывает прямое влияние на результативность бюджетных расходов. Является основным инструментом регулирования объема услуг, устанавливаемых в соответствии с государственными программами Российской Федерации. Требования к качеству имеют общее описание и не конкретизируются. Характеристика условий оказания государственных услуг (материально-технических, кадровых и т. д.) не предусматривается
Порядок доведения государственного задания (контрольных цифр) на оказание государственных услуг Оказывает косвенное влияние на результативность бюджетных расходов, стимулируя конкурентные условия функционирования образовательных организаций. Формирование государственного задания (контрольных цифр) осуществляется с учетом результатов мониторинга эффективности деятельности учреждений, в рамках которого оценивается структура кадрового потенциала и повышение квалификации работников, материально-техническая база, степень информатизации и иные факторы, оказывающие прямое влияние на качество государственных услуг и способствующие результативности бюджетных расходов
Методика расчета и порядок предоставления субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание государственных образовательных услуг Влияния на результативность бюджетных расходов не оказывает. Расчет бюджетной субсидии проводится исходя из доведенных показателей объема услуг. Оценка соответствия требованиям и стандартам качества не предусматривается, сокращение объема субсидии при невыполнении установленных показателей государственного задания не осуществляется
Ответственность учреждения за невыполнение государственного задания Влияния на результативность бюджетных расходов не оказывает. Изменение объема субсидии возможно исключительно при пересмотре государственного задания. Сокращение финансового обеспечения государственного задания после окончания финансового года не осуществляется. Действенный механизм оперативного контроля федеральными органами исполнительной власти, выполняющими функции и полномочия учредителей, за выполнением государственного задания отсутствует. Отсутствует возможность корректировки показателей государственного задания на текущий финансовый год с учетом причин их образования
вательных услуг, предоставляемых федеральными государственными учреждениями, не оказывает существенного влияния на повышение результативности бюджетных расходов. Стимулирование образовательных организаций к обеспечению результативного использования бюджетных средств осуществляется преимущественно через процедуры формирования и доведения государственного задания (контрольных цифр). В этих условиях повышение результативности бюджетных расходов на оказание государственных услуг требует совершенствования механизма их финансового обеспечения, в том числе:
— введения права на сокращение бюджетных ассигнований по результатам выполнения государственного задания после завершения финансового года;
— формирования федеральными органами государственной власти, реализующими функции и
полномочия учредителей, системы оперативного мониторинга выполнения государственных заданий;
— введения корректирующих коэффициентов к базовым нормативам возмещения затрат в зависимости от оценки качества государственных услуг.
Список литературы
1. Министерство финансов Российской Федерации. http://www. ттйп. т.
2. О федеральном бюджете на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов: Федеральный закон от 30.11.11 № 371-Ф3.
3. О федеральном бюджете на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов: Федеральный закон от 03.12.2012 № 216-ФЗ.
4. Об утверждении Государственной программы Российской Федерации «Развитие образования» на 2013—2020 годы: распоряжение Правительства Российской Федерации от 15.05.2013 № 792-р.
Public finances
PRODUCTIVITY OF EXPENSES OF THE BUDGET ON RENDERING EDUCATIONAL SERVICES: METHODOLOGICAL APPROACHES TO ASSESSMENT
Margarita L. VASIUNINA
Abstract
The article considers the approaches to an assessment of productivity of the budgetary expenses on rendering the state services and carries out the analysis of productivity of expenses of the federal budget on rendering the state educational services. The author gives the characteristic of influence of the mechanism of financial security of the state educational services on productivity of the budgetary expenses.
Keywords: budget, education, expenses, productivity, subsidy, services
References
1. Ministry of Finance of the Russian Federation. Available at: http://www.minfin.ru. (In Russ.)
2. Federal Law «On the federal budget for 2012 and planning period 2013 and 2014» of November 30,
2011, № 371-FZ. (In Russ.)
3. Federal Law «On the federal budget for 2013 and planning period 2014 and 2015» of December 03,
2012, № 216-FZ. (In Russ.)
4. The Government of the Russian Federation order «On the statement of the State program of the Russian Federation «Development of education» for 2013—2020» of May 15, 2013, № 792-r. (In Russ.)
Margarita L. VASIUNINA
Financial University under the Government of the Russian Federation, Moscow, Russian Federation [email protected]
