CC BY
47
Обзоры и рецензии
Т. Джонсон «Рождение международных организаций: почему национальные правительства теряют контроль над новыми структурами глобального управления»1
Книга автора представляет собой актуальное, глубокое, опирающееся на эмпирические данные исследование, которое вносит вклад в современную литературу в сфере глобального управления с нескольких точек зрения. Во-первых, автор задается вопросом об управленческом и предпринимательском потенциале международных организаций и международной «бюрократии» и их способности влиять на структуры глобального управления на этапе формирования и становления. Во-вторых, автор формулирует теорию о том, почему международные бюрократические структуры играют различные роли и каким образом их участие влияет на процесс определения организационной структуры. В-третьих, предложенная теория и гипотезы исследования доказываются с использованием трех дополняющих друг друга исследовательских методов: количественного анализа специализированной базы данных с информацией о создании межправительственных организаций; качественного исследования процесса создания Межправительственной группы экспертов по изменению климата (1РСС); и качественного сравнения трех организаций: Всемирной продовольственной программы (WFP), Программы развития ООН (ПРООН) и Объединенной программы ООН по ВИЧ/СПИДу (ЮНЭЙДС). В-четвертых, результаты исследования используются автором для того, чтобы высветить ключевые теоретические подходы к исследованию отношений «принципал — агент» и факторам, которые способствуют независимости международных бюрократических структур от государств. В заключение в книге представлены практические выводы для выработки политических решений на международном уровне.
Хотя вопрос об управленческом и предпринимательском потенциале международных организаций был исследован в работах по вопросам европейской интеграции преимущественно применительно к Европейской комиссии, он никогда не рассматривался учеными в отношении межправительственных организаций на глобальном уровне. В книге утверждается, что на первоначальных стадиях формирования структуры международная бюрократия, функционирующая в уже существующих межправительственных организациях, ограждает новые организации от вмешательства со стороны государств. Опираясь на детальный анализ Межправительственной группы экспертов
1 Johnson T. Organizational Progeny: Why Governments are Losing Control over the Proliferating Structures of Global Governance. Oxford University Press, 2014.
Английская версия обзора была опубликована в журнале "The Journal of Politics".
по изменению климата, Всемирной продовольственной программы, Программы развития ООН (ПРООН) и Объединенной программы ООН по ВИЧ/СПИДу (ЮНЭЙДС), а также количественный анализ 180 произвольно выбранных организаций, автор доказывает эту гипотезу. Автор также выделяет ключевые факторы, обеспечивающие способность международных бюрократических структур влиять на процесс формирования новых организаций, прежде всего обособленность подобных структур от государств и наличие союзников в других межправительственных организациях. Скрытая информация и скрытые действия помогают международным бюрократическим структурам влиять на процессы формирования структуры и определение повестки дня новых организаций.
Согласно теории исследования, государства могут препятствовать участию международных бюрократических структур в процессе формирования новых организаций в том случае, если рассматриваемые ими вопросы являются значимыми для государства, и в случае, когда в этом процессе задействованы значимые ресурсы государств. Если создающаяся межправительственная организация будет охватывать вопросы высокой политической значимости, такие как вопросы обороны, борьбы с преступностью или управления, и если государства не сталкиваются с такими вызовами, как техническая нестабильность и недостаток ресурсов, возможности влияния на формирование повестки новой организации международной бюрократии, функционирующей как сплоченная группа, будут существенно ограничены или же полностью отсутствовать (с. 45—46).
Как показывает количественный анализ, в межправительственных организациях, созданных государствами (п = 65), в отличие от организаций, созданных при участии международных бюрократических структур (п = 115), формальные механизмы государственного контроля, такие как государственное финансирование, осуществление контроля за деятельностью, одностороннее вето и наличие представителей правительственных структур в органах принятия решений межправительственных организаций, являются более жесткими. Жесткость механизмов контроля над межправительственными организациями позитивно коррелирует с вопросами высокой политики и почти всегда с количеством влиятельных держав, участвующих в переговорах. Однако в последнем случае взаимосвязь не является строго линейной, механизмы государственного контроля могут быть более жесткими для межправительственных организаций, созданных несколькими влиятельными государствами, по сравнению с организациями, в создании которых участвовало много могущественных государств. Это подтверждает предположение автора о том, что влиятельным державам приходится делать выбор между ограничением полномочий межправительственных организаций и сдерживанием друг друга (с. 89). Отрицательная корреляция отмечается для показателя «потребность в экспертной поддержке» и «расширение географической направленности». Влияние международной бюрократии на определение повестки всегда имеет негативную корреляцию со строгостью механизмов государственного контроля.
Основные выводы, которые делает автор на основании количественного анализа, заключаются в том, что системные различия создаваемых межправительственных организаций определяются возможностью международной бюрократии принимать участие в их формировании и готовностью государств мобилизовать значительные ресурсы для вмешательства в деятельность организаций (с. 102).
ОБЗОРЫ И РЕЦЕНЗИИ
Исследуя происхождение Межправительственной группы экспертов по изменению климата в сравнении с переговорами о создании ее предшественницы — Консультативной группы по парниковым газам, автор приводит доказательства того, как ограничение международной бюрократией возможностей участия государств, усиливаемое союзом с бюрократиями других существующих межправительственных организаций, а также существенным субстантивным вкладом в решение экспертных задач, одновременно с недостаточным пониманием государствами сценариев будущего развития создаваемых межправительственных организаций приводят к тому, что организация формируется в соответствии с предпочтениями международных бюрократических структур (Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП) и Всемирная метеорологическая организация (BMO)). Исследование Межправительственной группы экспертов по изменению климата подтверждает гипотезу автора о том, что подход, согласно которому современные структуры управления формируются только государствами, является недостаточным.
Затем автор обращается к изучению трех других известных межправительственных организаций, чтобы доказать, работает ли данное утверждение для других сфер, международных бюрократических структур и временных периодов, с оговоркой, что каждый из этих примеров не относится к сферам высокой политики, не представляет большой значимости для государств, участвующих в переговорах, и не требует существенной экспертной поддержки. Несмотря на различия в происхождении, переговорном процессе и количестве вовлеченных государств, исследование Всемирной продовольственной программы, Программы развития ООН и Объединенной программы ООН по ВИЧ/ СПИДу подтверждает, что «процесс выработки институциональной формы — это арена, на которой государства и международная бюрократия регулярно ведут переговоры и договариваются друг с другом, нередко после нескольких этапов подготовительной работы, осуществляемой международными бюрократическими структурами» (с. 185). Данный предпринимательский потенциал особо важен на раннем этапе формирования организации, учитывая зависимость межправительственных организаций от изначально выбранного modus operandi.
Качественные и количественные данные подтверждают убеждение автора в том, что общепринятый государство-центричный теоретический подход ограничивает наше представление и понимание глобального управления, оставляя без ответа вопросы о том, когда, почему и как неправительственные акторы подключаются к формированию структур глобального управления. Результаты исследования имеют практическую значимость для правительств и общественности. Недостаточное внимание к процессу формирования межправительственных организаций может «дорого стоить» и иметь непредсказуемые последствия: в условиях недостаточно четкого договора делегирование компетенций может трансформироваться в обособленность межправительственной организации. Рыхлость позиции государств создает возможность вхождения международной бюрократии в институциональную арену и ограждения новых структур от политического влияния, снижая подотчетность и открытость этих организаций, тем самым усиливая дефицит демократии в процессе глобального управления. Мы можем наблюдать попытки правительств преодолеть этот вызов через клубные механизмы (многосторонние институты высшего уровня), такие как «Группа семи», «Группа
двадцати» и БРИКС. Насколько они эффективны для сохранения контроля над стремительно распространяющимися структурами глобального управления, — это вопрос для другого исследования.
Книга «Рождение международных организаций», безусловно, вносит вклад в теоретическое и практическое осмысление глобального управления, при этом читается на одном дыхании.
М.В. Ларионова,
директор Института международных организаций и международного сотрудничества НИУ ВШЭ, директор Центра исследований международных институтов РАНХиГС;
E-mail: mlarionova@hse.ru
