CC BY
140
УДК 347.235.1
РЕЗЕРВИРОВАНИЕ ЗЕМЕЛЬ КАК ОСНОВАНИЕ ДЛЯ ОТКАЗА В ПРЕДОСТАВЛЕНИИ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ В СОБСТВЕННОСТЬ
RESERVATION OF LANDS AS THE BASIS FOR REFUSAL OF LAND OWNERSHIP
Э. А. ГРЯДА (E. A. GRYADA)
Рассматриваются правовые проблемы применения законодательства, предусматривающего возможность отказа органа государственной власти или местного самоуправления в предоставлении земельного участка в собственность в случае принятия решения о резервировании земель.
Ключевые слова: приобретение прав, земельный участок, приватизация, резервирование земель, государственная регистрация права.
The article deals with the legal problems of legislation, providing for the rejection of a public or local authorities in the provision of land ownership in the event of a decision on reservation lands.
Key words: acquisition, land, privatization, reservation lands, the state registration law.
В настоящее время одним из распространённых оснований для отказа в приобретении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц является принятие решения о резервировании земель.
В данном случае законодательно определенная возможность отказа в приобретении земельного участка в собственность решает практическую проблему сокращения бюджетных потерь и иных расходов, связанных с последующим изъятием имущества. Предоставляя в настоящее время земельные участки бесплатно или по законодательно установленным выкупным ставкам, уже спустя непродолжительный период времени, органы государственной власти и местного самоуправления вынуждены будут принимать решения об их изъятии для государственных и муниципальных нужд в порядке, установленном гражданским законодательством, но уже путем выкупа с равноценным возмещением рыночной стоимости, а также всех убытков и потерь.
Этот вывод следует из содержания п. 4 ст. 28 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) [1], в котором резер-
вирование земель для государственных и муниципальных нужд рассматривается как основание для отказа в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
Несмотря на то, что правила ст. 28 ЗК РФ уже имеют длительную практику своей реализации, некоторые правовые проблемы, возникающие при их применении, до сих пор не находят обоснованного решения.
К числу таких проблем можно отнести неясность в вопросе о том, в каких случаях отказ в предоставлении земельного участка будет являться законным. Проблема заключается в том, что действующим законодательством предусмотрен разный порядок приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности для различных целей использования. Кроме того, существенные отличия в порядке приобретения права собственности установлены в зависимости от наличия или отсутствия ранее возникших прав на земельные участки, расположения на земельном участке объекта недвижимости. Будет ли являться законным отказ в приобретении права собственности на земельный участок, если
© Гряда Э. А., 2013
ранее было принято решение о резервировании земель, только в случае первичного приобретения данного права либо такое основание для отказа будет правомерным и в случае, если речь идёт о переоформлении ранее возникших прав или выкупе земельного участка под объектом недвижимости?
Анализ судебной практики рассмотрения подобных споров свидетельствует об очевидном различии в правовых позициях Высшего арбитражного суда Российской Федерации и Верховного суда Российской Федерации.
Так, например, в п. 4 Постановления Пленума Высшего арбитражного суда Российской Федерации «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства» [2], при разрешении споров, связанных с приобретением в собственность земельных участков на основании правил ст. 36 ЗК РФ, суды оценивают доводы исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления о невозможности продажи спорного земельного участка в связи с его ограничением в обороте, запретом приватизации, установленным федеральным законом, либо по причине его резервирования для государственных или муниципальных нужд на основе нормативных правовых актов органов государственной власти о резервировании, использования его для других целей (государственных или публичных нужд). Основываясь на содержании данных разъяснений, арбитражные суды при вынесении решений признают отказ в приобретении в собственность земельного участка законным [3].
Однако в настоящее время из анализа судебной практики можно сделать вывод о частых случаях признания судами общей юрисдикции такого отказа неправомерным в случаях, когда земельный участок уже используется гражданином. При этом судами формулируются следующие выводы:
- п. 4 ст. 28 ЗК РФ предусматривает возможность отказа гражданам в передаче земельного участка в собственность при резервировании земельных участков для государственных или муниципальных нужд в случае первичного предоставления земельного участка для целей строительства, а не в случае изменения титула прав на земельный участок
для граждан, проживающих в принадлежащем им на праве собственности доме, расположенном на этом земельном участке [4];
- ст. 28 ЗК РФ регулирует вопросы приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, не занятые объектами недвижимости, и допускает отказ в предоставлении в собственность граждан таких земельных участков в случае их резервирования для государственных или муниципальных нужд [5].
При решении вопроса о соотношении норм ст. 28 и 36 ЗК РФ судами указывается на отсутствие в тексте ст. 36 данного нормативного акта правила об отказе в приватизации земельного участка собственнику объекта недвижимости в случае резервирования земель. Так, в одном из Постановлений Президиума областного суда было отмечено, что положения ст. 36 ЗК РФ закрепляют право лица на получение в собственность земельного участка, на котором находится принадлежащий этому лицу на праве собственности объект недвижимости, и не содержат ограничений указанного права в случае, если данный участок зарезервирован для муниципальных нужд. Как было отмечено судом, в силу ст. 27 ЗК РФ земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и расположенные в границах земель, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд, ограничиваются в обороте, а ст. 28 ЗК РФ допускает возможность отказа в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности в случае резервирования земель для государственных или муниципальных нужд.
Однако согласно п. 4 ст. 28 ЗК РФ не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, ограниченных в обороте и находящихся в государственной или муниципальной собственности, если федеральным законом разрешено предоставлять их в собственность граждан и юридических лиц. Такой специальный случай установлен, в частности, п. 1 ст. 36 ЗК РФ, которым и надлежало руководствоваться судам первой и второй инстанций при разрешении дела [6].
На наш взгляд, вывод о том, что решение о резервировании земель не является безусловным основанием для отказа в приобретении земельного участка в собственность, не является бесспорным.
Во-первых, нормы ст. 28 и 36 ЗК РФ действительно можно рассматривать как общие и специальные. Однако специальными нормами по отношению к ст. 28 будут являться и нормы, предусматривающие порядок предоставления земельных участков для целей строительства, целей, не связанных со строительством, и многие другие. Отсутствие в них правил о запрете предоставления земельных участков в случае принятия решения о резервировании, на наш взгляд, не может являться основанием для «игнорирования» содержания п. 4 ст. 28 ЗК РФ. В противном случае необходимым являлось бы дублирование перечня оснований для отказа в приобретении земельных участков в собственность в целом ряде статей рассматриваемого нормативного акта, что противоречит здравому смыслу и вряд ли является оправданным с позиции законодательной техники.
Во-вторых, действующим законодательством установлены правила ограничения оборотоспособности земельных участков, реализуемые во всех видах правоотношений не зависимо от факта первичного приобретения права или переоформления ранее возникших прав.
Таким образом, отсутствие единой правовой позиции по рассматриваемому вопросу не может способствовать единообразию в практике разрешения споров при отказе в предоставлении земельных участков в собственность. При определении правомерности либо неправомерности отказа в приватизации земельного участка в случае принятия решения о резервировании земель важным также является вопрос об определении момента, с которого такой отказ может быть произведен.
Необходимо отметить, что в соответствии с п. 6 ст. 56 ЗК РФ ограничения прав на землю подлежат государственной регистрации в случаях и в порядке, которые установлены федеральными законами. Очевидно, что решение о резервировании земель не является ограничением, а представляет собой юридический факт, который ограничения
порождает. Кроме того, в соответствии с п. 9 Постановления Правительства Российской Федерации «О некоторых вопросах, связанных с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд» [7] осуществляется государственная регистрация ограничений прав, установленных решением о резервировании земель, а не федеральным законом.
Таким образом, решение об отказе в приобретении земельного участка в собственность может быть принято с момента официального опубликования акта органа государственной власти или местного самоуправления о резервировании земель, поскольку государственная регистрация такого акта законом не предусмотрена. Данный вывод подтверждается и судебной практикой. Так, в одном из постановлений арбитражного апелляционного суда было указано следующее: «...то обстоятельство, что собственники объектов недвижимости на земельном участке не оформили права на данный земельный участок, не может свидетельствовать об ограничении их прав на получение его в собственность до момента официального опубликования сведений об отнесении такого земельного участка в земельный резерв [8]».
Следует согласиться с позицией авторов, указывающих на необходимость закрепления нормы, которая бы прямо предписывала обязательность государственной регистрации решения о резервировании земель [9]. В отношениях, возникающих при резервировании земель и изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд, есть много общего. Решение принимается органом государственной власти или местного самоуправления, схожими являются и ограничения прав на использование земельного участка. В то же время, в отличие от решения о резервировании земель, в соответствии со ст. 279 Гражданского кодекса Российской Федерации [10] решение федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд подлежит государственной регистрации в органе, осуществляющем регистрацию прав на земельный участок.
Представляется, что порядок принятия таких решений в указанных случаях должен быть одним и тем же. Необходимо законодательное определение требования не только о государственной регистрации решения о резервировании земель, но и об обязательном извещении правообладателей земельных участков о произведённой регистрации с указанием её даты.
1. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ с изм. и доп. от 28 июля 2012 г. // СЗ РФ. - 2001. - № 44. -Ст. 4147 ; 2012. - № 31. - Ст. 4322.
2. О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства : Постановление Пленума Высшего арбитражного суда РФ от 24 марта 2005 г. № 11. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
3. См., напр.: Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 17 декабря 2012 г. № Ф09-11506/12. - ИКЬ: http://kad.arbitr.ru.
4. Определение Верховного суда Российской Федерации от 23 августа 2007 г. № 31-В07-5.
- иКЬ: http://rospravosudie.com.
5. Определение Верховного суда Российской Федерации от 16 сентября 2008 г. № 4-В08-
11. - иКЬ: http://rospravosudie.com.
6. Постановление Президиума Ярославского областного суда от 28 марта 2012 г. № 44-г-14. - иКЬ: http://rospravosudie.com.
7. О некоторых вопросах, связанных с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд: Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2008 г. № 561 // СЗ РФ. - 2008. - № 30 (ч. 2). - Ст. 3646.
8. Постановление Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 27 октября 2011 г. по делу № А58-2126/2011. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
9. Мисник Г. А., Мисник Н. Н. Некоторые виды ограничений вещных прав на землю. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
10. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ с изм. и доп. от 3 декабря 2012 г. // СЗ РФ. -1994. - № 32. - Ст. 3301 ; 2012. - № 50 (ч. 4).
- Ст. 6954.
