CC BY
216
ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОЦЕССЫ В СОВРЕМЕННОМ МИРЕ: СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ИЗМЕРЕНИЕ
РЕЖИМЫ В РОССИЙСКО-АМЕРИКАНСКИХ ОТНОШЕНИЯХ
В.И. Батюк
Институт США и Канады Российской Академии Наук Хлебный пер., 2/3, 123995, Москва
Еще во времена «холодной войны» СССР и США создали целую систему двусторонних режимов, то есть правил поведения и процедур принятия решений, которыми Москва и Вашингтон руководствовались в своем международном поведении. Именно благодаря наличию таких режимов двум «сверхдержавам» удалось предотвратить термоядерную войну и добиться разрядки международной напряженности. И после окончания биполярной конфронтации, на протяжении 1990-х гг., Россия и Америка сумели не только сохранить существовавшую систему двусторонних режимов, но и сформировать новые. В последние годы, однако, наблюдается эрозия двусторонних российско-американских режимов, что может привести к серьезным деформациям во взаимоотношениях двух держав.
Что такое международные режимы?
В современной политологической литературе международные режимы определяются как «порядок, составленный из определенных и закрепленных в международном праве норм и процедур, регулирующих поведение государств по отношению к объекту установленного режима» (см.: [4, с. 57; 10; 12; 14]). Режимы, наряду с международными организациями и неписанными правилами поведения субъектов международных отношений, относятся теоретиками-международниками к так называемым международным институтам, или «постоянно действующим и взаимосвязанным наборам правил (формальным и неформальным), которые предписывают поведенческие нормы, лимитируют активизм и определяют ожидания» субъектов международных отношений [9, р. 3-4].
Некоторые теоретики-международники, впрочем, считают такое определение международного режима слишком узким. Так, например, по мнению российского исследователя Н.Н. Сокова, «наиболее полной формой международного режима является международная организация, затем следуют различные варианты международных соглашений (дву- и многосторонних), неформальные договоренности и, наконец, негласные взаимопонимания, как правило касающиеся воздержания от тех или иных действий (как, например, в
течение холодной войны СССР и США воздерживались от пусков стратегических ракет в направлении другой стороны)» [б, с. 20].
Следует отметить в этой связи, что до сих пор в научной среде продолжаются терминологические споры относительно того, чем «институты» отличаются от «режимов». Некоторые специалисты (например, С. Краснер) склонны рассматривать «режимы» как набор неформальных норм и договоренностей (в противоположность международным организациям, функционирующим на основании писаного международного права), другие же (в частности, американская исследовательница Л. Мартин), признавая возможность «формализации» режимов, не видят принципиального различия между понятиями «режим», «институт» и «организация» [11, р. 79-80].
Авторитетный российский теоретик-международник Э.Я. Баталов также рассматривает понятия «институт» и «режим» как достаточно близкие друг к другу: «Под международными институтами... понимается выработанная в результате международных соглашений совокупность правил (режимов), определяющих взаимодействие государств и других национальных акторов в тех или иных сферах, а также приемлемые (и неприемлемые) формы их поведения на международной арене» [1, с. 194].
Наконец, такой крупнейший авторитет, как К. Холсти, полагает, что понятие «институт», близкое к понятию «международная организация», включено в более общее понятие «режим»: «В сегодняшнем мире мы имеем тысячи норм, правил и институтов, которые регулируют, управляют и перераспределяют стоимость осуществления транзакций между обществами и правительствами. Мы называем эти учреждения режимами» [7, р. 447].
В данной работе мы будем придерживаться того определения режима, которое было дано С. Краснером и которое стало классическим: «Принципы, нормы, правила и процедуры принятия решений, вокруг которых концентрируются ожидания действующих лиц в данной области» [5, р. 1]. Что касается термина «институт», то последний будет употребляться как синоним «международная организация».
Российско-американские режимы: немного истории.
Первоначально феномены взаимозависимости и международных режимов и институтов были подробно рассмотрены специалистами-международниками на примере взаимоотношений между высокоразвитыми капиталистическими государствами. После окончания второй мировой войны эти отношения постепенно утратили характер «войны всех против всех», детально описанной классиками политического реализма: развитые страны Северной Америки, Западной Европы и Дальнего Востока отказались от военной подготовки друг против друга, не рассматривая более неудачи других рыночных демократий как свои успехи.
Эта трансформация в отношениях между развитыми капиталистическими странами объяснялась многими западными исследователями «плотностью» ткани режимов, сформировавшихся после 1945 г. При этом внимание было обращено как на регулятивную, так и на конституирующую функцию режимов: последние не только помогают субъектам международных отношений улаживать неизбежно возникающие между ними разногласия, но и формируют ожидания участников мировой политики. Устойчивые и эффективные международные режимы, трансформируя международную среду, позволяют государствам сделать выбор в пользу сотрудничества при решении своих
внешнеполитических задач. Как отметил голландский исследователь Ян Роод, «режимы, по-видимому, обеспечивают недостающее звено между взаимозависимостью и сотрудничеством... международные режимы помогают нам объяснить различие между сотрудничеством и разногласиями в межгосударственных отношениях» [12, р. 62].
Концепции взаимозависимости и режимов позволяли удовлетворительно объяснить трансформацию во взаимоотношениях между высокоразвитыми рыночными демократиями Северного полушария. В какой мере, однако, эти концепции применимы при анализе отношений между Востоком и Западом и, в частности, советско-американских отношений? Иными словами, можно ли говорить о том, что международные режимы оказывают существенное влияние на эти отношения?
В самом деле, в разгар «холодной войны» сама возможность наличия у США и СССР, непримиримых идеологических антагонистов, каких-то общих институтов, норм и механизмов принятия решений казалась совершенно невероятной. Сохранение между Москвой и Вашингтоном некоторых двусторонних режимов, сформированных еще в 1930-х - 1940-х гг., и прежде всего режима дипломатических отношений, еще не означало, что эти режимы могут оказывать сколь бы то ни было существенное позитивное воздействие на взаимоотношения между Советским Союзом и Соединенными Штатами.
Однако в дальнейшем угроза катастрофической ядерной войны заставила США и СССР пересмотреть жесткие идеологические установки, блокирующие их сотрудничество на международной арене, и создать уже в 1970-е гг., во времена «разрядки», мощную, разветвленную структуру двусторонних отношений - несмотря на формально сохраняющиеся идеологические различия между Москвой и Вашингтоном.
В период разрядки был создан целый ряд принципиально новых режимов в советско-американских отношениях, функционирование которых было закреплено и конкретизировано в двусторонних договорах и соглашениях:
- режим контроля над стратегическими наступательными вооружениями (Договор ОСВ-1);
- режим контроля над стратегическими оборонительными вооружениями (Договор по ПРО и Протокол к нему);
- режим контроля над ядерными испытаниями (Договор об ограничении подземных испытаний ядерного оружия);
- режим сотрудничества в области ограничения опасной военной деятельности (Соглашение о мерах по уменьшению опасности ядерной войны и Соглашение о предотвращении инцидентов в открытом море);
- режим сотрудничества в области охраны окружающей среды (Соглашение о сотрудничестве в области охраны окружающей среды);
- режим сотрудничества в исследовании и использовании космического пространства в мирных целях (Соглашение о сотрудничестве в исследовании и использовании космического пространства в мирных целях);
- режим сотрудничества в области изучения Мирового океана (Соглашение о сотрудничестве в области исследования Мирового океана).
Нельзя не обратить внимание на то обстоятельство, что в конце 1960-х -начале 1970-х гг. Вашингтону и Москве удалось добиться не только увеличения общего количества тех сфер советско-американских отношений, которые
регулировались двусторонними режимами; последние претерпели также качественную трансформацию.
Во-первых, именно в это время резко активизировались советско-американские политические контакты на высоком и высшем уровне. Достаточно сказать, что только в 1972-1974 гг. состоялось четыре советско-американских встречи в верхах (а за весь предшествовавший четвертьвековой период «холодной войны» таких встреч было только 2). При этом следует отметить, что встречи советского лидера Н.С. Хрущева с американскими президентами Д. Эйзенхауэром (1959 г.) и Дж. Кеннеди (1961 г.) не привели к каким-то существенным сдвигам в двусторонних отношениях, в то время как советско-американские встречи в верхах в первой половине! 970-х гг. стали поворотным моментом в развитии взаимоотношений между двумя странами.
Во-вторых, в этот период был резко активизирован «доверительный» канал связи между высшим американским руководством и послом СССР в США А.Ф. Добрыниным. Тогда же между совпосольством в Вашингтоне и Белым домом была проведена прямая тайная телефонная линия, которой в любой момент могли воспользоваться посол Советского Союза и помощник президента США по вопросам национальной безопасности.
Конфиденциальный канал позволял Кремлю и Белому дому вести этот диалог напрямую, без вмешательства со стороны бюрократии, что, безусловно, способствовало быстрому и эффективному решению многих вопросов. Огромное значение имело и обеспечение секретности переговоров, что было совершенно необходимо, поскольку речь шла о тех сферах, которые затрагивали основу национальной безопасности США и СССР.
В-третьих, постоянно действующим фактором в советско-американских отношениях стали двусторонние переговоры по проблемам ограничения и сокращения ядерных вооружений. Хотя начало этих переговоров было непростым, тем не менее, довольно скоро они стали важнейшим институтом советско-американских отношений, способствуя тем самым большему взаимопониманию и доверию сторон по вопросам, затрагивавшим наиболее чувствительные аспекты национальной безопасности двух «сверхдержав». С течением времени выработались свои традиции, нормы и правила поведения участников переговоров по сокращению стратегических вооружений; интенсивное общение (в том числе в неформальной обстановке) способствовало лучшему пониманию партнеров по переговорам, которые воспринимались, скорее, как коллеги, чем как враги.
В-четвертых, все большую роль в советско-американских отношениях начали играть постоянно действующие двусторонние советско-американские органы, созданные для претворения в жизнь различных советско-американских договоренностей - от соглашений об ограничении стратегических вооружений до договоренностей об обменах в области науки и культуры. Эти органы стали совершенно новым элементом в советско-американских отношениях: ничего подобного вплоть до 1970-х гг. не было.
Таким образом, можно констатировать появление в период разрядки устойчивых двусторонних советско-американских режимов, то есть принципов, норм, правил и процедур принятия решений, определяющих поведение субъектов международных отношений (в данном случае - СССР и США). Данные режимы были достаточно сложным и многоуровневыми: они инкорпорировали несколько десятков двусторонних и многосторонних
соглашений, участниками которых были США и СССР; эти режимы включали несколько переговорных форумов - от саммитов до Постоянной консультативной комиссии; функционирование этих режимов обеспечивали сотни представителей советской и американской элит: от генерального секретаря и президента до сотрудников научно-исследовательских институтов. Каждый из созданных тогда режимов включал в себя несколько компонентов:
1) базовый (для данного режима) договор, определяющий основные параметры режима и полномочия двустороннего органа, призванного этот режим регулировать;
2) дополнительные соглашения, конкретизирующие положения базового договора;
3) двусторонний орган, созданный для регулирования взаимоотношений Москвы и Вашингтона в рамках режима;
4) структура, осуществляющая связь между двусторонним органом и высшим политическим руководством двух «сверхдержав».
Разумеется, в различных сферах советско-американских отношений уровень достигнутого двумя странами прогресса в деле развития двусторонних режимов был неодинаков. На наш взгляд, можно выделить некоторые критерии такого прогресса:
1) наличие или отсутствие признания обеими сторонами необходимости вести диалог по имеющимся между ними проблемам;
2) наличие или отсутствие постоянно переговорного механизма, в рамках которого обсуждаются проблемы, возникающие в той или иной предметной области двусторонних отношений;
3) наличие или отсутствие двусторонних или многосторонних соглашений между двумя странами;
4) наличие или отсутствие достаточно развитой системы соглашений, которая охватывала бы ту или иную сферу двусторонних отношений и ставила бы взаимоотношения сторон в рамках этой сферы на правовую основу.
Соответственно, можно выделить 4 уровня развития двусторонних режимов:
1) низкий (стороны ведут между собой диалог по возникающим в данной сфере их взаимоотношений проблемам, однако этот диалог не приводит к каким-то договоренностям и не является достаточно формализованным и институционализированным);
2) средний (между сторонами заключены соглашения, в которых содержатся совпадающие оценки по отдельным аспектам их взаимоотношений, однако за этим не последовало ни новых договоренностей, ни появления постоянного переговорного форума, в рамках которого стороны могли бы решать возникающие проблемы);
3) высокий (между сторонами имеются договоренности, но стороны, не считая это достаточным, продолжают диалог в рамках постоянно действующего форума, имея в виду создание правовой системы, которая охватила бы всю данную сферу их взаимоотношений);
4) наивысший (создана правовая система взаимоотношений сторон, но последние, не считая это достаточным, продолжают работу над дальнейшим развитием правовой базы их взаимоотношений).
Анализ уровня развития двусторонних советско-американских режимов показывает, что, начиная с 1970-х гг. наблюдался неуклонный качественный прогресс этих режимов. В результате уже в 1970-е гг. сложилась парадоксальная
ситуация, когда непримиримые идеологические антагонисты, лидеры противостоящих друг другу социальных систем, Советский и Соединенные Штаты, поддерживали более интенсивный диалог по проблемам ядерной безопасности друг с другом, чем с любым из своих союзников (за исключением, пожалуй, лишь американо-английских «особых отношений»). Развивающееся двустороннее сотрудничество Москвы и Вашингтона приобрело, по оценке некоторых исследователей, черты своего рода квазисоюза двух сверхдержав, или, как его еще иногда называли «сверхдержавного кондоминиума» (см.: [73]). Последний был призван предотвратить широкомасштабное военное столкновение между США и СССР, чреватое ядерной катастрофой.
Следует подчеркнуть, что это сотрудничество «сверхдержав», при всем его значении (ведь именно это взаимодействие Советского Союза и Соединенных Штатов помогло предотвратить мировую ядерную войну!) было жестко встроено в систему биполярной конфронтации, являясь по сути дела придатком этой конфронтации. Ведь сама концепция «контроля» над стратегическими вооружениями была не чем иным, как легализацией и рационализацией гонки ядерных вооружений. Да и «сдержанность» «сверхдержав» в локальных конфликтах не означала готовности отказаться от идеологически мотивированного противоборства в различных регионах Земного шара.
Что касается взаимодействия двух стран в иных областях, таких, как торгово-экономические, научно-технические, культурные и гуманитарные связи, а также сотрудничество в решении глобальных проблем, то оно, это сотрудничество, отступало на задний план перед главной задачей -предотвращением термоядерной войны. Вот почему значение советско-американских двусторонних режимов в этих областях на протяжении всей «холодной войны» было второстепенным по сравнению с той ролью, которую играли двусторонние режимы в военно-политической сфере.
В целом обеим странам не удалось создать в годы «холодной войны» систему устойчивых двусторонних режимов, которые не были бы связаны напрямую с обеспечением международной безопасности. Было бы неверным, однако, недооценивать их значение в двусторонних отношениях: в сферу действия этих режимов были вовлечены тысячи людей с обеих сторон - от высокопоставленных дипломатов до ученых-экологов, и хотя эти режимы не смогли противостоять односторонним политическим решениям Москвы или Вашингтона в начале 1980-х гг., они, тем не менее, проявили способность к регенерации в условиях потепления международного климата в годы «перестройки».
После распада СССР и выхода Российской Федерации на международную арену в 1992 г. Москва и Вашингтон поначалу в целом сохранили ту инфраструктуру двусторонних режимов, которая была создана в годы «холодной войны». Более того, в новых исторических условиях эта инфраструктура получила дальнейшее развитие [2, с. 288].
Во многом благодаря наличию целой сети эффективно функционирующих двусторонних режимов после окончания «холодной войны» особое значение приобрела и такая совершенно новая область российско-американских отношений, как сотрудничество двух стран в деле обеспечения безопасности, демонтажа и хранения снимаемых с вооружения ядерных боеприпасов, а также утилизации извлекаемых из них ядерных материалов.
В дополнение к режиму контроля над стратегическими вооружениями, в 1990-е гг. Россия и США фактически заново создали режим сотрудничества в торгово-экономической и научно-технической области, основой которого стала
российско-американская Комиссия по экономическому и технологическому сотрудничеству («комиссия Гор-Черномырдин»), Только за 5 лет ее работы, с 1993 по 1999 гг., в рамках Комиссии было заключено 57 российско-американских межправительственных соглашений, касающихся самых различных областей - от государственных гарантий американских инвестиций в Россию до процедуры ликвидации реакторов по наработке оружейного плутония.
Иными словами, режим контроля над стратегическими вооружениями Москва и Вашингтон в последние годы дополнили радикально обновленным режимом экономического и научно-технического сотрудничества, причем оба эти режима показали на деле свою способность противостоять неблагоприятной политической конъюнктуре.
На протяжении 1990-х гг. обе страны предприняли активные усилия, направленные на создание многосторонних режимов с активным участием РФ и Соединенных Штатов (имеется в виду прежде всего Совместный постоянный совет Россия-НАТО и Контактные группы по Боснии и по Косово). В том же русле находится и вступление России в «восьмерку» и АТЭС.
Таким образом, на протяжении 1992 - 2000 гг., в период пребывания у власти президентов Клинтона и Ельцина, созданные Москвой и Вашингтоном в годы «холодной войны» режимы контроля над стратегическими вооружениями и экономического сотрудничества получили дальнейшее развитие. Гораздо более регулярные, чем в годы «холодной войны», встречи в верхах и контакты между высокопоставленными российскими и американскими руководителями (в том числе военными); создание Совместной российско-американской Комиссии по экономическому и техническому сотрудничеству, которую возглавили вторые лица в Соединенных Штатах и РФ - все это позволило существенно повысить уровень координации во взаимоотношениях двух стран.
Российско-американские режимы в XXI веке.
В начале XXI в. российско-американские режимы столкнулись с серьезными трудностями, когда под влиянием неблагоприятной политической конъюнктуры в РФ и США началась постепенная эрозия механизма российско-американских отношений. Нельзя не отметить в этой связи, что российско-американское «партнерство», как оно сложилось на протяжении 1990-х гг., было весьма однобоким, в том числе и с точки зрения структуры отношений. На протяжении многих лет Комиссия по экономическому и технологическому сотрудничеству служила самой надежной опорой российско-американских отношений, обеспечивая их позитивную динамику. Более того, серьезные проблемы со здоровьем у Президента Б.Н. Ельцина заставили российские и американские правящие круги фактически превратить Комиссию в запасной канал связи между Москвой и Вашингтоном, который использовался для решения самых разных вопросов, не имеющих никакого отношения к экономическому сотрудничеству - от проблемы религиозных свобод в России до ситуации на Балканах и нераспространения ракетных технологий (см.: [17]).
Но нельзя все время стоять на одной ноге - ведь Москве и Вашингтону так и не удалось создать аналога Комиссии в военно-политической сфере. Неурегулированность этих проблем не могла, разумеется, не сказываться и на статусе российско-американской Комиссии по экономическому и технологического сотрудничества, созданной для содействия интеграции Российской Федерации в систему мирохозяйственных связей [3, с. 49-51].
Между тем победа республиканского кандидата Дж. Буша-мл. в 2000 г. означала, что подход официального Вашингтона к сохранению российско-американских режимов неизбежно должен претерпеть серьезные изменения.
Еще в ходе американской предвыборной кампании 2000 г. в предвыборной платформе республиканской партии говорилось о том, что в случае своего прихода к власти президент-республиканец может пойти на отказ от соблюдения Договора по ПРО 1972 г. Сложившиеся в годы «холодной войны» режимы контроля над вооружениями республиканцы собирались заменить односторонними инициативами в разоруженческой сфере (см.: [24]).
«Особенно резкое отторжение вызывает у правого крыла администрации Буша режим контроля над вооружениями, - отмечал в этой связи директор Института США и Канады РАН С. Рогов. - С точки зрения консервативных республиканцев, контроль над вооружениями стал препятствием для обеспечения подавляющего военного превосходства США. По мнению нынешних руководителей Пентагона, американское военное строительство не должно быть ограничено режимом контроля над вооружениями, поскольку такой режим воспринимается как односторонние ограничения для США. В то же время американским интересам отвечает нераспространение оружия массового поражения и средств его доставки. При этом утверждалось, что раз Россия и США больше не являются врагами, то договоры между ними по контролю над вооружениями теперь не нужны. Вместо этого предлагалось создать некие «новые стратегические рамки». Объявив 13 декабря 2001 г. о выходе из Договора по ПРО, США продемонстрировали, что больше не намерены сохранять видимость стратегического паритета. Администрация Буша поставила окончательную точку в истории холодной войны. Взяв курс на обеспечение абсолютного военного превосходства, Вашингтон не намерен признавать Москву, Пекин или кого-либо еще равным себе по стратегическому статусу» [15].
В руководстве республиканской партии не скрывали негативного отношения и к другим российско-американским институтам, и прежде всего к комиссии Гор-Черномырдин.
Правда, без новых разоруженческих договоренностей трудно себе представить устойчивое функционирование режимов нераспространения оружия массового поражения, а нераспространение ОМП является после 11 сентября одним из важнейших внешнеполитических приоритетов администрации США.
Вот почему официальный Вашингтон, в конечном итоге, пошел на подписание обязывающего и подлежащего ратификации Договора о сокращении стратегических наступательных потенциалов (СНП) (май 2002 г.), который, кстати, предусматривает, что Договор СНВ-1 остается в силе «в соответствии с его положениями». Договор о СНП предусматривает дальнейшее сокращение стратегических ядерных сил (СЯС) сторон - до 1700-2200 боезарядов к 2013 г. Это количество развернутых боезарядов, соответствуя и американскому стратегическому планированию, и реальным российским экономическим возможностям, устраивает и Вашингтон, и Москву.
Договор о СНП оставляет, однако, слишком много вопросов, связанных с верификацией, транспарентностью, дальнейшей судьбой стратегических носителей и демонтируемых боеголовок, а также нераспространением ядерных материалов и технологий, без надлежащих ответов. За рамками Договора остались и вопросы противоракетной и противолодочной обороны, а также космического и высокоточного оружия.
В настоящее время перед Москвой и Вашингтоном стоит и проблема надежного хранения и демонтажа тактического ядерного оружия (ТЯО). Никаких многосторонних и двусторонних режимов контроля над этим видом ядерного оружия в настоящее время нет, в то время как именно такое оружие может быть легче захвачено и использовано террористами, или же применено по ошибке военными в критической ситуации.
Судя по всему, значительная часть российского военно-политического истэблишмента продолжает рассматривать американский стратегический потенциал как главную угрозу Российской Федерации, по привычке соизмеряя ядерный потенциал своей страны с аналогичными возможностями другой «сверхдержавы». Российская сторона вынуждена реагировать на те нововведения в американской ядерной стратегии, которые появились в последние несколько лет, будь то создание общенациональной системы ПРО, разработка сверхмалых высокоточных ядерных боеприпасов или развитие американских неядерных высокоточных систем большой дальности.
В Соединенных Штатах полагают, что та ядерная угроза, которая исходит со стороны России, объясняется не столько мощью российского ядерного комплекса (или, точнее, тем, что от него осталось за последние 12-15 лет), сколько его слабостью. Собственно, еще в конце 1997 г. в Вашингтоне пришли к выводу о том, что деградация российских СЯС стала необратимой, и Россия более не в состоянии вести затяжную победоносную ядерную войну против США и их союзников.
С тех пор, по мнению официального Вашингтона, упадок СЯС и всего российского ВПК в целом шли по нарастающей, и в настоящее время следует опасаться не столько прихода к власти в Москве авторитарного, враждебного Западу диктатора, который возродит СЯС России, сколько неконтролируемого распада российского ядерного комплекса, в результате чего материалы и технологии двойного назначения, и даже образцы ядерного оружия, могли бы попасть в руки «государств-негодяев» (rogue states) или террористических группировок. Результаты проведенной в Соединенных Штатах в октябре 2005 г. командно-штабной игры, в ходе которой США нанесли поражение государству «Сломонии» (т.е. России) в ходе скоротечной ядерной войны, стали, с точки зрения американского военного истэблишмента, еще одним доказательством абсолютного ядерного превосходства над Москвой [16].
Вот почему решать проблему стратегической стабильности американская сторона предполагает не в рамках диалога с Москвой, а в ходе реализации программы Нанна-Лугара. Поскольку программа эта осуществляется при американском финансовом и технологическом содействии, Россия, с точки зрения американской элиты, не является и не будет равноправным партнером Соединенных Штатов в деле снижения ядерной угрозы.
В условиях, когда наблюдается столь значительная асимметрия в подходах Москвы и Вашингтона к самому понятию «ядерная угроза», а также к путям снижения этой угрозы, заключение российско-американского Договора о стратегических наступательных потенциалах не стало, как рассчитывали некоторые наблюдатели, прологом к новому диалогу между Москвой и Вашингтоном по проблемам стратегической стабильности. Создание российско-американской Консультативной группы по вопросам стратегической безопасности во главе с министрами иностранных дел и министрами обороны, учрежденной в соответствии с принятой в мае 2002 г. «Совместной декларацией
о новых стратегических отношениях», так и не привело к активизации двустороннего диалога по военно-политическим проблемам. При Консультативной группе учреждены рабочие группы по сотрудничеству в стратегической сфере, а также по вопросам противоракетной обороны (ПРО), однако конкретных результатов их деятельности до сих пор не видно.
Приходится констатировать существенное ослабление российско-американского режима контроля над стратегическими наступательными вооружениями. В настоящее время режим этот неспособен, по всей видимости, предотвратить новый раунд гонки ядерных вооружений, в который постепенно втягиваются две ядерные «сверхдержавы».
Кроме того, приходится констатировать, что режим российско-американского сотрудничества в противоракетной обороне так и не пришел на смену ликвидированному официальным Вашингтоном режиму контроля над ПРО.
Ситуация выглядит парадоксально: через 12 лет после окончания «холодной войны» и распада СССР Россия и Америка, несмотря на прекращение идеологической конфронтации между ними и значительный прогресс российско-американских отношений в различных областях, продолжают смотреть друг на друга через перекрестье ядерного прицела.
В настоящее время, однако, впервые за последнюю треть века, стороны практически утратили возможность вести систематический диалог по стратегическим вопросам, представляющим взаимный интерес: режим контроля над стратегическими наступательными вооружениями серьезно ослаблен, а режим контроля над стратегическими оборонительными вооружениями практически полностью ликвидирован.
До сих пор все попытки Москвы реанимировать эти режимы (последняя такая попытка - предложение президента Путина о запуске переговорного процесса по замене Договора о СНВ, срок действия которого истекает в 2009 году, выдвинутое на совещании с послами и представителями РФ за рубежом 27 июня 2006 г. [22]), не были поддержаны официальным Вашингтоном.
Что касается проблемы нераспространения, то последняя не заняла в российско-американских отношениях то исключительное место, которое занимала там проблема предотвращения термоядерной войны и контроля над стратегическими вооружениями. В отличие от 1960-х гг., когда основные положения Договора о нераспространении были выработаны в формате двустороннего советско-американского диалога, в настоящее время официальный Вашингтон выдвигает односторонние инициативы в области нераспространения, к которым Москва в дальнейшем вынуждена присоединяться - хотя и не без некоторых возражений.
Таким образом, в американо-российском диалоге по проблемам нераспространения инициатива принадлежит Вашингтону. Российская Федерация не располагает достаточными финансовыми ресурсами для ликвидации оружия массового уничтожения и средств его доставки, оставшихся в наследство от Советского Союза - и именно в этом, по всей видимости, объясняется то обстоятельство, что Москва всего лишь реагирует на предложения американской стороны в области нераспространения.
Стремясь положить конец такому положению вещей, Москва выдвинула инициативу о Конвенции о борьбе с актами ядерного терроризма, каковая Конвенция и была принята на 60 юбилейной сессии Г А ООН в сентябре 2005 г. В этом же контексте следует рассматривать и озвученную тогда же инициативу
президента РФ о превращении ООН и ее Совета Безопасности в координирующий центр, своеобразный «штаб» международного антитеррористического фронта: в этом случае Россия будет играть более важную роль и в антитеррористической коалиции, и в борьбе с распространением ОМУ. Соответственно, будет повышено и значение российско-американского диалога по данным международным проблемам.
Сохранение институциональных основ российско-американского сотрудничества в сфере нераспространения выглядит многообещающе. Вместе с тем и в этой сфере двусторонних отношений в последние годы накапливаются негативные тенденции. Так, по мнению российских экспертов по проблемам ядерного оружия, «США... круто изменили общий подход к нераспространению в последние несколько лет. Во-первых, отрицается какая-либо взаимосвязь ядерной политики США, перспектив ядерного разоружения и нераспространения, закрепленная в ст. VIДНЯО (по аналогии с тем, как недавно была разорвана связь ограничения оборонительных и наступательных вооружений)... Во-вторых, к нераспространению теперь осуществляется избирательный подход и соответственно выбираются меры воздействия. Применительно к одним странам (Израилю, Пакистану, в последнее время - Индии) распространение считается не опасным, а к другим (КНДР, Ирану, недавно - Ираку и Ливии) - угрожающим. Причем опасными с точки зрения распространения и поддержки терроризма считаются прежде всего страны, имеющие в целом враждебные отношения с США... как если бы проблемные с указанной точки зрения страны заносились бы в «черный список»... В-третьих, Вашингтон все более скептически смотрит на универсальные меры укрепления ДНЯО и связанных с ним режимов и организаций, отдавая предпочтение адресным мерам в отношении отдельных государств и компаний, причем преимущественно в виде санкций включая применение силы... на такой базе невозможно строить долгосрочный международный консенсус и сотрудничество в деле нераспространения. Это относится не только к России и Китаю, у которых могут быть другие друзья и партнеры, но и к союзникам США на Западе» [5, с. 66-67].
Если в таких сферах российско-американских отношений, как разоружение и нераспространение, стороны все же сохранили некоторые двусторонние режимы, то региональные аспекты этих отношений по-прежнему лишены каких бы то ни было регулирующих институтов - и это происходит в условиях, когда Москва и Вашингтон занимают все более несовместимые позиции по ряду региональных проблем.
Таким образом, в военно-политической сфере в последние годы наблюдается эрозия двусторонних режимов, созданных Москвой и Вашингтоном в предшествующий период. Режим контроля над стратегическими наступательными вооружениями, как уже было сказано, серьезно ослаблен, а режим контроля над стратегическими оборонительными вооружениями практически полностью ликвидирован.
Не оправдались расчеты на то, что российско-американские контртеррористические и нераспространенческие режимы приобретут то же значение в отношениях между двумя странами, что и советско-американские режимы в области стратегических вооружений на протяжении 1960-х - 1980-х гг.
Наконец, даже тот достаточно слабый режим взаимодействия Москвы и Вашингтона по региональным проблемам, который был создан на завершающем этапе «холодной войны» (режим регулярного диалога по региональным
проблемам на уровне экспертов МИД СССР и государственного департамента США), был фактически ликвидирован. Отсутствие какого бы то ни было режима по региональным аспектам российско-американских отношений делает данную сферу двусторонних отношений источником нестабильности - как для двусторонних взаимоотношений двух великих держав, так и для военнополитической обстановки в Евразии в целом.
Хотя экономическое положение России существенно окрепло в сравнении с 1990-ми гг., это до сих пор не привело к серьезному изменению в двусторонних торгово-экономических связях. Фактически именно в последние годы США начали утрачивать позиции ведущего торгово-экономического партнера России, каковыми они обладали на протяжении 1990-х гг., уступая первенство Германии, Китаю и даже таким странам, как Украина и Турция [27].
На наш взгляд, совершенно неслучайно ослабление американских позиций на динамично развивающемся российском рынке совпало с эрозией того режима в области торгово-экономических и научно-технических отношений, который был создан на протяжении 1990-х гг. и институциональным воплощением которого была комиссия «Гор-Черномырдин». Именно в период функционирования этой комиссии двусторонние связи в области экономики, науки и техники получили мощный импульс - причем как раз тогда, когда российская экономика переживала далеко не лучшие времена.
Правда, в ходе встречи президентов РФ и США в Генуе (июль 2001 г.) стороны попытались создать замену ликвидированной Комиссии в виде «Российско-американского делового диалога». В Совместном заявлении от 23 июля руководители двух стран выразили надежду на то, что «диалог будет развиваться по трем ключевым направлениям: расширит контакты между деловыми кругами обеих стран; выявит области, в которых законы, нормативные акты и существующая практика препятствуют торговле и инвестициям; станет тем форумом, на котором вопросы, затрагивающие интересы деловых кругов, будут ставиться перед правительствами наших стран...» [78].
Таким образом, было создано еще одно объединение российских и американских бизнесменов, которое, правда, получило право направлять официальные доклады правительствам РФ и Соединенных Штатов. Разумеется, ни по своим возможностям, ни по влиянию в «коридорах власти» Российско-американский деловой Диалог (РАДЦ) не мог сравниться с комиссией «Гор-Черномырдин», которая, фактически, и объединяла правительства двух стран.
Необходимость вмешательства на высшем уровне в ход российско-американского диалога по проблемам энергетики сама по себе служит свидетельством того, что в функционировании механизма этого диалога далеко не все благополучно. Так, несмотря на наличие заинтересованности американской стороны в увеличении поставок углеводородов, в том числе и сжиженного природного газа из России, и российской - в расширении круга потребителей продукции своего ТЭК, до сих пор не удавалось ускорить реализацию таких перспективных проектов, как транспортировка российского сжиженного природного газа в США, а также экспорт российской нефти на американский рынок по т.н. «Северному маршруту» (Западная Сибирь - Мурманск). Очевидно, что, несмотря на наличие таких переговорных форумов, как Деловой диалог и Энергодиалог, не удалось наладить продуктивное сотрудничество между российскими и американскими ведомствами, ответственными за промышленную и торговую политику (см.: [19]).
Таково положение дел в сфере энергодиалога, которая находится на особом контроле у президентов двух стран. В других областях российско-американских отношений наблюдается та же картина: несмотря на наличие доброй политической воли на высшем уровне, несмотря на заинтересованность деловых кругов двух стран в расширении сотрудничества, все благие намерения Москвы и Вашингтона вязнут в бюрократическом болоте.
Что еще хуже, в последние годы в российско-американские отношения возвращается, казалось, окончательно преодоленный идеологический конфликт. Позиция официального Вашингтона по российско-американским отношениям, нашедшая свое отражение, в частности, в Стратегии национальной безопасности, принятой в марте 2006 г., состоит в том, что отношения эти будут зависеть от готовности российского правительства «двигаться вперед, а не назад, по пути свободы» [23].
Между тем, идеологический конфликт (как об этом свидетельствует опыт советско-американских отношений) способен оказать парализующее воздействие на двусторонние режимы и институты. Многие американские наблюдатели с тревогой обращают внимание в этой связи на возрождающийся в Соединенных Штатах дух русофобии, столь свойственный эпохе «холодной войны», когда за «потенциальным противником» отрицалось право на какие бы то ни было национальные интересы (см.: [25]).
Складывается впечатление, что, отдавая себе отчет в желательности интеграции России в международные структуры и укрепления отдельных российско-американских режимов, американский истэблишмент, в то же время, не готов рассматривать Москву как равноправного партнера в рамках этих режимов.
Такое положение вещей, как представляется, исключает не только развитие и «уплотнение» российско-американских режимов, но и их сохранение в том виде, в каком они сформировались на протяжении последней трети 20 века. Так, в последние годы резко сократилось общее количество новых межправительственных и межгосударственных соглашений, заключенных Москвой и Вашингтоном: с 1992 по 2000 гг. включительно - 124 (в том числе 57 по линии комиссии Гор-Черномырдин); с 2001 по 2006 - 28.
На протяжении 2000-х гг. были формально ликвидированы такие важнейшие двусторонние российско-американские институты, как Постоянная консультативная комиссия (в связи с односторонним выходом США из Договора по ПРО) и Совместная российско-американская комиссия по экономическому и техническому сотрудничеству; так и не возобновились переговоры по стратегическим вооружениям. Те же новые двусторонние механизмы, как Консультативная группа по вопросам стратегической безопасности во главе с министрами иностранных дел и министрами обороны РФ и США, Российско-американский деловой Диалог, российско-американская рабочая группа по сотрудничеству в области энергетики, Группа высокого уровня (ГВУ) по сотрудничеству в области безопасности в ядерной сфере, Рабочая группа по борьбе с терроризмом и др., так и не смогли набрать необходимого политического веса и влияния в Москве и Вашингтоне, чтобы переломить общую тенденцию к размыванию двусторонних режимов.
Не смог переломить эту тенденцию и достаточно интенсивный российско-американский диалог на высшем уровне. На протяжении 2001 - 2006 гг. В.В. Путин и Дж. Буш встречались 17 раз - т.е. в среднем трижды в год. Вот
только результативность этих встреч, с точки зрения создания новых российско-американских режимов и сохранения уже имеющихся, была не очень высока.
Вместо заключения. Российско-американская повестка дня - 2009.
В сложившихся условиях, как представляется, существует реальная опасность того, что процесс сворачивания двусторонних режимов может приобрести лавинообразный характер. Так, например, в августе 2006 г. офицер министерства обороны РФ высказал предположение о том, что Россия в одностороннем порядке может выйти из Договора по РСМД [20] - тем самым ликвидировав российско-американский режим контроля над достратегическими ядерными системами. Видимо, в настоящее время существование ни одного российско-американского режима не может считаться гарантированным.
Перед реалистически мыслящими представителями элит двух стран стоит, таким образом, непростая задача: не допустить развития событий в российско-американских отношениях по наихудшему сценарию в оставшееся до президентских выборов в США время, с тем, чтобы новому российскому и новому американскому лидерам, которых предстоит избрать в 2008 г., не пришлось бы, что называется, начинать эти отношения с чистого листа.
При всей важности решения этой задачи следует помнить и о необходимости уже сейчас начать обдумывать новую повестку дня для этих отношений - повестку дня на 2009 год, когда новый американский президент сформирует свою команду и стратегию национальной безопасности. Важнейшим составным компонентом этой новой повестки дня (и об этом должны помнить и в Москве, и в Вашингтоне) должна будет стать и новая, отвечающая потребностям XXI века, система двусторонних российско-американских режимов.
Литература
1. Баталов Э.Я. Мировое развитие и мировой порядок (анализ современных американских концепций). - М.: РОССПЭН, 2005.
2. Батюк В. И. Конфликты в российско-американских и советско-американских отношениях: общее и особенное // Проблемы американистики. - М.: Издательство МГУ, 2001.-№ 11.
3. Батюк В.И. Комиссия Гор-Черномырдин: рождение, жизнь, смерть...
воскресение? // Pro et Contra. - 2000. — Том 5. - № 2.
4. Введение в теорию международных отношений. - М.: Изд-во МГУ, 2001.
5. Дворкин В., Каменов П., Кириченко Э., Пырьев В., Ярославцев С. Ядерная политика «большой пятерки». // Ядерное оружие после «холодной войны» / Под ред. А. Арбатова и В. Дворкина; Моск. Центр Карнеги. - М.: РОССПЭН, 2006.
6. Соков Н.Н. Многополюсный мир в зеркале теорий международных отношений. // США - экономика, политика, идеология. - 1998. - № 8.
7. Holsti К. International Politics. A Framework for Analysis. 5th Edition. - Englewood Cliffs: Prentice-Hall International, 1988.
8. International Regimes. /Ed. by S. Krasner - Ithaca: Cornell University Press, 1983; Keohane R. International Institutions and State Power: Essays in International Relations Theory. - Boulder: Westview Press, 1989.
9. International Regimes. /Ed. by S. Krasner. - Ithaca: Cornell University Press, 1983.
10. Keohane R. International Institutions: Can Interdependence Work? // Foreign Policy. -Spring 1998.
11 .Martin L. An institutionalist view: international institutions and state strategies. /International Order and the Future of World Politics. Ed. By Paul T. and Hall J. - Cambridge: Cambridge University Press, 2001.
12. Rood J. The Functioning of Regimes in an Interdependent World. /Interdependence and Conflict in World Politics. - Alderhsot: Avebury, 1989.
13. The Cold War as Cooperation. / Ed. by Kanet R. and Kolodziej. - Baltimore: The Johns Hopkins University Press, 1990.
14. Waltz K. Theory of International Politics. - Readings: Addison-Wesley, 1979.
Периодические издания
15. Независимая газета. - 03.04.02.
16. Washington Post. - October 31.- 2005.
17. Washington Post. - June 4. - 2000.
Интернет-ресурсы
18. Совместное заявление Президента Российской Федерации и Президента Соединенных Штатов Америки об учреждении «Российско-Американского делового диалога». // <www,mid.ru>.
19. Щеглов А. Энергетический рынок США ждет поставок из России. Версия для печати. Опубликовано на сайте CrpaHa.Ru 01.06.05. 17:17
20. http://www.gazeta.ru/lenta.shtml7512185#512185
21. http://www.gks.ru/free_doc/2005/b05_l3/23-07.htm
22. http://www.kremIin.ru/text/appears/2006/06/107802.shtml
23. http://www.whitehouse.gov/nsc/nss/2006/index.html
24. Republican platform: foreign policy plank. Distributed by the Office of International Information Programs, U.S. Department of State. // <http://usinfo.state.gov>.
25. Stephen F. Cohen. The Media’s New Cold War // The Nation. January 31, 2005. <http://www.thenation.com/docprint.mhtml?i=20050131&s=cohen>
REGIMES IN THE RUSSIAN-AMERICAN RELATIONS V.I. Batyuk
Russian Academy of Sciences Institute of USA and Canada Studies 2/3 Khlebny per., 123995, Moscow, Russia
Already under the Cold War the Soviet Union and the United States had created the system of bi-lateral regimes, that is, rules of behavior and decision-making procedures, which guided the Moscow’s and Washington’s international behavior. The presence of such regimes helped the two superpowers to prevent a thermonuclear war and initiate a detente. After the end of the bi-polar confrontation, in the 1990s, Russia and America succeeded in both preservation of the previous system of bi-lateral regimes, and in creation of the new ones. In the last years, however, an erosion of Russian-American regimes became obvious, threatening serious deformations in the bi-lateral relations.
