CC BY
84
УДК 614.2
Н.Ю. Алексеева, Г.М. Гайдаров
РЕЙТИНГОВАЯ ОЦЕНКА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ЗДРАВООХРАНЕНИЯ КАК МЕТОД ПОВЫШЕНИЯ ЕГО ЭФФЕКТИВНОСТИ
Иркутский государственный медицинский университет (Иркутск)
В статье представлена методика оценки результативности и эффективности деятельности органов местного самоуправления в сфере здравоохранения. Приведены, результаты, рейтинговой оценки эффективности, здравоохранения муниципальных образований Иркутской области за 2009 год. Ключевые слова: муниципальное здравоохранение, оценка, рейтинг
RATING ESTIMATION OF WORK OF MUNICIPAL PUBLIC HEALTH SERVICES AS THE METHOD OF ITS EFFECTIVENESS INCREASE
N.Yu. Alekseeva, G.M. Gaydarov Irkutsk State Medical University, Irkutsk
The article presents the methodology of an estimation of productivity and effectiveness of work of local health authorities. The results of rating estimation of effectiveness of public health, service of municipalities of Irkutsk region for 2009 year are adduced.
Key words: municipal public health service, estimation, rating
В условиях предоставления демократии органам муниципальной власти, наделенным значительными полномочиями, планомерное развитие всех сфер деятельности позволяют обеспечить местные финансы, которые охватывают бюджеты административно-территориальных единиц и финансы субъектов хозяйствования муниципальных образований.
Однако ввиду финансовых, территориальных, кадровых, транспортных и других различий не все системы местного самоуправления в силах обеспечить оптимальные условия для равномерного развития учреждений различных отраслей и, в том числе, оказывать гражданам медицинскую помощь с одинаковой эффективностью.
Данная ситуация усугубляется различной степенью эффективности использования органами местного самоуправления одного субъекта РФ имеющихся ограниченных финансовых ресурсов. В связи с этим особую актуальность приобретает разработка различных подходов к оценке рационального и эффективного использования местных бюджетов во всех сферах деятельности, в том числе в здравоохранении.
В последние годы метод формирования рейтинга все более широко применяется в различных секторах экономики. Попытки его использования отмечаются и в здравоохранении [1, 6]. Так, например, экспертами Всемирной организации здравоохранения была разработана система оценок, позволяющая проводить мониторинг эффективности здравоохранения в странах мира. В США получила распространение методика формирования рейтинга больниц [2]. В России опыт применения рейтинговых оценок в здравоохранении на сегодняшний день небольшой. Одним из немногих примеров является Приказ Росздравнадзора № 1027-Пр/08
от 26.02.2008 г. «О формировании рейтинга учреждений родовспоможения». Анализ первого опыта применения данной методики на практике позволил выявить ряд недостатков: трудность в получении достоверной информации по всему комплексу используемых показателей, сложность в установлении рейтинговой оценки из-за отсутствия алгоритма свертывания множественной информации [4].
Оценивание муниципальных систем здравоохранения позволяет получить объективное представление об эффективности их работы, выделить среди общего числа муниципальных образований региона передовые, наиболее эффективно функционирующие в сфере здравоохранения и определить причины снижения эффективности работы «отстающих» муниципальных систем здравоохранения [4, 6].
Указами Президента РФ № 825 от 28.06.2007 г. «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» и № 607 от 28.04.2008 г. «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» было положено начало применению рейтинга в системе государственного управления. В продолжение Указа № 607 Распоряжением Правительства России № 1313-р от 11.09.2008 был утвержден перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов власти муниципальных образований и примерная методика ее проведения.
В Иркутской области для развития этих нормативных документов Иркутским государственным медицинским университетом совместно с Министерством здравоохранения Иркутской области в 2008 г. была разработана методика оценки эффек-
тивности деятельности муниципальных систем здравоохранения (далее — Методика) [3].
Настоящая Методика подготовлена с целью реализации основных принципов среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат в части оценки рационализации расходования бюджетных средств и направленного на достижение намеченных целей и результатов в области здравоохранения. Методика предназначена для использования органами исполнительной власти и местной администрации с целью проведения мониторинга эффективности и результативности бюджетных расходов в учреждениях здравоохранения муниципальных образований Иркутской области.
Целью разработанных методических подходов к оценке эффективности муниципального здравоохранения является формулировка и принятие своевременных мер по повышению результативности и социально-экономической эффективности бюджетных расходов в сфере здравоохранения муниципальных образований Иркутской области и для прекращения финансирования неэффективных расходов
В зависимости от развития инфраструктуры здравоохранения и наличия основных видов медицинской помощи все муниципальные образования Иркутской области с целью объективности проводимого рейтинга были условно разделены на 2 группы. В первую группу были включены 6 территорий, имеющих разветвленную сеть лечебно-профилактических учреждений: гг. Иркутск, Братск, Усолье-Сибирское, Усть-Илимск, Черемхово и Ангарский муниципальный район. Вторую группу образуют остальные 36 муниципальных образований области, в которых медицинская помощь оказывается единственным лечебно-профилактическим учреждением (центральная районная или центральная городская больница).
Очень важным моментом при разработке данной методики являлся выбор критериев оценки результативности и эффективности деятельности. Такие критерии должны отвечать следующим требованиям:
• ограниченное количество (по крайней мере, на начальном этапе);
• должны быть понятны для руководства и персонала медицинского учреждения;
• должны быть достижимы;
• должны поддаваться количественной оценке;
• должны быть легко проверяемы;
• простота получения, т.е. должны рассчитываться на основе утвержденных учетно-отчетных форм, без введения дополнительной документации;
• должны нацеливать муниципальные учреждения здравоохранения на повышение результативности и эффективности собственной деятельности.
Система критериев оценки результативности и эффективности деятельности органов местного самоуправления в сфере здравоохра-
нения и их руководителей включает 4 группы показателей.
I группа - критерии эффективности основных видов деятельности: охватывают основные показатели социально-экономического развития и эффективности управления имеющимися материально-техническими ресурсами в муниципальных образованиях области.
Подгруппа показателей социально-экономического развития муниципального здравоохранения области включает такие критерии, как уровень материнской и младенческой смертности, распространенность абортов. Среди показателей эффективности проводимых профилактических мероприятий, направленных на выявление и нераспространение социально-значимых заболеваний и онкопатологии, были выделены: показатели выяв-ляемости и профилактики распространения ВИЧ-инфекции и туберкулеза, уровень диагностики на ранних стадиях онкозаболеваний, эффективность лечения и диспансерного наблюдения данных категорий больных.
В I группу критериев также вошли показатели обеспеченности населения и эффективности управления основными видами медицинской помощи:
• амбулаторно-поликлинической медицинской помощью: число посещений на 1 жителя, число койко-дней в дневном стационаре амбулаторно-поликлинических учреждений;
• стационарной медицинской помощью: число койко-дней на 1 жителя, число дней занятости койки в году, средняя длительность пребывания, уровень госпитализации;
• скорой медицинской помощью: число вызовов на 1 жителя.
К показателям эффективности основных видов деятельности муниципальных учреждений здравоохранения относятся также показатели, в целом характеризующие уровень качества медицинской помощи, оказываемой в муниципальных учреждениях здравоохранения области: доля пациентов, умерших в стационаре; уровень расхождения клинического и патологоанатомического диагнозов; уровень качества лечения по результатам вневедомственного контроля качества медицинской помощи (с учетом категорий лечебно-профилактических учреждений); количество обоснованных зарегистрированных жалоб (по данным территориального фонда обязательного медицинского страхования граждан Иркутской области).
В I группу показателей вошли и критерии лекарственного обеспечения населения (доля рецептов, находящихся в отсроченном отпуске) и целевого использования финансовых средств (по данным территориального фонда обязательного медицинского страхования граждан Иркутской области).
II группа — критерии эффективности кадровых ресурсов: предусматривают оценку обеспеченности кадровыми ресурсами и эффек-
тивности их использования в муниципальных учреждениях здравоохранения. С целью такой оценки используются следующие показатели: обеспеченность врачами и средним медицинским персоналом всех специальностей (на 10000 населения), уровень укомплектованности штатных должностей врачебного и среднего медицинского персонала всех специальностей, коэффициент совместительства среди врачей и средних медицинских работников.
III группа - критерии эффективности оплаты труда: предполагают оценку уровня оплаты труда по категориям медицинского персонала по размеру средней заработной платы врачей и среднего медицинского персонала.
IV группа - критерии эффективности финансово-хозяйственной деятельности: характеризуют эффективность финансовой деятельности и стабильность финансового состояния муниципальных учреждений здравоохранения и муниципального образования области в сфере здравоохранения в целом. В число показателей данной группы входят: отсутствие (наличие) просроченной дебиторской задолженности, наличие пени и штрафов, эффективность проведения мероприятий по оптимизации расходов, наличие остатков лимитов финансирования на конец отчетного периода, выполнение плана по смете платных услуг, доля объема закупок через конкурсные процедуры, уровень снижения неэффективных расходов по управлению объемами стационарной
круглосуточной помощью и кадровыми ресурсами (в сравнении с предыдущим годом).
Количество показателей и значение удельного веса для каждой группы критериев представлены в таблице 1. Значение удельного веса, устанавливаемого для каждого критерия, зависит от социальной, медицинской и экономической значимости каждого показателя.
Для каждого критерия, кроме удельного веса, устанавливается нормативное значение и оценка нормативного значения в баллах. Нормативное значение критерия рассчитывается экспертным путем по пятибалльной шкале — от 0 до 4 (рис. 1):
4 балла — значение критерия превышает или равно целевому ориентиру;
3 балла — значение критерия лежит между значением критерия, равным 1/2 диапазона между средним и лучшим по области, и целевым ориентиром;
2 балла — значение критерия лежит между значениями критерия, равными 1/2 диапазона между средним и худшим по области и 1/2 диапазона между средним и лучшим по области;
1 балл — значение критерия лежит между значением критерия, равным 1/2 диапазона между средним и худшим по области, и худшим по области;
0 баллов — значение критерия ниже или равно худшему по области.
Критерии всех групп представляют собой обоснованные показатели, на основе которых
Таблица 1
Распределение удельного веса среди групп критериев оценки результативности и эффективности деятельности органов местного самоуправления в сфере здравоохранения и их руководителей
Группа критериев Количество критериев Уд. вес одного критерия (%) Уд. вес группы критериев (%)
I группа - критерии эффективности основных видов деятельности 31 1-4 83
II группа - критерии эффективности кадровых ресурсов 6 1 6
III группа - критерии эффективности оплаты труда 2 1 2
IV группа - критерии эффективности финансово-хозяйственной деятельности 9 1 9
Итого 48 100
ориентир критерия, критерия, критерия, критерия, критерия, критерия, критерия
равное 1/2 лучшее равное 1/2 среднее равное 1/2 худшее ниже худшего диапазона по области диапазона по области диапазона по области по области между целевым между средним между средним
ориентиром и лучшим и худшим
и лучшим по области по области
по области
Рис. 1. Определение баллов критериев оценки результативности и эффективности деятельности здравоохранения муниципальных образований и их руководителей.
возможно осуществить сравнительный анализ и оценить результативность и эффективность деятельности здравоохранения муниципальных образований области. По итогам ежеквартальной оценки определяется промежуточный результат деятельности муниципальных учреждений здравоохранения, а по итогам года — окончательный рейтинг деятельности муниципальных образований и их руководителей в сфере здравоохранения. Оценка производится на основании данных за отчетный период, которые муниципальные образования представляют в областное государственное учреждение здравоохранения «Медицинский информационно-аналитический центр Иркутской области».
В основу методики расчета положено сопоставление достигнутых (фактических) значений в муниципальных учреждениях здравоохранения и показателей, которые обязательны и адекватны деятельности данных учреждений — целевой ориентир О. Целевые значения показателей (целевой ориентир О) определяются исходя из их реальной достижимости и необходимости обеспечения прогрессивной динамики значений показателей в плановом периоде. В качестве целевых значений принимаются лучшие значения аналогичных показателей среди муниципальных образований субъектов Российской Федерации, входящих в Сибирский федеральный округ, или поставленные плановые значения.
Соответствие достигнутых муниципальными образованиями (фактических) значений показателей и целевых значений этих показателей выражается в коэффициенте эффективности Кэф.
Оценка эффективности деятельности муниципальных образований осуществляется последовательно и поэтапно. На I этапе осуществляется сбор и анализ информации, представляемой муниципальными образованиями области, о результатах работы своих учреждений здравоохранения.
На II этапе критерии эффективности деятельности оцениваются «по горизонтали»: результат сравнивается с нормативным значением критерия, после чего производится оценка результата по пятибалльной шкале — от 0 до 4. Оценка результата в баллах используется в дальнейшем для расчета коэффициента эффективности.
После проведения оценки каждого критерия в баллах определяется коэффициент эффективности Кэф каждого критерия, который рассчитывается как отношение фактического результата муниципального образования к целевому ориентиру по формуле:
К ф = Р / О,
эф. '
где Р — результат оценки (в баллах); О — целевой
ориентир (равный 4 баллам).
На III этапе после определения Кэф для каждого критерия рассчитывается показатель результативности Пр. Показатель результативности рассчитывается как произведение Кэф. и удельного веса критерия Ув по формуле:
где Кф — коэффициент эффективности; Ув —
удельный вес критерия (относительно 1,0).
После расчетов показателей результативности по каждому критерию (оценка степени достижения программно-целевых показателей) проводится оценка результативности деятельности муниципальных образований области в целом. Диапазон оценки лежит в пределах от 0,1 до 1. Чем ближе показатель к 1, тем выше результативность.
На заключительном IV этапе на основании показателя результативности Пр производится ранжирование и определяется рейтинг муниципальных образований области.
Оценка деятельности муниципального образования области в сфере здравоохранения формируется в Медицинском информационноаналитическом центре Иркутской области с результатом 0 (ноль) в случае непредоставления или нарушения сроков предоставления отчетных форм муниципальными образованиями или указания ими в представленных отчетных формах заведомо недостоверных показателей.
Комиссия по определению рейтинговой оценки муниципальных образований (при Министерстве здравоохранения Иркутской области) имеет право принимать решение об уменьшении полученного показателя результативности для муниципальных образований области в случае наличия обоснованных заявлений, жалоб от граждан, организаций или государственных органов, а также при выявлении грубых нарушений при выполнении данным муниципальным образованием своих функций.
При проведении оценки результативности и эффективности деятельности здравоохранения муниципальных образований и их руководителей по итогам работы за 2009 г. были получены следующие результаты.
В формировании рейтинга участвовало 41 муниципальное образование области из 42. Для Боханского муниципального района по причине непредоставления в «Медицинский информационно-аналитический центр Иркутской области» данных согласно отчетной форме сразу был определен показатель результативности, равный нулю.
В первой группе муниципальных образований значение показателя результативности составило от наилучшего результата 0,635, полученного при оценке деятельности Ангарского муниципального района, до минимального значения 0,550, рассчитанного по муниципальному образованию «городской округ Усолье-Сибирское». На втором месте после Ангарского муниципального образования по итогам работы за 2009 г. находится г. Иркутск: значение показателя результативности составило 0,601. Третье место среди муниципальных образований первой группы было присвоено городскому округу Братск, достигшему показателя результативности 0,567.
При формировании рейтинга в первой группе муниципальных образований Комиссией по
П = К А х У ,
р. эф. в.
определению рейтинговой оценки было принято решение об уменьшении достаточно высокого показателя результативности, первоначально полученного по данным деятельности муниципального здравоохранения в городском округе Черемхово
— 0,612. Причиной данного решения явилось отсутствие на момент проведения рейтинга лицензии на право осуществления медицинской деятельности в одном из крупнейших лечебно-профилактических учреждений г. Черемхово.
Значение показателя результативности при подведении итогов деятельности здравоохранения 35 муниципальных образований второй группы было зафиксировано от минимального 0,405 до максимального 0,670 (исключая Боханский муниципальный район с Пр = 0).
Первые 3 места в рейтинге территорий второй группы были распределены следующим образом. Городскому округу Саянск, имеющему наибольший Пр. = 0,670, было присвоено 1 место. На 2-м месте по итогам оценки оказался Осинский муниципальный район (0,641). Третье место было распределено между двумя муниципальными образованиями области — Тайшетским муниципальным районом и городским округом Зима с показателями результативности 0,638 и 0,637 соответственно. Значение Пр в диапазоне от 0,635 до 0,601 во второй группе было зафиксировано по итогам деятельности 3 муниципальных образований Иркутской области; в диапазоне от 0,600 до 0,501
— 18 муниципальных образований; в диапазоне от
0,500 до минимального 0,405, зарегистрированного в Киренском муниципальном районе — по 10-ти муниципальным образованиям.
По итогам впервые проведенной по выше представленной методике рейтинговой оценки эффективности деятельности муниципального здравоохранения были сделаны предложения по внесению некоторых дополнений в методику. В частности, по причине неравномерного уровня развития здравоохранения в муниципальных образованиях, было предложено балльную оценку некоторых показателей проводить не на основе сравнения с целевыми и средними значения, а исходя из величины роста (или снижения) значений показателей в оцениваемом периоде по отношению к предыдущему периоду.
По итогам оценки эффективности деятельности муниципальных образований в сфере здравоохранения за 2009 г. руководителями муниципальных образований под руководством Министерства здравоохранения Иркутской области был разработан план мероприятий, направленных на решение следующих задач:
1) более эффективное развитие и реализация профилактической направленности здравоохранения;
2) повышение доступности и максимального уровня качества медицинской помощи;
3) реализация подходов, направленных на повышение структурной эффективности здравоохранения;
4) внедрение механизма мотивации работников здравоохранения (в том числе и руководителей различного уровня) к повышению личностной ответственности за результаты своего труда и общей эффективности работы.
По итогам оценки деятельности, проведенной с использованием данной методики оценки, также принимаются меры по повышению эффективности управления бюджетными расходами на уровне муниципального здравоохранения и отдельных учреждений муниципальных образований области, в том числе:
• совершенствование существующей нормативно-правовой базы и организационных структур;
• совершенствование организации системы учета и мониторинга (сбора, обработки и передачи) информации, в том числе разработка системы показателей, формирование отчетов, содержащих медико-социальную, управленческую, финансовую и иную информацию;
• осуществление контроля и выработка рекомендаций по повышению эффективности и результативности бюджетных расходов муниципальных образований в сфере здравоохранения;
• разработка и внедрение для муниципальных учреждений здравоохранения внутреннего мониторинга показателей результативности и эффективности деятельности;
• разработка рекомендаций по развитию мониторинга результативности и эффективности муниципального здравоохранения Иркутской области, контроль за их исполнением.
ЛИТЕРАТУРА
1. Алексеев В.А., Вартанян Ф.Е., Шуран-дина И.С. Оценка систем здравоохранения с позиций Всемирной организации здравоохранения // Здравоохранение. — 2009. — № 11.
- С. 57-67.
2. Варавикова Е.А. Лучшие больницы Америки в 2007 году - методология оценки // Менеджер здравоохранения. — 2008. — № 9. — С. 58-61.
3. Гайдаров Г.М., Каневский А.Б. Методы повышения эффективности бюджетных расходов в системе здравоохранения // Актуальные проблемы здоровья населения и здравоохранения Иркутской области : сб. статей науч.-практ. конф., посв. 85-летию кафедры общественного здоровья и здравоохранения ИГМУ (1924 — 2009). — 2009. — Вып. 6. — С. 283 — 288.
4. Казанцев В.С. Математические методы и новые информационные технологии в решении медицинских задач. — Екатеринбург, 2002. — 80 с.
5. Казанцев В.С., Никифоров С.А. К проблеме определения рейтинга муниципальных систем здравоохранения // Экономика здравоохранения.
— 2010. — № 2. — С. 13—18.
6. Стародубов В.И., Флек В.О., Обухова О.В., Базарова И.Н. и др. Оценка эффективности
программ государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи // Менеджер здравоохранения. — 2010. — № 2.
— С. 4—15.
7. Юргель Н.В., Никонов Е.Л., Саверский А.В. Первые результаты составления общероссийского рейтинга роддомов // Здравоохранение. — 2009. — № 8. — С. 36 — 55.
Сведения об авторах
Алексеева Наталья Юрьевна - к.м.н., доцент кафедры общественного здоровья и здравоохранения ИГМУ, заместитель главного врача по организации деятельности в системе медицинского страхования «Клиники ГОУ ВПО ИГМУ Росздрава» (664003 г. Иркутск, б. Гагарина, д. 18, Клиники ГОУ ВПО ИГМУ Росздрава; тел.: 8 (3952) 24-34-73, 8 (3952) 20-39-42, моб. 8 (950) 130-80-22; e-mail: fkstat@yandex.ru).
Гайдаров Гайдар Мамедович - д.м.н., профессор, заведующий кафедрой общественного здоровья и здравоохранения ГОУ вПо «Иркутский государственный медицинский университет Федерального агентства по здравоохранению и социальному развитию».
П11 llllllim I I I I I I I I I I III I I I
101
