CC BY
281
РЕСПУБЛИКА УЗБЕКИСТАН: ЭТАПЫ И ОСОБЕННОСТИ АДМИНИСТРАТИВНЫХ РЕФОРМ
Абдулла АБДУХАЛИЛОВ
преподаватель кафедры политологии философского факультета Национального университета Узбекистана (Ташкент, Узбекистан)
I. Введение
Уже свыше 16 лет республика пытается модернизировать свою социально-политическую и экономическую систему. Процесс охватывает все сферы общественной жизни, особенно управленческие структуры. Следует отметить, что реформирование административно-государственного управления — важнейшее условие преобразований политической системы в целом. Однако в Узбекистане реализацию реформ сдерживает громадная бюрократическая машина.
В экономической сфере существующий бюрократический произвол может привести к монополизации собственности, нерыночным механизмам регулирования деятельности хозяйствующих субъектов и к снижению притока инвестиций в страну. В политической области стагнация административных реформ способствует затягиванию принятия прогрессивных законов, блокированию выполнения принятых решений, формированию корпоративных групп в среде чиновников, отсутствию возможностей эффективного регулирования общественных процессов. В социальной сфере бюрократический произвол способен воспрепятствовать реализации различных социальных программ, что может привести к дискредитации государственных органов. При анализе проблем и перспектив административных реформ в республике необходимо обратить внимание на концептуальные модели эффективного управления этой сферой.
Еще в древние времена люди задумывались о формировании эффективной системы управления, что, на наш взгляд, обусловливалось (и ныне обусловливается) потребностью человека как коллективного существа в адекватной организации данной системы. Именно в связи с этим, по мнению многих ученых, первые политические исследования носили прикладной характер. Например, одна из древнейших концепций административного управления была выработана в Китае — именно такая модель предполагала формирование иерархической системы управления и четкую дифференциацию полномочий. В этих двух ее основных аспектах мы можем наблюдать формирование зачатков рациональной бюрократии. Но в отличие от современных конструкций китайская модель была призвана не решать общественные проблемы, а служить императору. В конце XIX — начале XX века обозначился процесс формирования новых управленческих моделей, нацеленных на решение общественных проблем. Истоки данных моделей заложены в концепциях Макса Вебера — точнее, в его концепции «рациональной бюрократии» — в XX веке. Различные модели управления сформулированы в рамках таких учений, как классическая школа, школа человеческих отношений, структурно-функциональное направление и др.
В задачи нашего исследования не входит раскрыть во всей полноте суть концептуальных моделей эффективного управления, мы лишь кратко остановимся на их основных характеристиках (в аспекте эффективности) путем выявления генеральной совокупности данных моделей. Это вытекает из практической необходимости, в частности связанной с пониманием того, чего должна достичь страна в ходе административных реформ.
В таком контексте эффективной системе управления, на наш взгляд, присущи следующие признаки:
1) наличие профессиональных управленцев;
2) четкое разграничение полномочий;
3) неприсваивание чиновниками служебного имущества;
4) чиновник лично свободен и подчинен лишь «безличным» обязанностям;
5) наличие корпоративного духа в организации;
6) наличие в этой сфере деятельности мотивационных моделей и их реализация на практике;
7) способность управленческой структуры интенсивно адаптироваться к динамично развивающемуся миру;
8) тесное взаимодействие чиновников с населением и (или) с хозяйствующими субъектами;
9) наличие горизонтальной системы управленческих отношений.
Разумеется, полное достижение отмеченных свойств — задача весьма трудная, однако их частичное решение вполне реально и лежит в основе построения демократического и правового государства. Следовательно, если Узбекистан выбрал путь создания такого государства, то на этом пути он неизбежно столкнется с необходимостью устранить дисфункциональные элементы, существующие в его управленческой системе.
II. Административные реформы в республике
В рамках проводимых в стране реформ планируется сократить 45 тыс. чиновников, то есть более 22% численности аппарата государственного и хозяйственного управления1. Первым это решение правительства прокомментировал его вице-премьер Р. Азимов. Он, в частности, отметил, что благодаря этим мерам будет сэкономлено 40 млрд су-мов, причем в ежегодном исчислении. В итоге в республике будет создан наиболее компактный и оперативный аппарат управления среди всех постсоветских стран. По словам главы финансового ведомства, в результате сокращения административного персонала органов государственного и хозяйственного управления, количество чиновников не превысит 1,6% численности всего занятого населения. При подсчете получается 6 чиновников на 1 тыс. чел. (Для сравнения: в Казахстане он составляет 19, в Российской Федерации — 22 чиновника на 1 тыс. жителей.) В ходе состоявшегося брифинга Р. Азимов сообщил, что в рамках начавшейся административной реформы среди чиновников различного ранга под сокращение попадают 20 высокопоставленных руководителей2. Столь кардинальному этапу административных реформ предшествовали два указа президента Узбекистана: «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления» и «О совершенствовании системы хозяйственного управления». Исходя из этих документов, преобразуются (или ликвидируются) 27 ассоциаций, концернов и компаний, в результате в государственном управлении останется 13 министерств, 11 государственных комитетов, 9 агентств, 7 центров и 7 инспекций. Реорганизация затронет такие отрасли, как машиностроение, агропромышленный комплекс, производство товаров народного потребления, строительство, транспорт и торговля3.
В соответствии с проводимыми административными реформами 5 января 2004 года Кабинет министров республики принял постановление «О сокращении управленческого аппарата». Необходимо остановиться на его наиболее важных аспектах.
1. В интересах повышения эффективности управления рекомендовать творческим фондам, профессиональным союзам и общественным организациям, финансируемым за счет членских взносов, пересмотреть штатное расписание на основании предложений Республиканской комиссии по подготовке предложений по углублению административной реформы и совершенствованию структуры управления экономикой и установить предельную численность управленческого персонала своих аппаратов.
2. С 2004 года Министерство финансов должно осуществлять регистрацию штатных расписаний и смет расходов бюджетных учреждений и организаций.
1 См.: Каримов И.А. «Наша основная задача — укрепление достигнутых рубежей, последовательное продолжение реформ». Доклад на заседании Кабинета министров, посвященный итогам социально-экономического развития в 2003 году и основным направлениям углубления экономических реформ на 2004 год,
5 февраля 2004.
2 См.: Т. Жуков: «Мягкое кресло не токарный станок» [www.zamoninfo.uz].
3 См.: Там же.
3. В месячный срок разработать и утвердить в установленном порядке положение об использовании средств, высвобождаемых в связи с сокращением численности работников аппарата управления, на материальное стимулирование высококвалифицированных работников.
4. Республиканской комиссии по подготовке предложений по углублению административной реформы и совершенствованию структуры управления экономикой (Р. Азимов) установить контроль над сокращением численности аппарата управления всех государственных комитетов, ведомств и органов хозяйственного управления, определенный настоящим постановлением, и результаты доложить Кабинету министров Республики Узбекистан4.
При проводимых административных реформах, например, в Министерстве высшего и среднего специального образования сокращен один заместитель из трех, а в Министерстве здравоохранения и Г оскомстате — один из четырех5.
Сокращения коснулись фактически всех управленческих структур. Так, в 2005 году Агентство внешнеэкономических отношений вновь преобразовали в министерство. Однако очевидно, что «сокращение ради сокращения» не способствует достижению позитивных результатов, а может привести к формированию более узкой бюрократической структуры, которая также будет защищать свои корпоративные интересы. Так в чем же заключается смысл административных реформ в Узбекистане, если не воспринимать их лишь как сокращение аппарата управления?
На наш взгляд, этот процесс был обусловлен необходимостью обеспечить децентрализацию и разграничение государственных функций. Мировой опыт показал, что успешное развитие общества во многом зависит от разграничения полномочий между отдельными ветвями власти и от характера взаимодействия ее местных органов с центральным аппаратом управления. Дублирование функций, отсутствие четкой организации управления и недостаточный общественный контроль ведут к снижению эффективности работы органов государственного управления, служат благодатной почвой для процветания бюрократизма.
Данное направление, то есть децентрализация и разграничение функций, выступает в качестве приоритетного, так как позволяет правительству сосредоточиться на стратегических вопросах. Это, на наш взгляд, будет способствовать повышению эффективности стратегического управления, создаст условия оптимизации численности центральных органов, предотвратит вмешательство в экономическую деятельность хозяйствующих субъектов, увеличит ответственность местных органов государственной власти в сфере предоставления услуг в таких отраслях, как здравоохранение и образование, а также повысит роль местных органов власти путем наделения их полномочиями по самостоятельному определению приоритетов и распределению ресурсов с учетом местных условий и потребностей. Это также поможет осуществить передачу многих функций государственных органов под общественный контроль в лице органов местного самоуправления, негосударственных и некоммерческих организаций6.
Основные принципы децентрализации и разграничения полномочий в Узбекистане таковы:
1) централизация политических и стратегических полномочий, устанавливающих и регулирующих государственные функции в республиканских органах государственного управления;
4 См.: Постановление Кабинета министров Республики Узбекистан «О сокращении управленческого аппарата» от 5 января 2004 года № 1.
5 См.: Там же.
6 См.: Государственное управление в условиях либерализации экономики: разграничение и децентрализация функций // Народное слово, февраль 2004 [штеш.паг^пое slovo.uz].
2) перенос основного объема государственной управленческой деятельности на территориальный, областной, районный и городской уровень;
3) функционирование самостоятельных областных структур государственного управления, не находящихся в подчинении республиканских органов в сферах, не требующих исполнения политических, стратегических и регулирующих обязанностей:
4) функционирование областных звеньев прямого или двойного подчинения, куда входит решение текущих государственных задач, при этом необходимо обеспечить тесное взаимодействие с населением или хозяйствующими субъектами;
5) максимальное приближение оказываемых государственных услуг к населению или субъектам предпринимательства, то есть к самим потребителям этих услуг7.
Разграничение и децентрализация управленческих структур в Узбекистане осуществляется по следующим направлениям.
1. Горизонтальная децентрализация с одновременным переходом от отраслевого к преимущественно функциональному управлению. За годы независимости значительно сократилось количество министерств и ведомств (в первую очередь — отраслевых), осуществляющих функцию прямого государственного регулирования. Реорганизовано более 50 министерств республиканского уровня. В ходе нынешней административной реформы в соответствии с правительственными решениями ликвидируются (или преобразуются) свыше 20 структур, осуществляющих функции государственного и хозяйственного управления в различных сферах. Из 13 сохраненных министерств только 5 относятся к отраслевым (Здравоохранения, Высшего и среднего специального образования, Народного образования, Культуры и спорта, Сельского и водного хозяйства), а из 11 государственных комитетов лишь 3 — к отраслевым (Спорта, Геологии и минеральных ресурсов, Архитектуры и строительства). Отраслевые министерства и комитеты регулируют в основном деятельность секторов, в которых рыночные механизмы не являются эффективными8.
2. Разделение функции государственного и хозяйственного управления. С 1997 года реформы государственного управления направлены на завершение процесса разделения обязанностей хозяйственного и государственного управления.
3. Вертикально-отраслевая деконцентрация, осуществляемая путем передачи части функций республиканских органов нижестоящим органам и частному сектору. Центральный аппарат правительства перегружен решением текущих проблем в отраслях и предприятиях, что не способствует качественной выработке стратегических управленческих решений. В ходе децентрализации государственного управления нижестоящим органам передают функции регулирования и управления государственным имуществом, надзора и предоставления общественных услуг. К примеру, только часть функций ликвидированного в свое время Министерства коммунального обслуживания передали агентству «Узкоммун-хизмат». Большинство же функции упраздненного ведомства передали местным органам власти, некоторые — частному сектору.
4. Ликвидация централизованного распределения ресурсов предусматривает сокращение вмешательства государства в деятельность предприятий, но при этом в стратегических областях сохраняются некоторые его распределительные функции.
7 См.: Государственное управление в условиях либерализации экономики: разграничение и децентрализация функций // Народное слово, февраль 2004 [штеш.паг^пое slovo.uz].
8 См.: Там же.
5. Передача части административных функций из республиканского государственного управления на местный уровень; в настоящее время регионы становятся более активными субъектами социально-экономической и политической жизни страны, на местном уровне решаются все более серьезные задачи, раньше входившие в сферу компетенции центральных органов.
Деятельность государственных органов на местах все более будет сосредотачиваться на выполнении следующих основных функций:
1) практическая реализация социальной политики, в том числе в образовании, здравоохранении, социальной защите населения;
2) обеспечение более надежных жилищно-коммунальных условий;
3) создание благоприятной среды для развития частного предпринимательства;
4) содействие эффективному функционированию органов самоуправления и развитию гражданского общества;
5) передача функций государственного управления органам самоуправления «ма-халля», сходу граждан, которые в последнее время приобретают большое значение в управлении обществом.
III. Проблемы и перспективы
Разумеется, цели, выдвинутые правительством в рамках административных реформ, способствуют развитию общества, в том числе его демократизации. Однако, к сожалению, практика аналогичных преобразований в странах СНГ дает основание говорить скорее об их декларативном характере. Чтобы избежать повторения таких ошибок, руководству Узбекистана необходимо выявить и решить проблемы, препятствующие формированию эффективного административно-государственного управления в республике.
Острейшие проблемы в этой сфере — коррупция и клановость. Коррупция способствует криминализации политической власти, ибо чиновник, назначенный на должность коррумпированным путем, по логике вещей будет пытаться, по меньшей мере, компенсировать то, что он потратил на получение этого «кресла». А клановость и местничество, в свою очередь, приводят к неэффективной системе формирования управленческой элиты.
Важнейшие элементы формирования эффективного административно-государственного управления — прозрачность и противовесы существующей бюрократии. Основные же факторы, их обеспечивающие, — демократические институты. К сожалению, соответствующие условия в Узбекистане еще не созданы, что, на наш взгляд, вызвано следующими причинами:
1) отсутствие в парламенте реально оппозиционных партий;
2) отсутствие гражданского общества, способного артикулировать и агрегировать свои требования;
3) отсутствие механизмов, обеспечивающих конструктивный диалог государства и гражданского общества;
4) отсутствие в СМИ республики независимых информативно-аналитических программ, способствующих повышению политической культуры населения, и как следствие — недостаточная информированность граждан о деятельности государ-
ственных структур. (В июле 2007 г. мы опросили 50 чел., задав им вопрос: знают ли они имена и фамилии ключевых министров страны? Лишь 10 респондентов назвали имя и фамилию министра юстиции, министра внутренних дел и министра обороны. При этом выяснилось, что жители республики больше информированы о персоналиях и деятельности министров Российской Федерации.)
Очевидно, что в основе эффективной реализации любых реформ лежит их правильное осмысление. К сожалению, мы вынуждены констатировать, что в Узбекистане административные реформы сопровождаются недостаточным уровнем их осмысления как в правительстве, так и в обществе в целом. На наш взгляд, это проявляется в следующих аспектах.
1. Административные реформы оцениваются как простое сокращение кадров, хотя опыт зарубежных стран свидетельствует, что деятельность по принципу «сокращение ради сокращения» не приводит к формированию эффективной управленческой структуры.
2. Стремление сэкономить больше средств за счет сокращения административного персонала.
Может в сбережении средств и есть определенные позитивные моменты, но сегодня управленческий персонал — один из основных «капиталов» страны. Сколько в него вложишь, столько дивидендов и получишь в перспективе. Еще одна серьезная проблема в этой сфере, на наш взгляд, — отсутствие в программе этих реформ пункта о необходимости изменить ментальность управленцев. К примеру, в Канаде текущие административные реформы на 70% направлены на изменение ментальности управленческих кадров9. Мы полагаем, что дефекты в осмыслении административных реформ в Узбекистане в определенной мере связаны с отсутствием адекватного мониторинга, так как в республике практически отсутствуют независимые консалтинговые фирмы и исследовательские центры, способные объективно оценить ход данных реформ.
Трансформация законодательной сферы — важнейшее условие общей эффективности проводимых преобразований. К сожалению, приходится констатировать, что в Узбекистане по сей день не принят закон о гражданских служащих. Это приводит к не-регламентированным отношениям между чиновниками, а также между ними и клиентами. В управленческой системе еще с советских времен сохраняется дисфункциональное управление, описанное известным американским социологом Р. Мертоном, который рассматривал бюрократическую систему в контексте подмены целей. По его мнению, бюрократ служит в первую очередь интересам своей организации, а не решению общественных проблем.
Важнейшее условие формирования эффективного административно-государственного управления — наличие профессиональных кадров. И здесь с сожалением приходится признать, что в Узбекистане пока отсутствуют в достаточном числе дипломированные специалисты по политологии, социологии, государственному управлению, администрированию.
Еще одна проблема — неудовлетворительное материальное положение большинства государственных служащих. Хотя давно известно, что «дешевая администрация» — самое дорогое управление в мире. В настоящее время зарплата чиновника среднего звена в Узбекистане составляет около 100 долл., а у служащего коммерческого сектора — в два или три раза больше. Естественно, такая ситуация способствует развитию коррупции в управленческих структурах.
9 См.: Агеев О.В., Устинкин С.В. Бюрократия и политика. М., 2001.
IV. Заключение
На наш взгляд, развитие административных реформ в стране может пойти по четырем основным сценариям.
1. Контроль одной личности над всей системой управления, чему способствуют ментальные особенности общества, в частности выражающиеся в склонности подчинения какому-либо «авторитету».
2. «Бюрократический централизм». В результате кланового соперничества, имеющего место в системе управления Узбекистана, может усилиться влияние одного-двух кланов, которые монополизируют всю систему управления.
3. Конфронтация между личностью (политическим авторитетом) и бюрократией, в частности по поводу распределения основных материальных и властных ресурсов.
4. Формирование эффективной системы управления. Однако этот сценарий можно реализовать лишь в том случае, если правящая элита начнет реформировать социально-политическую систему в сторону ее реальной демократизации, появится контрэлита, конструктивно критикующая работу государственных органов, система политических институтов будет функционировать на основе принципа «сдержек и противовесов», наконец, население начнет «привыкать» к демократическим ценностям.
Необходимо отметить, что к наиболее осуществимым сценариям относятся первые три, четвертый же следует рассматривать скорее в более долгосрочном плане, хотя он, естественно, наиболее приемлем для социально-политического развития Республики Узбекистан.
