CC BY
53
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 12. ПОЛИТИЧЕСКИЕ НАУКИ. 2017. № 2
Андрей Владимирович Полосин,
доктор политических наук, руководитель управления по работе с регионами Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» (Россия), e-mail: apolosin@gmail.com
РЕСУРСНАЯ МОДЕЛЬ ПОЛИТИЧЕСКОЙ СТАБИЛЬНОСТИ
В данной статье представлена прикладная модель оценки политической стабильности в субъектах Российской Федерации, периодически применявшаяся на практике в течение 2011-2016 гг. Модель предполагает, что опасное (критическое) нарушение сложившегося в регионе равновесия, отождествляемого со стабильностью, наблюдается в тех случаях, когда региональные структуры исполнительной власти (в лице главы региона и его администрации) утрачивают контроль за шестью ключевыми ресурсами: административно-правовым, экономическим, социальным, информационным, межличностным и федеральным. На основе представленной модели в статье формулируются отдельные рекомендации для совершенствования региональной политики в современной России и оптимизации административных техник государственной власти.
Ключевые слова: региональная политика, стабильность, политический кризис, российская политика.
Andrey Vladimirovich Polosin,
Doctor of Political Science, Head of the Department of Regional Affaires,
State Atomic Energy Corporation "Rosatom" (Russia), e-mail: apolosin@
gmail.com
THE RESOURCE MODEL OF POLITICAL STABILITY
This article presents an applied model for assessing political stability in the regions of the Russian Federation that was periodically used in practice during the period 2011-2016. The model assumes that a dangerous (critical) violation of the regional equilibrium, which is identifiable with stability, is observed in cases when regional structures ofexecutive power (represented by the head of the region and his administration) lose control over five key resources: administrative, legal, economic, social, information and interpersonal. On the basis of the model under examination, the author offers some recommendations for improving regional policy in modern Russia and optimizing the administrative techniques used by state authority.
Key words: regional policy, stability, political crisis, Russian politics.
Проблема оценки эффективности, результативности и стабильности политической сферы много лет остается одним из центральных вопросов социальных наук — со времени выхода статьи С. Нэйгела1, описавшего классическую триаду эффективности трех Е — efficiency (техническая эффективность), effectiveness (результативность) и equity (равновесие, баланс). Такие специалисты, как Ч. Тилли2, Дж. Неттл3, К. Уивер и Б. Рокман4, уточняли категорию «государственной состоятельности» как способности соответствующих институтов исполнять свои функции и обязательства; Д. Эпстайн5, Т. Перссон и Г. Табеллини6, А.С. Ахременко7, А.П. Михайлов8 и В.А. Шведовский9 вели количественные исследования в сфере оценки эффективности и стабильности. Ширилась и плеяда авторов, которая уточняла и операционализировала само использование термина «стабильность» в политических исследованиях: здесь хотелось бы выделить работы К. Даудинга и Р. Кимбера10, П. Свенссона11, В.Г. Иванова12, К.О. Телина13.
Тем не менее существенным недостатком многих из перечисленных работ (несомненно, внесших весомый вклад в изучение данной проблематики) являлась их оторванность от имеющейся политической и государственно-управленческой практики: ни математические модели, ни тем более качественные выкладки не применялись
1 Nagel S. Efficiency, Effectiveness, and Equity in Public Policy Evaluation // Policy Studies Review. 1986. Vol. 6. No. 1. P. 99-120.
2 Tilly C. The Formation of National States in Western Europe. Princeton: Princeton University Press, 1975.
3 Nettl J.P. The State as a Conceptual Variable // World Politics. 1968. Vol. 20. No. 4. P. 559-592.
4 Weaver R., Rockman B. Do Institutions Matter? Government Capabilities in the United States and Abroad. Washington: Brookings Institution Press, 1993.
5 Epstein J. Generative Social Science. Princeton: Princeton University Press,
2006.
6 Persson T., Tabellini G. Political Economics. Cambridge: MIT Press, 2000.
7 Ахременко А.С., Петров А.П. Политические институты, эффективность и депривация: математическая модель перераспределения политического влияния // Полис: Политические исследования. 2012. № 6. С. 81-100.
8 Михайлов А.П. Моделирование системы «власть — общество». М.: Физмат-лит, 2006.
9 Шведовский В.А. Особенности социолого-математического моделирования в исследовании социальных процессов. М.: Академия, 2009.
10 Dowding K., Kimber R. The Meaning and Use of 'Political Stability' // European Journal of Political Research. 1983. Vol. 11. No. 3. P. 229-243.
11 Svensson P. Stability, Crisis and Breakdown: Some Notes on the Concept of Crisis in Political Analysis // Scandinavian Political Studies. 1986. Vol. 9. No. 2. P. 129-139.
12 Актуальные вопросы и проблемы политической стабильности в современном мире / Под ред. В.Г. Иванова. М.: РУДН, 2012.
13 Телин К. О., Полосин А. В. Политический кризис в зарубежной мысли: концептуализация понятия // Политическая наука. 2016. № 4. С. 93-110.
в условиях реального политического процесса с его непременными национальными, региональными и социальными особенностями. В настоящем материале представлена апробированная модель, составленная Ю.А. Барклянским, Е.Ю. Гулькиным, С.А. Сидоркиным и автором данной статьи по итогам цикла научно-исследовательских работ 2008-2010 гг.
Общее описание модели
В целом представляемая модель политической стабильности в регионах Российской Федерации основана на нескольких базовых допущениях.
Первый тезис заключается в том, что кризисная и предкризисная ситуация в субъекте Российской Федерации складывается тогда, когда глава региона, его окружение и администрация теряют контроль над ресурсами региона. Данные ресурсы, по нашему мнению, распределены в шести значимых полях: административно-правовом, экономическом, социальном, информационном, межличностном, федеральном.
Согласно второму тезису, уровень контроля за каждым из представленных ресурсных полей определяется с помощью экспертных оценок, получаемых из разных источников и с разной периодичностью, но по стандартизированным опросным картам. При использовании данной модели в регионах РФ в 2011-2016 гг. предполагалась еженедельная оценка степени контроля главой региона и его администрацией каждого из полей.
Третий тезис подчеркивает, что на основе тех же источников минимум раз в квартал необходимо оценивать следующие семь показателей:
1) степень контролируемости ресурсов субъекта РФ главой региона и другими акторами (в процентах);
2) оценка веса и статуса акторов в системе;
3) характер связей между акторами региона в шести перечисленных выше полях;
4) досье региона (текстовая, графическая информация справочного характера);
5) досье акторов (текстовая, графическая информация справочного характера), характеристика личности;
6) список акторов (текстовая, графическая информация справочного характера);
7) информация о наличии в регионе «единого центра оппозиции» и/или нераспределенных ресурсов.
Четвертый тезис предполагает, что:
а) предкризисная ситуация наступает, если в двух полях глава региона контролирует ресурсы менее, чем на 60 % (но не менее 50 %);
б) кризисной считается ситуация, когда глава региона контролирует менее, чем 50 % ресурсов в двух полях или когда он контролирует в трех полях от 50 до 60 % ресурсов.
Чтобы предупредить критику модели за субъективность экспертных оценок и неопределенность ресурсов, вводится пятый тезис: при оценке региональной политической стабильности учитывается не ситуативный статус того или иного актора, а динамика имеющихся параметров. Это позволяет сгладить как субъективизм экспертов, так и расхождения в интерпретации того или иного ресурса, и на основе динамических рядов сделать вывод о том, насколько устойчив и стабилен контроль власти над общественной ситуацией.
Комментарии и детализация модели
В целом данная модель показала себя достаточно удобным способом оценки стабильности и эффективности в пределах политической системы отдельного субъекта РФ, чем и был вызван запрос на ее совершенствование и оптимизацию в рамках трехлетней работы по государственному заданию. Однако и общая конфигурация модели, и конкретные тезисы могут вызвать вопросы, требующие развернутых комментариев и пояснений.
Во-первых, необходимо уточнить, как понимается контроль. Ни в коей мере не хотелось бы предполагать, что данный термин может быть отождествлен с такими выражениями, как «владение» или «собственность». Контроль, как он понимается в большинстве государственно-управленческих или менеджериальных исследова-ний14, представляет собой возможность актора оценивать динамику некоего процесса с точки зрения заранее сформированных плана, стратегии или гипотезы и при необходимости осуществлять действия, направленные на корректировку процесса для приведения его в соответствие с обозначенными представлениями. Поскольку формальными способами трудно оценить влиятельность и возможности властных структур в отношении располагаемых ресурсов, то используется качественная экспертная оценка, в дальнейшем переводимая в количественные показатели.
Во-вторых, необходимо пояснить и перечень ресурсов, понимаемых в данном случае как некие средства, которые могут быть использованы тем или иным актором социально-политического процесса. Уже в общей конфигурации модели заметно их различие.
14 Мескон М.Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента: Пер. с англ. М.: Дело, 1992.
В этом отношении важно не только определить и описать каждый из ресурсов (чтобы их оценка не вызывала критического неприятия), но и уточнить смысл использования подобных параметров при оценке политической стабильности в регионе.
Административно-правовой ресурс в рамках настоящей модели — это формальные полномочия и/или организационные позиции, обеспечивающие присутствие в публичной политике и влияние на принятие тех или иных решений внутри региональной управленческой системы. Экономический ресурс — те хозяйственные, материальные и финансовые возможности, которые могут быть использованы для решения конкретных задач и реализации собственного курса. В первую очередь к ним относятся конкретные средства производства или инструменты, позволяющие их контролировать. Социальный ресурс — это степень поддержки населения, которая позволяет закреплять рейтинговые и статусные позиции, а также участвовать в политическом процессе в качестве известного и пользующегося признанием актора. Информационный ресурс — возможность использования тех или иных коммуникационных средств, чтобы доносить до населения и заинтересованных акторов собственную позицию и оказывать влияние на повестку дня, ее содержание и обсуждение. Межличностный ресурс — это позиция внутри сложившегося в регионе «политико-управленческого персонала» (региональной политической элиты, ее ближайшего экспертного и медийного окружения), определяющая возможность актора влиять на действия своих партнеров и конкурентов. И, наконец, под федеральным ресурсом понимается уровень влияния отраслевых подразделений федеральных органов исполнительной власти на процессы, происходящие в регионе, и характер обратной связи (т.е. влияние региональных акторов на федеральные структуры), обеспечивающий взаимодействие и сотрудничество между территорией и центром.
Каждый из подобных ресурсов сложно представить и исследовать с точки зрения количественного подхода: межличностные отношения или контакты между региональными и федеральными политиками не поддаются в полной мере квантификации, которая, возможно, могла бы иметь место в случае экономического или социального ресурса. Однако главной целью данного подхода является в первую очередь определение игроков, обладающих ресурсами: без понимания корректного состава ресурсно значимых участников политической конкуренции любая модель, даже более совершенная и развернутая, будет обречена на недостоверность и неприменимость.
В рамках представляемой концепции вполне применимы именно динамические экспертные оценки. Как известно, вплоть до нынешнего времени в государственном управлении большой популярностью пользуется методология индекса WGI, Worldwide Governance Indicators, разработанная Д. Кауфманом, А. Крэем и М. Маструцци15. Если мы, однако, обратим внимание на параметры и субиндексы внутри означенной модели, активно поддерживаемой и внедряемой структурами Всемирного банка, мы сможем заметить, что ни один из них, по сути, не претендует на объективность. Напротив, в методологии субиндексов напрямую указано, что каждый отражает лишь восприятие (perception) той или иной проблемной позиции. К примеру, субиндекс верховенства права (Rule of Law) не указывает на точность выполнения нормативных предписаний или соотношение национального законодательства и ценностно ангажированных представлений о «цивилизованности» рассматриваемых законов. Данный субиндекс отражает лишь восприятие того, насколько обеспечивается в конкретном обществе верховенство права, точность и полезность его императивной силы. Несмотря на дискуссионность такой позиции, нельзя не отметить, что она способствует более гибкой и адекватной оценке качества государственных решений и государственного управления в целом: любой исследователь из области социальных наук засвидетельствует, что восприятие определенного явления в обществе как минимум не менее важно, чем его объективное состояние.
Следующий необходимый комментарий посвящен степени контроля, указанной в общей конфигурации модели как «50-60 % контроля минимум над двумя ресурсами» для предкризисного вывода и «менее 50 % минимум над двумя ресурсами» / «50-60 % для трех и более ресурсов» для кризисного заключения. Такой показатель, с одной стороны, опирается на экспертную оценку специалистов по государственному управлению и региональной науке. С другой же стороны, он обусловлен регулярно наблюдаемым на практике противоречием разнонаправленных тенденций: государственная власть должна одновременно обеспечивать и плюрализм, и собственную «властность» (authority); недоработка по любому из этих векторов может привести к заниженной оценке качества государственной деятельности.
Наконец, последний комментарий может быть отнесен к перечню ежеквартальных показателей. Очевидно, что в совокупности они серьезно улучшают валидность и адекватность модели. Оценка
15 Kaufmann D., Kraay A., Mastruzzi M. The Worldwide Governance Indicators Methodology and Analytical Issues // Hague Journal on the Rule of Law. 2011. Vol. 3. No. 2. P. 220-246.
контролируемости ресурсов обладает самостоятельной значимостью, как и сравнение позиций администрации субъекта РФ с конкурирующими игроками, однако характер связи между ними, наличие потенциально единой оппозиции или нераспределенных ресурсов способны скорректировать краткосрочные оценки. Таким образом, ежеквартальные параметры призваны уточнить наше видение регионального равновесия.
Апробация модели
Представленная модель направлена не на получение статических показателей, а на составление их динамических рядов (гистограмм). К примеру, нарушение равновесия в пределах региона представляет собой снижение индекса влияния главы региона с 59,9 % до менее 50 %. Под индексом влияния мы, в свою очередь, подразумеваем сводную оценку ресурсов за два прошедших квартала, т.е. в рамках описываемой ситуации речь идет о постепенном выявлении тренда на снижение контроля за располагаемыми ресурсами. Опыт использования модели на практике показал, что такой подход позволяет получить достоверные данные. Причем более важными являются сведения не столько о текущих значениях влияния главы субъекта Федерации, сколько информация о тенденциях его изменения.
На основе изложенных в данной статье тезисов в 2008-2010 гг. была завершена работа над специализированным программным обеспечением, использовавшимся для оценки равновесия в отдельных регионах с составлением последующих сценарных прогнозов их развития. Несмотря на ряд выявленных в применении недостатков модели, в целом имеющийся опыт можно охарактеризовать как положительный, а накопленную в результате применения базу данных вполне можно использовать в рамках более совершенной методологии.
ЛИТЕРАТУРА
Актуальные вопросы и проблемы политической стабильности в современном мире / Под ред. В.Г. Иванова. М.: РУДН, 2012.
Ахременко А.С., Петров А.П. Политические институты, эффективность и депривация: математическая модель перераспределения политического влияния // Полис: Политические исследования. 2012. № 6. С. 81-100.
Мескон М.Х., Альберт М, Хедоури Ф. Основы менеджмента: Пер. с англ. М.: Дело, 1992.
Михайлов А.П. Моделирование системы «власть — общество». М.: Физмат-лит, 2006.
Телин К. О., Полосин А. В. Политический кризис в зарубежной мысли: концептуализация понятия // Политическая наука. 2016. № 4. С. 93-110.
Шведовский В.А. Особенности социолого-математического моделирования в исследовании социальных процессов. М.: Академия, 2009.
Dowding K., Kimber R. The Meaning and Use of 'Political Stability' // European Journal of Political Research. 1983. Vol. 11. No. 3. P. 229-243.
Epstein J. Generative Social Science. Princeton: Princeton University Press, 2006.
Kaufmann D., Kraay A., Mastruzzi M. The Worldwide Governance Indicators Methodology and Analytical Issues // Hague Journal on the Rule of Law. 2011. Vol. 3. No. 2. P. 220-246.
Nagel S. Efficiency, Effectiveness, and Equity in Public Policy Evaluation // Policy Studies Review. 1986. Vol. 6. No. 1. P. 99-120.
Nettl J.P. The State as a Conceptual Variable // World Politics. 1968. Vol. 20. No. 4. P. 559-592.
Persson T., Tabellini G. Political Economics. Cambridge: MIT Press, 2000.
Svensson P. Stability, Crisis and Breakdown: Some Notes on the Concept of Crisis in Political Analysis // Scandinavian Political Studies. 1986. Vol. 9. No. 2. P. 129-139.
Tilly C. The Formation of National States in Western Europe. Princeton: Princeton University Press, 1975.
Weaver R., Rockman B. Do Institutions Matter? Government Capabilities in the United States and Abroad. Washington: Brookings Institution Press, 1993.
REFERENCES
Akhremenko, A. S., and Petrov, A. P. "Politicheskie instituty, effektivnost' i de-privatsiia: matematicheskaia model' pereraspredeleniia politicheskogo vliianiia," Polis: Politicheskie issledovaniia, No. 6, 2012, pp. 81-100.
Dowding, K., and Kimber, R. "The Meaning and Use of 'Political Stability'," European Journal of Political Research, Vol. 11, No. 3, 1983, pp. 229-243.
Epstein, J. Generative Social Science. Princeton: Princeton University Press,
2006.
Ivanova, V. G. (ed.) Aktual'nye voprosy i problemy politicheskoi stabil'nosti v sovremennom mire. Moscow: RUDN, 2012.
Kaufmann, D.; Kraay, A., and Mastruzzi, M. "The Worldwide Governance Indicators Methodology and Analytical Issues," Hague Journal on the Rule of Law, Vol. 3, No. 2, 2011, pp. 220-246.
Mescon, M. H.; Albert, M., and Khedouri, F. Osnovy menedzhmenta: transl. Moscow: Delo, 1992.
Mikhailov, A. P. Modelirovanie sistemy "vlast' — obshchestvo". Moscow: Fiz-matlit, 2006.
Nagel, S. "Efficiency, Effectiveness, and Equity in Public Policy Evaluation," Policy Studies Review, Vol. 6, No. 1, 1986, pp. 99-120.
Nettl, J. P. "The State as a Conceptual Variable," World Politics, Vol. 20, No. 4, 1968, pp. 559-592.
Persson, T., and Tabellini, G. Political Economics. Cambridge: MIT Press, 2000.
Shvedovskii, V. A. Osobennosti sotsiologo-matematicheskogo modelirovaniia v issledovanii sotsial'nykhprotsessov. Moscow: Akademiia, 2009.
Svensson, P. "Stability, Crisis and Breakdown: Some Notes on the Concept of Crisis in Political Analysis," Scandinavian Political Studies, Vol. 9, No. 2, 1986, pp. 129-139.
Telin, K. O., and Polosin, A. V. "Politicheskii krizis v zarubezhnoi mysli: kontsep-tualizatsiia poniatiia," Politicheskaia nauka, No. 4, 2016, pp. 93-110.
Tilly, C. The Formation of National States in Western Europe. Princeton: Princeton University Press, 1975.
Weaver, R., and Rockman, B. Do Institutions Matter? Government Capabilities in the United States and Abroad. Washington: Brookings Institution Press, 1993.
