CC BY
0
РЕШЕНИЕ ГОРОДСКИХ ДЕЛ МЕСТНЫМИ ОРГАНАМИ ВЛАСТИ В СОВЕТСКОЙ РОССИИ ПЕРИОДА НЭП
И.В. Упоров, д-р ист. наук, канд. юрид. наук, профессор Краснодарский университет МВД России (Россия, г. Краснодар)
DOI:10.24412/2411-0450-2024-8-208-212
Аннотация. После октябрьской революции 1917 г. большевики стали последовательно проводить в жизнь свое политико-государственное устройство, в том числе формировать органы публичной власти на всех уровнях на основе известного лозунга «Вся власть Советам!». Этот процесс ускорился по окончании Гражданской войны, и в сравнительно короткие сроки такие органы были созданы повсеместно, в том числе местные Советы в городах и других населенных пунктах, где новая советская власть стала осуществлять текущие задачи по обеспечению жизнедеятельности на соответствующей территории. При этом наиболее актуальными были задачи хозяйственного характера, на реализацию которых оказывало влияние введение новой экономической политики. В статье рассматриваются особенности функционирования органов местной власти в городах по решению вопросов городского хозяйства в 1920-е гг. Акцент делается на социально-правовых аспектах, соответственно анализируются нормативно-правовые акты, регулировавшие данные общественные отношения, материалы, опубликованные в средствах массовой информации, научные труды по данной проблематике. Отмечается, в частности, что городские Советы и их исполкомы ввиду финансовых затруднений стремились часть затрат на поддержание жилищно-коммунального хозяйства возлагать на жилищные кооперативы, непосредственно квартиросъёмщиков, а также привлекать средства предприятий.
Ключевые слова: городское хозяйство, местная власть, Советы, новая экономическая политика, декрет, государство, кооперативы.
В начале 1920-х гг., как известно, по инициативе лидера большевиков Ленина в России было приято решение вводить новую экономическую политику (нэп), во многих сферах народного хозяйства стали происходить изменения, определяемые более либеральными методами развития экономических отношений. Вместе с тем сразу нужно заметить, что нэп не затрагивала, выражаясь современным языком, стратегические направления молодой советской экономики и касалась в основном малого и отчасти среднего бизнеса. Кроме того, своя специфика имела место в областях, где, с одной стороны, допускались некоторые экономические свободы, а, с другой стороны, таковые ограничивались публичным характером управления этих сфер.
Это относилось, в частности, к городскому хозяйству, которым управляли местные Советы (в лице их исполнитель-
ных органов). Рассмотрим некоторые особенности взаимодействия органов публичной власти и хозяйствующих субъектов по жилищно-коммунальным вопросам, которые имели место в городской местности, с правовой точки зрения. Прежде всего необходимо отметить, что вне зависимости от НЭП в первые годы после октябрьской революции и установления советской власти в стране были определенным образом реорганизованы структуры органов местного управления. Городское самоуправление в лице городских дум и городских управ было упразднено, а вместо них формировались местные Советы, которые, собственно, и заведовали городским хозяйством, в рамках которого наиболее важными были проблемы строительства, водоснабжения, канализации, благоустройства, отопления.
При этом нужно иметь в виду, что вследствие революционного кризиса и по-
следствий Гражданской войны само формирование городских управленческих структур происходило весьма противоречиво, в том числе довольно долго не было определенности в соподчиненности и разделении полномочий городских, губернских, уездных и волостных исполнительных комитетов местных Советов, что не позволяло должным образом сосредоточивать внимание на злободневных городских проблемах. И лишь в начале 1922 г. законодательным органом советского государства (ВЦИК) был принят закон, определенным образом упорядочивающий управленческие структуры местных Советов разных уровней - речь идет о «Положении о Советах губернских, уездных и заштатных городов и поселков городского типа» [1]. Вместе с тем законодатель отрегулировал соответствующие отношения не лучшим образом.
Так, указывалось, что городской Совет избирается всего на один год (§ 5 Положения), а согласно § 8 «в губернских и уездных городах Городские Советы самостоятельных исполнительных органов не образуют, будучи обслуживаемы в своей работе аппаратами губернских и уездных Исполнительных Комитетов и их соответствующих отделов. Президиумы Губернских и Уездных Исполнительных Комитетов являются в то же время и Президиумами Городских Советов» [1], и тем самым в значительной степени выхолащивалась сама идея местных Советов, предполагавшая, что на каждой территории будут действовать самостоятельные местные Советы.
В этой связи в литературе справедливо указывается, что «многие важные и крайне острые для местных учреждений вопросы остались не урегулированными. Например, в структуре губернского исполкома не было проведено разграничение функций между пленумом и президиумом, не сформулированы административные полномочия губернской власти в отношении нижестоящих уездных исполкомов» [2, с. 183]. Тем не менее были определены предметы ведения городского Совета (с присущей тем временам политической составляющей): «а) проведение в жизнь постановле-
ний высших органов Советской власти; б) принятие всех мер к поднятию города или поселка в культурном и хозяйственном отношениях; в) разрешение всех вопросов, имеющих местное, городское или поселковое значение; г) объединение и руководство всей советской деятельностью в пределах города или поселка; д) охрана революционного порядка (предупреждение контрреволюционных выступлений и уголовных преступлений и борьба с ними); е) здравоохранение и санитарное благоустройство (больницы, аптеки, канализация, бани и т.п.); ж) регулирование продовольственных вопросов, организация общественных столовых, детских домов и пр.» (§ 13 Положения).
Кроме того, указанным законом прямо указывалось, что при исполкоме заштатного города или поселка среди прочих образовывался «Отдел местного хозяйства», который и должен был осуществлять основной объем функций хозяйственного характера. Между тем практика показала, что ситуация с проблемами городского хозяйства улучшалась медленно. Так, Л.В. Велихов указывает на «беспомощное положение городского хозяйства», в том числе в связи с тем, что для учреждения (упразднения) управленческих городских структур требовалось согласие НКВД, который ведал в то время городским хозяйством с позиций общегосударственного управления [3, с. 88]. Некоторым образом допущенные ошибки были устранены в законодательном обновлении института местных Советов в середине 1920-х гг. В частности, в принятом в 1925 г. Положении о городских Советах [4] расширялась компетенция городских властей. Указывалось, в частности: «городские Советы в пределах своего ведения являются высшими органами власти на территории соответствующего города или поселка и объединяют все трудящееся население для участия в местном и государственном управлении и строительстве» [4]. Но дело в том, что во многих городах не было специального аппарата непосредственного управления городским хозяйством (городских коммунальных отделов).
И получалось, что в таких городах имелась выборная власть (городской Совет), но не было управленческих структур, которые выполняли бы волю этой власти, поскольку в городах городским хозяйством занимались исполнительные органы губернского уровня. Состояние дел в области развития городского хозяйства обсуждалось на разного рода совещаниях. На одном из таких мероприятий указывалось: «город нужно рассматривать в общей системе хозяйственного строительства как главнейшую часть всего народного хозяйства ... Нельзя строить промышленность, не уделив соответствующего внимания строительству городов. Такие вопросы как жилищные, благоустройства городов, средств передвижения являются в значительной мере базой их развития. Особенно это относится к центральной части страны, где вследствие преобладания промышленности идет быстрый рост городов, где городское хозяйство относительно крупное, и где увязка городского хозяйства с общим хозяйством более чем необходима»[5]. В этом же контексте все чаще ставился вопрос о том, что часть финансирования городского хозяйства следует возлагать на квартиросъемщиков и владельцев жилья и других нежилых объектов, и такая позиция находила одобрение. Например, при обсуждении вопроса о жилищном строительстве, на сессии городского Совета г. Калуги отмечалось, что «всего за отчетный год восстановлено жилой площади
1639,80 кв. метров. В 251 случаях работы велись за счет жилотдела, в 269 - в счет квартплаты и в 38 случаях - за счет квартирантов. Во всех случаях работы производились под наблюдением техников и десятников» [6]. В той же Калужской губернии при обсуждении работы отдела коммунального хозяйства на сессии городского Совета г. Сухиничи отмечалось, что отдел взял верный курс «на повышение заработной платы, давая льготы по квартплате беднейшему населению - рабочим и служащим . В связи с ростом жилищной кооперации передана в жилищные товарищества большая часть муниципального фонда - 520 домовладений, на условиях оплаты арендной платы в размере 25% и
производства ремонта. К 1 ноября с. г. должны остаться в непосредственной эксплуатации губкомхоза только здания, занятые госучреждениями, гостиницами и торговыми помещениями» [7].
И вот с этого рубежа городские власти все чаще стали возлагать на негосударственные структуры (прежде всего жилищные кооперативы) обязанности самим и за свой счет производить необходимые строительные, коммунальные и иные работы. Следует отметить еще в этой связи, что один из важнейших вопросов, которые реально решали городские Советы депутатов в 1920-е гг., заключался в разработке и реализации местных бюджетов, что позволяло городским властям активнее заниматься вопросами городского хозяйства, поскольку выделялись средства, предназначенные, в частности, на ремонт предприятий, школ, больниц, дорог, мостов. Наиболее проблемной была, конечно, проблема жилищного строительства - жилья требовалось в городах все больше и больше, и отсутствие жилья приводило к так называемой «циклической миграции», когда люди приезжали в города в поисках работы, но скоро, по разным причинам, вынуждены были уезжать как раз из-за отсутствия жилья [8, с. 125].
Между тем на городских предприятиях требовалась постоянная рабочая сила. И этих рабочих, переезжающих из города в деревню и обратно, власть стремилась привязать к рабочим местам, - с тем, чтобы крестьяне оседали, вливались в «трудо-бытовые» коллективы и «опролетарива-лись». В свою очередь, трудовые коллективы должны быть зависимыми от администрации предприятий и учреждений («заводоуправлений») и управляемыми ею. Такая миграционная тактика была составной частью большой политики советского государства по укреплению промышленной мощи государства, которая тогда только обозначалась. В этом контексте один за другим принимались необходимые законы, позволявшие местной власти осуществлять меры в рамках городского хозяйства на административной основе. Так, Декрет СНК от 12 июля 1922 г. допускал выселение в административном по-
рядке администрацией учреждений лиц, прекративших службу в системе ВЦИК и ВЦСПС. Декрет СНК от 28 июля 1922 г. предоставлял Коммунистическим Университетам и всем, приравненным к ним, учебным заведениям «право выселения в административном порядке из занимаемых ими зданий всех граждан, не состоящих на службе в означенных университетах». Декрет СНК от 6 сентября 1922 г. предписывал выселение граждан, не принадлежащих к данному предприятию, из всех без исключения домов, «закрепленных» за предприятиями и учреждениями. Администрация предприятий и учреждений, тем самым, получала возможность предоставлять освободившееся жилище своим новым работникам, формировать подчиненные ей и зависимые от нее «трудо-бытовые» коммуны (эти и другие аспекты частично освещены в научной литературе [9; 10; 11 и др.]).
А Декретом ВЦИК и СНК от 13 января 1924 г. на основе отмеченных выше актов была принята единая для решения такого рода дел Инструкция «О выселении граждан из занимаемых ими помещений» [12], которая законодательно закрепляла право
жилья, в том случае, если они не работают на предприятии или учреждении, за которым закреплено данное жилище. При этом городским властям на местах оставалось лишь исполнять решения вышестоящих инстанций, а самим решить вопросы строительства нового жилья в нужном объеме они не могли, поскольку реально жилье возводилось за счет предприятий, которые, как отмечалось, «привязывали» работников к себе путем предоставления им жилья. В результате, например, нуждающиеся в жилье бюджетные работники, не работающие на предприятиях, практически теряли возможность приобрести жилье за счет города. И тем самым в 1920-е гг. в части жилищного строительства местные Советы имели формально власть, но не имели финансовых возможностей строить жилье, и фактически получалось, что многие вопросы развития городского хозяйства местные Советы решали, исходя из позиции находившихся на их территории советских предприятий и учреждений. И такое положение сохранялось во многих городах советского государства довольно долго, практически до конца существования советского государства.
выселения граждан из занимаемого ими
Библиографический список
1. Постановление ВЦИК от 26.01.1922 об утверждении Положения о Советах губернских, уездных и заштатных городов и поселков городского типа // СУ РСФСР. 1922. № 10. Ст. 90.
2. Ящук Т.Ф. Реформы местного управления в РСФСР в 1920-е годы // Lex russica. -2017. - № 10. - С. 171-186.
3. Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. - Обнинск, 1995.
4. Постановление ВЦИК от 24.10.1925 "Об утверждении Положения о городских советах" // СУ РСФСР. 1925. № 91. Ст. 662.
5. Газета «Коммуна». 1926. 20 мая.
6. Газета «Коммуна». 1926. 24 ноября.
7. Газета «Коммуна». 1926. 26 октября.
8. Бородкин Л.И., Максимов С.В. Крестьянские миграции в России // Отечественная история. - 1993. - № 5. - С. 121-129.
9. Строкин С.И. Жилищная кооперация в советской России в 1920-х гг. (по материалам Пензенского края) // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Гуманитарные науки. - 2018. - № 2. - С. 89-97.
10. Кладова К.Ю. «Свободных квартир совершенно нет»: жилищные условия жителей города Кургана в межвоенные десятилетия XX в. // Новое прошлое / The New Past. - 2021. - № 4. - С. 22-37.
11. Гончаров Г.А., Криворучко В.К. Деятельность челябинского городского совета в условиях нэпа // Вестник Южно-Уральского государственного университета. Серия: Социально-гуманитарные науки. - 2022. - № 4. - С. 6-14.
12. Декрет ВЦИК, СНК РСФСР от 09.01.1924 «О выселении граждан из занимаемых ими помещений» // СУ РСФСР. 1924. № 8. Ст. 45.
RESOLVING CITY AFFAIRS BY LOCAL AUTHORITIES IN SOVIET RUSSIA DURING THE NEP PERIOD
I.V. Uporov, Doctor of Historical Sciences, Candidate of Legal Sciences, Professor Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia (Russia, Krasnodar)
Abstract. After the October Revolution of 1917, the Bolsheviks began to consistently implement their political and state structure, including the formation of public authorities at all levels based on the well-known slogan "All power to the Soviets!" This process accelerated after the end of the Civil War, and in a relatively short time such bodies were created everywhere, including local Soviets in cities and other populated areas, where the new Soviet government began to implement current tasks to ensure life in the relevant territory. At the same time, the most pressing were economic tasks, the implementation of which was influenced by the introduction of the new economic policy. The article examines the specifics of the functioning of local authorities in cities in solving issues of municipal economy in the 1920s. The emphasis is on the social and legal aspects, and the normative legal acts regulating these public relations, materials published in the media, and scientific works on this issue are analyzed accordingly. It is noted, in particular, that city Councils and their executive committees, due to financial difficulties, sought to impose part of the costs of maintaining housing and communal services on housing cooperatives, directly on tenants, and also to attract funds from enterprises.
Keywords: municipal economy, local government, Councils, new economic policy, decree, state, cooperatives.
