CC BY
15
УДК 332.1
РЕСУРСНЫЙ ПОТЕНЦИАЛ МЕХАНИЗМА ИНТЕГРИРОВАННОГО УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИМИ ПРОЦЕССАМИ НА УРОВНЕ ГОРОДА1
М. С. Ломовцев, Я. Я. Кайль, А. В. Заволженский
RESOURCE POTENTIAL OF INTEGRATED MANAGEMENT MECHANISM OF SOCIO-ECONOMIC PROCESSES ON THE CITY LEVEL
M. S. Lomovtsev, Ja. Ja. ^yl, A. V. Zavolzhenskiy
Аннотация. Актуальность и цели. На современном этапе основным условием развития города и повышения его инвестиционной привлекательности является использование механизма интегрированного управления социально-экономическими процессами на уровне города. При этом ресурсный потенциал самой территории становится ключевым объектом управления и фактором роста экономики города и комфортности проживающего в нем сообщества. В качестве ключевого элемента территориального потенциала города определены объекты землеустройства. Потенциал представляет собой интегрированную совокупность качественно различных факторов. Необходимость распределения, учета и использования территориального потенциала города в целях комплексного развития территории, повышения эффективности использования земельных ресурсов, налаживания системы информационного взаимодействия и, как результат, формирования неотъемлемого элемента механизма интегрированного управления социально-экономическими процессами на уровне города определяет актуальность исследований в данной области. Материалы и методы. Реализация задач достигнута путем использования материалов государственного кадастрового учета недвижимого имущества, осуществляемого филиалом ФГУ ФКП Росреестра по Волгоградской области. В работе используется аналитический метод, а также изучается статистический материал Федерального агентства государственной статистики (Росстат). Результаты. В результате исследования определены ключевые проблемы формирования и использования территориального потенциала как основы эффективного развития на основе создания механизма интегрированного управления социально-экономическими процессами на уровне города и намечены направления их решения. Выводы. Решение ключевых проблем формирования и использования территориального потенциала города должно стать отправной точкой в построении механизма интегрированного управления социально-экономическими процессами в части территориальной составляющей ресурсного потенциала города. Основным инструментом достижения поставленной цели социально-экономического развития города в данном случае является обеспечение взаимодействия города с внешней и внутренней средой, которое позволит поддерживать и использовать его потенциал на высоком уровне.
Ключевые слова: ресурсный потенциал, территориальный потенциал города, механизм интегрированного управления, социально-экономические процессы, государственный кадастр недвижимости, объекты землеустройства.
1 Публикация подготовлена в рамках поддержанного РГНФ научного проекта № 16-12-34014 «Механизмы повышения результативности и эффективности публичного управления социально-экономическими процессами на уровне города в системе показателей комфортности и энергоэффективности жизнедеятельности населения».
Abstract. Background. The integrated management mechanism of socio-economic processes is a basic condition for the development of the city at the present stage. Resource potential of the city is becoming a key object of management and a growth factor of the city economy and community's comfort of living. The territorial potential of the city defined as a key element of the objects of land management. Potential is an integrated set of qualitatively different factors. Actuality of research is determined by necessity of allocation, registration and use of the territorial potential of the city. This will enable to develop the territory, to improve the efficiency of land use, to establish a system of information interaction, to form part of the integrated management mechanism of socio-economic processes at the city level. Materials and methods. The realization of the objectives achieved by use of materials of the state cadastre of immovable property carried out by the branch of Federal cadastral chamber in the Volgograd region. This study uses the analytical method, and examined the statistical material of the Federal Agency of state statistics (Rosstat). Results. In the result of the study the key problems of formation and use of the territorial potential, as a basis for effective development through a mechanism of integrated management mechanism of socio-economic processes at the city level were identified, and directions of their solution were scheduled. Conclusions. The decision of key problems of formation and use of the territorial potential of the city should be the starting point in building an integrated management mechanism of socio-economic processes in terms of land use component of the resource potential of the city. Maintenance of interaction of the city with internal and external environment is the main tool for achieving socio-economic development of the city. It will allow to maintain and use the potential of the city at a high level.
Key words, resource potential, territorial potential, mechanism of integrated management, socio-economic processes, state cadastre of real estate, objects of land management.
Введение
Формирование и использование эффективного механизма интегрированного управления социально-экономическими процессами становится определяющим фактором развития и роста инвестиционной привлекательности города как социально-экономической системы. Совокупный ресурсный потенциал территории является основой ее развития и одновременно ключевым объектом управления. Рост экономики города и, как следствие, повышение комфортности проживающего в нем сообщества напрямую зависят от использования имеющегося ресурсного потенциала.
1. Понятие ресурсного потенциала
Раскрывая понятие ресурсного потенциала, следует отметить, что совокупный ресурсный потенциал группирует ресурсы и является целостным выражением возможностей территории к развитию. Выделяют следующие агрегированные виды потенциалов города: территориальный, человеческий, инфраструктурный, образовательный, научный, культурный, информационный, организационно-управленческий, экономический [1]. В рамках данной статьи рассмотрен подробно территориальный потенциал как основа функционирования и развития города.
2. Объекты землеустройства как ключевой элемент территориального
потенциала города
Выделяя аспекты совокупного ресурсного потенциала, важно помнить, что в отличие от ресурсов потенциал всегда есть интегрированная совокупность качественно различных факторов. Следовательно, для выделения тер-
риториального потенциала города необходимо не только провести его ревизию, но и осмыслить имеющиеся законодательные и общественные нормы его распределения, учета и использования в целях комплексного развития территории города, повышения эффективности использования земельных ресурсов, налаживания системы информационного взаимодействия и, как результат, формирования неотъемлемого элемента механизма интегрированного управления социально-экономическими процессами на уровне города [1]. Ключевым элементом территориального потенциала города выступают объекты землеустройства.
Остановим наше внимание на том, что основным ресурсом территории городов и населенных пунктов является земля. Земная поверхность в свою очередь имеет территориальные ограничения, и рациональное использование земли с учетом ее местоположения, плодородности и других факторов является главной целью развития территорий городов.
Под потенциалом развития территорий рассмотрим возможность рационального использования и административного управления землями развивающихся городов и населенных пунктов. При этом существуют проблемы при соблюдении норм законодательства о градостроительной деятельности, которое должно обеспечивать устойчивое развитие территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования [2].
В соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ под территориальным планированием подразумевается развитие территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, а под градостроительным зонированием подразумевается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов [2]. При этом неотъемлемой частью такого планирования является разработка и внедрение в жизнь таких документов, как генеральные планы городов, населенных пунктов, сельских поселений, правил землепользования и застройки территорий, которые при условии законной и грамотной реализации отражают основные направления социально-экономического и градостроительного развития муниципального образования, обеспечивают развитие территории, ее рациональное использование, удовлетворяют потребности населения, удовлетворяют права и законные интересы физических и юридических лиц, обеспечивают привлечение инвестиций.
Одним из важнейших пунктов законного функционирования документов территориального и градостроительного планирования является общедоступность использования информации об утвержденных границах объектов землеустройства, а также использование земель в соответствии с утвержденными границами генеральных планов границ городов и населенных пунктов и использование земель в соответствии с утвержденными видами разрешенного использования земель на соответствующей территории. Одним из рычагов достижения общедоступности такой информации и обеспечения законной реализации прав граждан является обязательный учет границ объектов землеустройства в государственном кадастре недвижимости.
В соответствии с Федеральным законом от 18 июня 2001г. № 78-ФЗ «О землеустройстве» определено понятие объектов землеустройства, к кото-
рым относятся территории субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, населенных пунктов, территориальные зоны, а также части указанных территорий и зон [3].
Рассмотрим подробнее перечисленные объекты землеустройства, а также некоторые проблемы при их внесении в государственный кадастр недвижимости (далее - ГКН).
Статьей 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определено понятие муниципального образования, которым является городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения. Статьей 10 этого же закона определено, что границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации [4].
В свою очередь статьей 83 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001г. № 136-ФЗ к землям населенных пунктов отнесены земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов. Границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий в отличие от границ муниципальных образований, и границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы [5].
В соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ к территориальным зонам относятся зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты; ориентированы территориальные зоны в основном для обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, включая обеспечение равенства прав физических и юридических лиц в процессе реализации отношений, возникающих в сфере землепользования и застройки, и открытости информации о правилах и условиях использования земельных участков, осуществления на них строительства или реконструкции объектов капитального строительства. Также ч. 4 ст. 30 Градостроительного кодекса РФ определено, что границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне [2].
Исходя из вышеизложенного сделаем вывод о том, что проблемой внесения в ГКН сведений о границах муниципальных образований, населенных пунктов и территориальных зон является обязательное требование принадлежности каждого земельного участка только к своей границе объекта землеустройства, т.е. перечисленные границы объектов землеустройства не должны пересекать границы уточненных и внесенных в ГКН земельных участков. На данный момент по сложившейся практике государственной экспертизы землеустроительной документации в отношении таких объектов землеустройства большинство документов получают отрицательное заключение ввиду нарушений п. 3,7 ст. 11.9, п. 2 ст. 83 Земельного кодекса РФ, ч. 4 ст. 30 Градостроительного кодекса РФ, а именно пересечений устанавливаемых границ муниципальных образований и (или) границ населенных пунктов и террито-
риальных зон с границами уточненных и внесенных в ГКН земельных участков.
Очевидно, что причиной таких отрицательных заключений государственной экспертизы землеустроительной документации является использование при производстве работ кадастровыми инженерами неактуальных сведений государственного кадастра недвижимости, а также недостаточный контроль соответствия утверждаемой землеустроительной документации согласно принятым решениям об установлении тех или иных границ объектов землеустройства со стороны органов местного самоуправления и органов государственной власти.
В соответствии со ст. 15 Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» для внесения в государственный кадастр недвижимости сведений об объектах землеустройства обязательным приложением к документам, направляемым в орган кадастрового учета, является карта (план) объекта землеустройства, подготовленная в соответствии с требованиями, установленными Законом о землеустройстве [6].
Органы государственной власти и органы местного самоуправления направляют в орган кадастрового учета документы в течение шести месяцев с даты принятия соответствующих решений об установлении границ объектов землеустройства. При этом карта (план) объекта землеустройства направляется в форме электронного документа, заверенного усиленной квалифицированной электронной подписью подготовившего ее лица.
Данный электронный документ формируется в виде определенной XML-схемы, входящей в состав электронного пакета XML-документов.
В настоящий момент Приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 1 августа 2014 г. № П/369 «О реализации информационного взаимодействия при ведении государственного кадастра недвижимости в электронном виде» утверждены и размещены на официальном сайте Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» XML-схемы 3-й версии, используемые для формирования XML-документов при осуществлении информационного взаимодействия при ведении государственного кадастра недвижимости в отношении объектов землеустройства.
С учетом внесений изменений в действующее законодательство требования к структурам XML-схем и XML-документов постоянно изменяются, в результате чего кадастровые инженеры, выполняющие работы по формированию таких документов, допускают большое количество ошибок при подготовке XML-документов ввиду отсутствия какого-либо квалифицированного обучения по составлению и заполнению соответствующих элементов постоянно обновляющихся XML-схем.
Также отметим, что в соответствии с п. 19 Постановления Правительства РФ от 3 февраля 2014 г. № 17 представляемые в порядке информационного взаимодействия от органов местного самоуправлении и органов государственной власти документы в электронном виде должны быть защищены от доступа лиц, не участвующих в их подготовке, обработке и получении, а также быть заверены усиленной квалифицированной электронной подписью не только подготовившего, но и направившего их органа. В свою очередь невозможность исполнения данного пункта состоит в том, что наибольшее количество органов местного самоуправления и органов государственной вла-
сти не имеют своих электронных цифровых подписей, ввиду чего направление документации в орган кадастрового учета обеспечить не могут.
Обратим внимание на статистические данные по состоянию на конец 2016 г., а именно на количество внесенных объектов землеустройства в государственный кадастр недвижимости.
Общее количество муниципальных образований в составе Волгоградской области в соответствии с утвержденными законами о наделении статусом муниципальных образований составило 475 единиц, из них внесено в ГКН 6 единиц, что составляет лишь 1,3 % от общего количества.
Общее количество населенных пунктов в составе Волгоградской области в соответствии с утвержденными законами о наделении статусом муниципальных образований составило 1493 единицы, из них внесено в ГКН 38 единиц, что составляет лишь 2,5 % от общего количества.
Территориальных зон внесено в ГКН всего 79, тогда как в границах только одного населенного пункта их может быть утверждено большое количество.
Общее количество зон с особыми условиями использования территорий, внесенных в сведения ГКН, составило 5422 единицы, из которых большую часть (а именно 78 %) составляют зоны объектов электросетевого хозяйства, которые в свою очередь внесены были большим количеством в конце 2014 г. ввиду истечения срока сдачи таких документов в орган кадастрового учета в соответствии с постановлением Правительства РФ от 26 августа 2013 г. № 736 «О некоторых вопросах установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства».
На основании изложенного становится очевидным, что на кадастровом учете отсутствует большое количество зон различных инженерных коммуникаций, а также зон природных территорий, санитарно-защитных зон, зон резервирования земель и др., исходя из чего орган кадастрового учета не может вывести соответствующие сведения об ограничениях (обременениях) прав объектов недвижимости на исходящие документы в виде кадастровых выписок и паспортов.
3. Ключевые проблемы формирования и использования территориального
потенциала города
По результатам анализа причин отсутствия большого количества объектов землеустройства в ГКН были сделаны следующие выводы:
- органы местного самоуправления и органы государственной власти при принятии решений об установлении границ объектов землеустройства посчитали такие границы установленными в соответствии с действующим законодательством, несмотря на то, что границы считаются установленными только после внесения их в ГКН (в такие органы местного самоуправления и органы государственной власти органом кадастрового учета неоднократно были направлены информационные письма о правилах внесения в ГКН сведений о границах землеустройства);
- причиной непредставления в орган кадастрового учета документов о внесении в ГКН границ объектов землеустройства является отсутствие у органов местного самоуправления и органов государственной власти средств в бюджетах на выполнение работ по описанию местоположения границ объектов землеустройства.
Еще одна проблема, связанная с границами объектов землеустройства в государственном кадастре недвижимости, нашла себя в сведениях публичной кадастровой карты. Так, в соответствии с Законом о кадастре, орган кадастрового учета ведет в электронной форме кадастровые карты, предназначенные для использования неограниченным кругом лиц (далее - публичные кадастровые карты). Публичные кадастровые карты подлежат размещению на официальном сайте органа кадастрового учета в сети Интернет для просмотра без подачи запросов и взимания платы. На публичных кадастровых картах также воспроизводятся дополнительные сведения, в том числе сведения о прохождении границ объектов землеустройства, представленные органу кадастрового учета федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.
Для формирования публичной кадастровой карты органом кадастрового учета Волгоградской области на постоянной основе представляются выгрузки сведений ГКН, но обновление сведений Федеральной кадастровой палатой проводится только в части семантических данных объектов недвижимости, тогда как графическая часть базы данных, в том числе границ объектов землеустройства, не обновлялась с апреля 2013 г. ввиду ведения ГКН Волгоградской области в 17 различных системах координат и, соответственно, сложности осуществления такого обновления и невозможности постановки выгрузки графической части базы данных в автоматическом режиме.
Хотелось бы также отметить, что в соответствии с ч. 2 ст. 14 Закона о кадастре сведения, внесенные в государственный кадастр недвижимости, представляются в виде:
- копии документа, на основании которого сведения об объекте недвижимости внесены в государственный кадастр недвижимости;
- кадастровой выписки об объекте недвижимости;
- кадастрового паспорта объекта недвижимости;
- кадастрового плана территории;
- кадастровой справки о кадастровой стоимости объекта недвижимости;
- в ином виде, определенном органом нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений.
Из перечисленного перечня сведения о границах объектов землеустройства органом кадастрового учета могут быть представлены только в виде кадастрового плана территории (КПТ ) на запрашиваемый определенный кадастровый квартал. Зачастую границы объектов землеустройства на КПТ идентифицировать сложно ввиду большого количества различных объектов, поэтому для удобства запроса таких сведений возможно было бы дополнить пункт рассматриваемой статьи Закона о кадастре еще одним выходным документом, например «кадастровой выпиской об объекте землеустройства».
Заключение
Подводя итог вышесказанному, отметим огромное значение объектов землеустройства в Государственном кадастре недвижимости:
- границы муниципальных образований несут на себе управляющие, регулирующие и организующие функции органов местного самоуправления,
а также выступают как основные элементы территориальной структуры муниципального образования;
- границы населенных пунктов отделяют земли иных категорий от земель категории «населенные пункты»;
- территориальные зоны определяют виды разрешенного использования земель в пределах таких зон;
- зоны с особыми условиями использования территорий устанавливают ограничения использования объектов недвижимости в пределах таких зон.
Определенно следует отметить проблему отсутствия большинства таких границ объектов землеустройства в ГКН, что создает колоссальные неудобства:
- органам местного самоуправления в решении вопросов предоставления земельных участков физическим и юридическим лицам, размещения объектов капитального строительства, администрирования земельного налога и пр.;
- органу кадастрового учета в части ведения государственного кадастра в отношении объектов недвижимости;
- регистрационным органам при проведении полного анализа и учета ограничений (обременений) в использовании объектов недвижимости при регистрации соответствующих прав [7].
Построение эффективного механизма интегрированного управления социально-экономическими процессами города невозможно без положительного решения вышеизложенных задач. Территориальная составляющая ресурсного потенциала, на наш взгляд, является ключевым объектом управления в рамках данного механизма. При этом основным инструментом достижения экономического роста и социально-экономического развития города является налаженная система четкого и эффективного взаимодействия города с внешней и внутренней средой, что в конечном итоге позволит поддерживать и использовать ресурсный потенциал города на высоком уровне.
Список литературы
1. Knyazeva, I. V. Evaluation of the resource potential of urban - fringe (by the example of Novosibirsk urban-fringes) / I. V. Knyazeva, E. A. Matovykh // Муниципальная экономика и управление. - 2012. - № 2. - URL: http://municipal.uapa.ru/en/issue/ 2012/02/06/
2. Градостроительный кодекс Российской Федерации (введен в действие Федеральным законом № 190-ФЗ от 29 декабря 2004 г.). - URL: http://www.consultant.ru
3. Федеральный закон № 78-ФЗ от 18 июня 2001 г. «О землеустройстве» (с изм. и доп., вступ. в силу с 1 января 2016 г.). - URL: http://www.consultant.ru
4. Федеральный закон № 131-Ф3 от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». - URL: http://www.consultant.ru
5. Земельный кодекс Российской Федерации (введен в действие Федеральным законом № 136-Ф3 от 25 октября 2001 г.). - URL: http://www.consultant.ru
6. Федеральный закон № 221-ФЗ от 24 июля 2007 г. «О государственном кадастре недвижимости». - URL: http://www.consultant.ru
7. Ломовцев, М. С. Глобальная переоценка кадастровой стоимости земель в Волгоградской области / М. С. Ломовцев, А. В. Заволженский // Наука и образование: архитектура, градостроительство и строительство : материалы Междунар. конф., посвящ. 60-летию образования вуза (Волгоград, 18-19 сентября 2012 г.) : в 2 ч. -Волгоград : Изд-во ВолгГАСУ, 2012. - Ч. II. - С. 204-206.
Ломовцев Михаил Сергеевич кандидат экономических наук, доцент, кафедра управления и развития городского хозяйства и строительства, Волгоградский государственный архитектурно -строительный университет E-mail: mlomovcev@yandex.ru
Кайль Яков Яковлевич
доктор экономических наук, профессор, кафедра управления персоналом, Волгоградский государственный социально-педагогический университет E-mail: kailjakow@mail.ru
Заволженский Артем Валерьевич аспирант,
Волгоградский государственный архитектурно-строительный университет E-mail: zavolzhenskiy@rambler.ru
Lomovtsev Mikhail Sergeyevich candidate of economic sciences, associate professor, sub-department of management and development of municipal economy and civil engineering, Volgograd State University of Architecture and Civil Engineering
Koyl Jakov Jakovlevich
doctor of economic sciences, professor,
sub-department of personnel management,
Volgograd State Social
and Pedagogical University
Zavolzhenskiy Artem Valeryevich postgraduate student, Volgograd State University of Architecture and Civil Engineering
УДК 332.1 Ломовцев, М. С.
Ресурсный потенциал механизма интегрированного управления социально-экономическими процессами на уровне города / М. С. Ломовцев, Я. Я. Кайль, А. В. Заволженский // Модели, системы, сети в экономике, технике, природе и обществе. - 2016. - № 4 (20). - С. 25-33.
