CC BY
9РЕШЕНИЕ НАЦИОНАЛЬНОГО ВОПРОСА В КОНСТИТУЦИОННОМ ИЗМЕРЕНИИ
ХАРИТОНОВА Олимпиада Николаевна,
кандидат юридических наук, доцент Северо-Кавказского федерального университета (филиала) в г. Пятигорске. E-mail: Olimpiada_h@list.ru
Краткая аннотация: В статье предлагается анализ конституционных норм, определяющих механизмы преодоления межнациональных конфликтов, представлен исторический анализ основных российских документов, создающих основу для решения межнациональных и межэтнических конфликтов. Предлагаются пути оптимизации правового регулирования и политической деятельности в целях обеспечения национальных интересов отдельных стран, определены ориентиры в системе правового регулирования для объединения различных национальных групп.
Abstract: The article suggests the analysis of constitutional norms that determine the mechanisms for overcoming ethnic conflicts, presents a historical analysis of the main Russian documents that form the basis for solving interethnic and interethnic conflicts. The author suggests ways to optimize the legal regulation and political activities in order to ensure the national interests of individual countries, and set the benchmarks in the legal regulation system for the unification of various national groups.
Ключевые слова: Национальные интересы в основном законе, государственно образующая нация, национальная политика, правовое регулирование межнациональных отношений.
Keywords: National interests in the basic law, state forming nation, national policy, legal regulation of interethnic relations.
Решение национального вопроса в современном мире выступает одним из самых важных проблем общественного развития. Проводимые исследования по данной проблеме огромны, а литература многочисленна. Особенно большое внимание этим вопросам уделяется в странах, характеризующихся многонациональным населением. Особое место в системе таких государств занимает современная Россия, в которой признаются национальное многообразие, а форма федеративного устройства организована по национально-территориальному признаку и более половины населения имеет разную этническую принадлежность.
Значимость решения национального вопроса подчёркивается возможностью предупреждения распространения национальной розни, братоубийственного столкновения отдельных народов тормозящее движение государства вперёд, преодоление условий национальной ненависти и вражды.
Оценивая сложившуюся ситуацию в сфере межнациональных отношений, эксперты Общественной палаты справедливо замечают, что «Россия стоит на пороге серьёзного национального кризиса». Проведённый опрос показал, «что 37% русских чувствуют себя в униженном положении, и, в принципе, межэтнические отношения носят конфликтный характер. 51% опрошенных вообще хочет вернуть графу «национальность» в паспорт. Эксперты уверены: межэтнические отношения в России носят конфликтогенный характер». По мнению А. Гербер страна разделена две части, и выделяет такие - Россию, Российскую Федерацию и отдельно Северный Кавказ, который живёт по своим законам. При этом в центре страны процветает национализм, вот, видимо, в этом есть какая-то связь, что есть Северный Кавказ, который очень сильно раздражает, видимо, тем, что живёт по своим законам» Последствием этого стало распространение среди «населения русских городов, мысли об отделении Северного Кавказа. Но эта идея противоречит, во-первых, Конституции Российской Федерации, а во-вторых, она противоречит настроениям са-
мих жителей Северного Кавказа, причём самых разных национальностей и этнического происхождения, которые вовсе не собираются отделяться и тоже считают Россию своей Родиной»[1].
Ещё острее проблема межнациональных отношений стоит в странах Европейского союза. Даже в Германии где не так давно «национальный вопрос» и проблемы национальных отношений были вообще табу, открыто заявляют, что с идеей мультикультурного населения ничего не выходит, а «иммигрантский вопрос» в Европе достиг предельной остроты[2]. На последнем съезде молодёжного отделения её правящего Хри-стианско-демократического Союза (ХДС) канцлер Германии А. Меркель, призналась о полном провале существующей концепции межнациональных отношений и призвала иммигрантов меняться, чтобы интегрироваться в немецкое общество.
Из сказанного очевидна реальная угроза возникновения социальных конфликтов на территориях самостоятельных государств, где остро поднимаются некоторые национальные вопросы. Вполне резонно возникает вопрос как этого избежать, что нужно для этого сделать. Чтобы ответить на них нужно, с одной стороны осмыслить состояние межнационального общения, определить истоки недовольства и напряжённости в этой сфере, питающие центробежные тенденции, а с другой - выявить условия и факторы, составляющие интеграционный потенциал многонациональной государственности, выявить пути и механизмы консолидации наций, народностей, регионов.
Отвечая на поднятый вопрос, следует определиться в понимании закономерностей решения национального вопроса в конституционном измерении и поиске ответа в историко-правовом изучении указанного вопроса.
В юридической литературе выделяется пять этапов в конституционном разрешении национального вопроса[3].
Первый этап, 1906-1918 гг. - этап «российского подданства» связан с Манифестом от 17 октября 1905 года, провозгласившем права и свободы, но не содержащим конкретных правовых норм. Своё последующее развитие права человека
получили в Основных государственных законах Российской империи в редакции от 23 апреля 1906 года в самостоятельном разделе «О правах и обязанностях российских подданных».
В указанных актах своего принципиального решения национальный вопрос не получил. В Основных государственных законах Российской империи лишь определялось, что «русский язык есть язык общегосударственный и обязателен в армии, во флоте и во всех государственных и общественных установлениях. Употребление местных языков и наречий в государственных и общественных установлениях определяется особыми законами». Население именовалось «российскими подданными», никаких специальных прав культурного и национального развития в законы включено не было. Единственным исключением явилось наделение российских подданных «свободой веры».
Специально посвященным документом национальному вопросу, в истории нашего государства выступает принятая 2 ноября 1917 г. Декларация прав народов России, где закреплены четыре ключевых принципа основы национальной политики, три из которых применяются и в настоящее время: 1) равенство и суверенность народов России; 2) право народов России на свободное самоопределение, вплоть до отделения и образования самостоятельного государства; 3) отмену всех и всяких национальных и национально-религиозных привилегий и ограничений; 4) свободное развитие национальных меньшинств и этнографических групп, населяющих территорию России.
Указанная Декларация заложила начала конституционно-правового института решения национального вопроса, которые составили основу национальной политики СССР и получили отражение в последующих четырёх Конституций РСФСР (1918, 1925, 1937 и 1978 годов) и трёх Конституций СССР (1924, 1936 и 1977 годов). Декларация определила в отличие от зарубежных источников не только положение личности, но и в целом положение наций, что явилось в системе конституционных норм.
Второй этап 1918-1977 гг. - этап «союза свободных наций», связан с принятием Конституции РСФСР 1918 г., где было сказано, что «Российская Советская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация Советских национальных республик». Формулировка «союз свободных наций» выступает базой для последующей эволюцию главного правового принципа национальной политикисовременного общества и государства.
Начиная с 1918 г., в системе конституционного регулирования национальной политики можно выделить два основных направления деятельности: изменение государственного устройства и регулирование положения отдельной личности.
Американский исследователь Д. Елазар причину изменения государственного устройства видел в следующем: «После революции 1917 г. Россия выбрала федеративное государственное устройство как единственно возможную форму сохра-
нения старой империи под большевистским порядком»[4]. Приведённое суждение содержит признание двух важных факторов: 1) после Октябрьской революции в России была создана новая форма государственного устройства - федерация, которую не могла использовать царская Россия; 2) эта федерация была единственно возможной формой строительства нового государства, обеспечивающей его жизнеспособность[5].
Однако помимо этого следует добавить, что только федеративная модель могла обеспечить соблюдение принципов, заложенных в Декларацию прав народов России. Последовательность в конституционном закреплении принципов национальной политики - отличительная черта советских конституций.
В рамках определения статуса личности статья 22 Конституции РСФСР 1918 г. закрепляла равенство граждан в независимости от расовой и национальной принадлежности. Были провозглашены недопустимы национальные привилегии и преимущества, а также различные формы угнетения национальных меньшинств и ограничение их равноправия.
По своей сути Конституция РСФСР 1918 г. выступила первым документом высшей юридической силы закладывающим основы решения национального вопроса. В этом акте-документе не просто были закреплены принципы, заложенные в Декларации прав народов России, но и получила своё развитие идея о равенстве независимо от расового и национального происхождения.
В 1924 г. в Декларации об образовании СССР, выступавшей частью Конституции СССР 1924 года, говорилось о мирном сожительстве и братском сотрудничестве народов, об уничтожении в корне национального гнёта и об интернациональности советской власти. В качестве целей образования СССР определялась свобода национального развития народов, что получило своё развитие в положениях второго раздела Конституции СССР, устанавливающего самостоятельность союзных республик в осуществлении власти и праве на свободный выход из состава СССР.
В качестве высших органов государственной власти Конституцией 1924 г., определялся съезд Советов, а между съездами - Центральный исполнительный комитет СССР, состоящий из Совета национальностей и Союзного совета, что подчёркивает значение в разрешении национального вопроса и урегулирования межнациональных отношений.
Вместе с тем в Конституции РСФСР 1925 г. происходит развитие национальных прав. Помимо гарантий равенства, предусмотренных Конституцией РСФСР 1918 года, за гражданами признавалось право пользования родным языком, а за отдельными национальностями - право на выделение в автономные советские социалистические республики. Указанный факт подтверждает смелость советской власти, работу на опережение в принятии правовых новелл, затрагивающих регу-
лирование национального вопроса
С действием Основного Закона 1924 г., связывают колоссальные изменения в советской жизни, которые требовали своего конституционного закрепления. Как отмечает профессор И.А. Исаев, «... были ликвидированы остатки эксплуататорских классов, изменился социальный состав интеллигенции и рабочего класса, в среде которого появилось много выходцев из деревень...»[6].
Конституция СССР 1936 г. стала самым прогрессивным правовым актом своего времени. В ней был закреплён принцип единства прав и обязанностей граждан. Гарантируя советским гражданам их права, Конституция СССР 1936 г. в то же время требовала строгого исполнения законов, соблюдения дисциплины труда и выполнения других обязанностей по укреплению советского общественного строя и защите социалистического Отечества. Социалистическое общество установилось в СССР как общество, в котором нет «прав без обязанностей, нет обязанностей без прав»[7].
Однако прогрессивность данного акта в цивилизаци-онном масштабе состояла не в этом, а в закреплении неотъемлемых прав за каждым гражданином СССР. Конституция 1936 г. стала своеобразной кульминацией предыдущих правовых актов. Без преувеличения её можно назвать вехой в развитии не только отечественного, но и мирового конституционного права.
В то время, как в США практиковалась политика сегрегации, на улицах южных штатов линчевали представителей темнокожего населения и, кроме того, законодательно ограничивали их в элементарных правах[8], в Конституции СССР 1936 года, в статье 123, было закреплено равноправие граждан СССР независимо от их национальности и расы во всех областях хозяйственной, государственной, культурной и общественно-политической жизни. Какое бы то ни было, прямое или косвенное ограничение прав или, наоборот, установление прямых или косвенных преимуществ граждан в зависимости от их расовой и национальной принадлежности, равно как всякая проповедь расовой или национальной исключительности или ненависти и пренебрежения, в соответствии с Конституцией карались законом.
Таким образом, Конституция СССР 1936 г. подвела итог прежнему конституционному законодательству и закрепила качественно иные социально-экономические, политические реалии жизни Советского государства. Эта Конституция имела всеобъемлющий характер, поскольку охватывала конституционным регулированием все важнейшие сферы жизни общества и государства, стала одной из важнейших вех в развитии отечественного конституционного законодательства, несмотря на то, что не все ее положения соблюдались на практике[9].
Кроме того, следует отметить, что, начиная с Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. существенные отличия в основных актах СССР и РСФСР пропадают
вплоть до 1990 г., когда в Конституцию РСФСР 1978 г. были внесены изменения, связанные с центробежными тенденциями в СССР. Единообразность основных законов страны свидетельствовала об укреплении государственного устройства, так же как изменения 1990 года ознаменовали крушение государства.
За 40 лет, разделивших Конституцию СССР 1936 г. и Конституцию 1977 г., мировая правовая наука сделала огромный рывок вперёд в части неотъемлемых прав человека и гражданина и разрешения национального вопроса. Так, были приняты Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., Декларация ООН о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1963 г.
Третий этап, 1977-1990 гг. - этап «советского человека», связан с Конституцией СССР 1977 г., которая в сравнении с Конституциями 1918, 1924 и 1936 годов охватывала регулирование межнациональных отношений. Обозначилась преемственность юридической практики, её теоретическая и практическая полноценность, что нашло отражение в признании основополагающих принципов национальной политики в Конституции СССР, определяемых в Декларации прав народов России. вместе с этими достижениями нужно признать тот факт, что именно в Конституции СССР 1977 г. впервые говорится о появлении новой исторической общности людей - советского народа, образуемой «на основе сближения всех классов и социальных слоёв, юридического и фактического равенства всех наций и народностей, их братского сотрудничества».
Из сказанного следует подчеркнуть главное, что, изменяя соотношение классовых сил в обществе формируемых под влиянием доктрины социалистического развития государства была сформирована новая социальная общность - советский народ. Кроме этого в Конституции СССР 1977 г. был заложен концептуальный ресурс развития общества и государства, что подчеркнул Л.И. Брежнев следующим высказыванием» «закрепляя достигнутое Конституция СССР... открывает перспективу дальнейшего развёртывания коммунистического строительства».
Четвёртый этап, 1990-2012 гг. - этап «многонационального народа Российской Федерации», связан с 1990 г., когда в ст. 2 Конституцию РСФСР 1978 г. вносятся изменения, связанные со сменой термина «народ» на дефиницию «многонациональный народ», что станет основой национальной политики России в дальнейшем.
В Конституции Российской Федерации, принятой в результате острой политической борьбы в 1993 г., отсутствует раздел о национально-государственном устройстве, несмотря на это, острейшая проблема национального вопроса была учтена авторами, как следствие в документе в общей сложности было закреплено 43 статьи, имеющие отношение к данному вопросу.
Представляется, что содержащиеся в Конституции
России нормы, регулирующие межнациональные отношения и национальную политику, условно можно разделить на два блока гарантий межнационального мира в России, которые в соответствии с принципами, заложенными ещё в Декларации прав народов России, регулируют государственное и муниципальное устройство, а также права и свободы человека и гражданина.
К первому блоку гарантий относятся положения статей 1, 3, 5, 68, 69, 71, 72, 131, провозглашающие многонациональный народ единственным источником власти, касающиеся федеративного устройства России и осуществления местного самоуправления с учётом местных традиций. Второй блок отражает в себе положения статей 19, 26, 28, 29, где напрямую определены механизмы реализации человеком и гражданином «национальных» прав.
Как было сказано выше, во всех советских конституциях за союзными республиками закреплялось право свободного выхода из СССР. В Конституции 1993 г. такой возможности у субъектов Федерации нет.
Следует отметить, что конституционный механизм гарантий межнационального мира в России не лишён определённых недостатков, вытекающих из его сущностных особенностей. Одной из таких особенностей является то, что прямых норм, гарантирующих межнациональный мир мало.
Как отмечает С.Г. Павликов, с одной стороны, можно признать, что Конституция Российской Федерации, как и любой юридический документ, не является эталоном, безупречным идеалом правового регулирования. С другой стороны, в Конституции России нет пробелов (которые тут же пытаются некоторые авторы «заполнить»), а имеют место конституционные умолчания[10].
Попытка развить данные «умолчания» была предпринята в 1996 г. путём принятия Концепции государственной национальной политики.
Концепция развивала идеи конституционного механизма гарантирования межнационального мира. Многие предусмотренные ею задачи были выполнены: создана правовая база для регулирования федеративных и национальных отношений; внедрен институт национально-культурной автономии, позволяющий гражданам Российской Федерации, принадлежащим к различным национальным общностям, в частности малочисленным, решать вопросы сохранения и развития своей самобытности, традиций, языка, культуры, образования; создана Ассамблея народов России.
Помимо этого, в Концепции впервые употребляется термин «россияне», однако необходимого развития он не получает ввиду ряда объективных причин, в том числе и в связи с неготовностью общества принять его.
Пятый этап, с декабря 2012 г. - по настоящее время, этап «российской нации», связан с принятием Стра-
тегии государственной национальной политики до 2025 года, утверждённой Указом Президента от 19.12.2012 N 1666 (далее - Стратегия).
В пункте 19 Стратегии закреплены 18 принципов государственной национальной политики современной России, однако несмотря на их увеличение, базовые идеи, заложенные в них неизменны.
В Стратегии впервые вводится понятие «российская нация» как общегражданское понятие, тождественное «многонациональному народу Российской Федерации», что свидетельствует о новом этапе развития национальной политики.
Анализ реализации, названной Стратегии показывает, что она носит преимущественно концептуальный, а не практический характер, в ней не обозначаются возможные пути, модели, механизмы разрешения конфликтных ситуаций в сфере межэтнических и межнациональных отношений. Кроме этого, в Стратегии не учитываются современные противоречия, вызываемые в межнациональных отношениях, связанных с конфликтом культур, религиозных установок, имущественным расслоением. Не определены условия и факторы, обеспечивающие интеграцию российской многонациональной государственности, не выявлены пути и механизмы объединения наций, этнических групп, регионов.
Безусловным требованием при разработке решения по какому бы то ни было социальному вопросу является его постановка и рассмотрение в определённые исторические периоды, с учётом опыта отдельных стран и конкретных особенностей той или иной страны.
Одной из главных причин возникновения межнационального конфликта в современных государствах Западной Европы выступает настойчивое обращение эмигрировавших, либо приглашённых ранее для работы граждан и проживших там несколько десятилетий (ставших наполовину гражданами этих государств), связанное с выдвижением требований о признании устоев собственной культуры, национальной идентичности, независимости и свободе в рамках уже сложившегося веками государственного, национального, культурного устройства. Так, например, «по официальным данным, в 80-миллионной Германии почти 16 миллионов граждан - либо иммигранты, либо родились от иммигрантов»[11].
Ни в коей мере, не имея целью ущемлять интересы национальной идентичности любой народности, существующей в современном мире, считаю, что каждое государство имеет единый национальный центр - это, государственно-образующие народы, применительно к ОАЭ - это, мусульмане сунниты, которые составляю 30 % от всего населения страны, основная часть которого представлена приглашёнными на работу гражданами стран Азии. В России, государственно образующим народом выступают русские, которые заселяют об-
ширную территорию, достигая по численности приблизительно 80 миллионов человек. Указанные и другие государственно образующие народы имеют сложившиеся государственные, культурные, национальные, религиозные установки, позволившие им сохранить свою государственность и идентичность до настоящего времени. Характер сложившихся в таких государствах отношений, в силу своего современного существования, доказал приспособленность к окружающему миру, требованиям социальной практики и экономической жизни. В этой связи, необходимо признавать сложившуюся культуру государственно образующей нации (или наций), как определяющую общий уровень культуры страны. Признание установок инородных культур возможно только государственно образующими нациями страны, что может быть обеспечено путём непосредственного голосования, либо решением высшего органа представительной власти.
Замалчивание этой проблемы, отсутствие понимания решения данного вопроса приводит к серьёзным социальным потрясениям. Так, например, массовые беспорядки, происходившие в 2016 г., в Германии, показали, что самой острой внутриполитической проблемой является иммиграция. По официальным данным, в 80-миллионной стране почти 16 миллионов граждан - либо иммигранты, либо родились от иммигрантов. В соответствии с принятым в ФРГ в 2000 г. кодексом национальности, последняя может определяться по месту рождения (jus soli, право почвы). Однако, не смотря на созданные условия, большинство иммигрантов не склонны к ассимиляции в немецкую культуру, особенно представители радикального ислама.
Обращение к опыту социалистической Болгарии пытавшейся решить проблему турецкого меньшинства кнутом и пряником не доказало своей эффективности. В бытность Георгия Димитрова этническим туркам были предоставлены широкие возможности для развития собственной культуры. Однако, с конца 1950-х гг. руководством страны был изменён курс: турецкие школы были закрыты, газеты запрещены, а в 1984-1985 гг. сотни тысяч сменили фами-
Библиография:
лии на болгарский лад, затем в Болгарии запретили отправление мусульманского культа и использование турецкого языка, однако и это не помогло ассимилировать турок. Как результат, в современной Болгарии существует национальная партия турок «Движение за права и свободы», которая играет важную роль в политической жизни страны.
Полагаясь на изложенное считаю необходимым предложить следующую формулировку правовой нормы, которая может быть внесена в правовые акты для решения национального вопроса.
«1. Каждый вправе определить свою национальную, этническую принадлежность.
2. Признание установок национальной, этнической идентичности осуществляется в установленном законом порядке.
3. Принуждение к установкам национальной, этнической идентичности запрещено».
Продолжая исследование, необходимо отметить, что большинство межнациональных конфликтов связано с необходимостью решения экономических и вытекающих из них иных проблем. В этой связи считаю, что преодоление возникающих конфликтов возможно на почве объединения раздробленных нации в духе полнейшего национального равенства и братства, что возможно только в условиях реального обеспечения взаимного доверия и сплочённости в решении вопросов организации социальной жизни, ликвидации материального расслоения, создание единых условий для развития личности и материального благосостояния в соответствии со способностями каждого.
Социальная справедливость, коллективизм, презрение к неправедно полученным деньгам и нажитому имуществу, экономическое сплачивание территорий, вот то, что должно стать базой в решении межнационального конфликта. Учёт данного обстоятельства будет способствовать созданию великих многонациональных держав, в противном случае может привести к разрушению страны, с превращением её в придаток более развитой страны, о чём свидетельствуют многочисленные исторические примеры.
6.
7.
8.
9.
10. 11.
Сванидзе Н. Национальный вопрос постепенно обостряется /[Электронный ресурс] - Режим доступа. - URL: http://radiovesti.ru/brand/61177/episode/1409268/ (дата обращения 04.04.2017).
Федяшин А. Похоже мусульманам будет холодно в Европе / [Электронный ресурс] - Режим доступа. - URL: https://ria.ru/analytics/20101019/287224634.html (дата обращения 04.04.2017)
Алфимцев В.Н., Основные этапы конституционно-правового регулирования национального вопроса в России // Lex Russica, 2016 г., N 8, Август. - С. 141-151.
Златопольский Д.Л. Федерация и национальный вопрос (исторический опыт Советского Союза) // Вестник Московского университета. 1998. N 5. - С. 26.
Златопольский Д.Л. Федерация и национальный вопрос (исторический опыт Советского Союза) // Вестник Московского университета. 1998. N 5. - С. 26.
Исаев И.А. История государства и права России. М., 2004. - С. 196. Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения. М., 1971. Т. 16. - С. 13.
Морозов Л.Ф., Портнов В.П. Социалистический контроль в СССР. Исторический очерк. М., 1984. - С. 211. Бычков А.И. Историко-правовая характеристика Конституции СССР 1936 г. // История государства и права. 2012. N 8. С. 18. Павликов С.Г. Власть конституции в правовом государстве и судебный конституционный контроль // Современный юрист. 2013. N 2 (3). С. 45. Меден Н. Национальный вопрос в Германии. Предупреждение из Кёльна / [Электронный ресурс] - Режим доступа. - URL: http://www.fondsk.ru/news/2014/10/30/ nacionalny-vopros-v-germanii-preduprezhdenie-iz-kelna-30179.html (дата обращения 04.04.2017).
4.
