CC BY
358
РЕПАТРИАЦИЯ СООТЕЧЕСТВЕННИКОВ: ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ И ЭФФЕКТИВНОЙ РЕАЛИЗАЦИИ
Михаил Агаджанян
Вопросы правового обеспечения и эффективной реализации программ по репатриации соотечественников выступают важным элементом стабильности и развития национальных государств. Анализ основных элементов репатриации - как целостного и последовательного процесса интеграции находящихся за рубежом соотечественников в государственно-правовое, социально-экономическое и культурное поле национального государства - высвечивает острые углы и возможные пути их сглаживания, которые обнаружила международная практика в данном вопросе. Страны, находящиеся только в начале политико-правового пути оформления собственных концепций и методов осуществления репатриации соотечественников, не могут не учитывать международный опыт в качестве залога и наглядного примера для адаптации уже известных политико-правовых концепций и методов к собственной специфике во всех ее измерениях.
Введение
Многие государства современности, столкнувшиеся в силу тех или иных исторических обстоятельств с тем фактом, что большое количество их соотечественников (людей идентичного национального происхождения и проживавших когда-то на территории данного государства) находится вне пределов их исторической родины, приняли законы о репатриации. Суть репатриации понимается как упрощенный способ приобретения гражданства соотечественниками, ранее покинувшими территорию данного государства или территории, когда-то входившие в состав этого государства. В мировой истории существует практика, когда страна объявляет своими гражданами всех соотечественников, живущих вне ее пределов. Делается это по так называемому праву крови. Так поступили Израиль, Венгрия, ряд европейских государств. Они объявили своими гражданами всех соотечественников, живущих вне пределов страны, и в фиксированный срок обеспечили их документами,
22
<21-й ВЕК», № 1 (3) 2006г.
М.Агаджанян
указывающими гражданство на основании заявления и свидетельства о рождении.
Израиль является страной с самым богатым опытом и самой разработанной процедурой в сфере репатриации. Более того, опыт Израиля важен для Армении также по причинам исторического (геноцид), демографического (ббльшая часть нации проживает вне пределов своего национального государства), политико-экономического («враждебное окружение», обладание скудными природными ресурсами, огромная помощь извне) характера. Стать гражданином Израиля можно репатриировавшись по Закону о возвращении (1950г.). По данному закону:
1. Каждый еврей имеет право на репатриацию в Израиль.
2. Репатриация осуществляется в соответствии с въездной визой репатрианта. Виза репатрианта выдается каждому еврею, изъявившему желание поселиться в Израиле, за исключением случаев, в которых министр внутренних дел Израиля убедился, что обратившийся за визой: осуществлял действия, направленные против еврейского народа; может представлять опасность для здоровья граждан страны или безопасности Израиля.
3. Права еврея, предусмотренные Законом о возвращении, а также права репатрианта, предусмотренные Законом о гражданстве (1952г.), и все права репатрианта, предусмотренные другими законодательными актами, предоставляются также детям и внукам евреев, его супруге (супругу), супругам его детей и внуков.
Закон о возвращении гарантирует каждому еврею автоматическое право на репатриацию в Израиль. Закон о гражданстве также автоматически предоставляет гражданство всем, приехавшим в страну по Закону о возвращении.
Опыт Израиля показал, что предоставление гражданства репатриантам является только началом процесса интеграции переселенцев в израильское общество и необходимы дальнейшие усилия и продуманная программа со стороны принимающего государства по обеспечению эффективности, самой завершенности процесса репатриации. Таким образом, можно сказать, что в Израиле репатриация понимается в более широком плане, охватывая не только процесс непосредственного переезда и решение связанных с ним вопросов, но и дальнейшую интеграцию вновь прибывших в израильское общество. Этим Израиль отличается, в частности, от тех государств, где уже существующие или планируемые законы о репатриации предусматривают «получение упрощенного гражданства, предполагающего минимальное
23
М. Агаджанян
21 й ВЕК», № 1 (3) 2006г.
содействие государства в обустройстве репатриантов». В Израиле создана программа с четкими этапами и диверсификацией по категориям прибывающих (в основном по профессиональному признаку — ученые, врачи, инженеры, работники культуры и т.д.), которая решает вопросы непосредственного и дальнейшего обустройства новоприбывших: изучение языка, трудоустройство, жилье и т.п. Ответственность за помощь репатриантам в этих областях возложена на соответствующие правительственные органы — Министерство абсорбции и специальный отдел репатриации Еврейского агентства. В обязанности Министерства абсорбции входят: обеспечение репатриантов жильем, первоначальная денежная помощь, установление контактов с другими учреждениями и координация их деятельности по абсорбции репатриантов и т.п. Руководство Министерства во главе с министром формулирует генеральную политику абсорбции, детальная разработка которой производится отделом планирования и исследования. Осуществление этой политики возложено на окружные и местные отделения Министерства, а также на специальные отделы — жилья и трудоустройства, социальной абсорбции, управление по делам студентов, центр по абсорбции ученых. Отдел информации отвечает за доведение до сведения репатриантов информации, необходимой для бытовой, трудовой и социально-культурной абсорбции в израильском обществе. В ведении отдела репатриации Еврейского агентства сосредоточены все службы по подготовке репатриации, а также так называемые центры абсорбции, через которые прошли десятки тысяч репатриантов. В обязанности Еврейского агентства входят: помощь в доставке репатриантов и их багажа в страну, юридическая консультация, предоставление временного жилья, содействие в изучении иврита и оказание денежной помощи новоприбывшим. Отдел молодежной алии1 на протяжении многих лет занимается вопросами обустройства детей и молодежи. Представители Еврейского агентства находятся во всех крупных центрах проживания евреев, где они организуют группы по изучению иврита, предоставляют соответствующую информацию потенциальным репатриантам и оказывают необходимую (в том числе денежную) помощь для репатриации в Израиль. Деятельность по стимулированию алии является одним из приоритетных направлений работы Еврейского агентства. В качестве первого шага абсорбции в Израиле репатрианты, особенно с высшим образованием, направляются в так называемые «ульпаны» для изучения иврита. Введенная в 1990г. политика «прямой абсорбции» предусматривает получение репатриантами «корзины абсорбции» в течение первых шести месяцев их пребывания в стране. Целью этого 1
1 Алия — переселение (репатриация) евреев на постоянное место жительства в Израиль.
24
<21-й ВЕК», № 1 (3) 2006г.
М.Агаджанян
пособия является обеспечение прожиточного минимума новых репатриантов в период их обучения языку [1].
Очевидно, что для Армении, обладающей намного меньшим финансовым потенциалом, израильские программы по интеграции репатриантов пока непосильны. Соответственно можно предположить, что для Армении будет эффективен вариант промежуточного характера — между «минимальным содействием со стороны государства» и израильскими программами.
Международное право термину «репатриация» придает значения, находящиеся в контексте применения норм права вооруженных конфликтов (например, репатриация, т.е. возвращение военнопленных или интернированных после окончания военных действий) и права беженцев (возвращение беженцев на места своего постоянного местожительства). Универсальных или регионально-многосторонних международно-правовых норм по репатриации в рассматриваемом нами аспекте не существует, что связано со специфичностью самого процесса репатриации соотечественников и презюмиро-ванием суверенной воли каждого государства в вопросах признания и обеспечения данного процесса. Тем не менее, можно привести некоторые признанные принципы и нормы международного права, затрагивающие вопросы, связанные с репатриацией соотечественников и, в силу своей авторитетности, имеющие принципиальный характер:
1. Всеобщая декларация прав человека 1948г.: «Каждый человек, где бы он ни находился, имеет право на признание его правосубъектности» (статья 6)1; «1. Каждый человек имеет право на гражданство. 2. Никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство» (статья 15);
2. Конвенция о сокращении безгражданства 1954г.: «Договаривающееся государство предоставляет свое гражданство лицу, которое иначе не имело бы гражданства и которое не в состоянии приобрести гражданство Договаривающегося государства, на территории которого оно родилось, поскольку оно превысило возраст, необходимый для подачи ходатайства...» (п. 4 статьи 1); «Договаривающееся государство предоставляет свое гражданство не родившемуся на его территории лицу, которое иначе не имело бы гражданства, если гражданство одного из его родителей во время рождения этого лица являлось гражданством этого государства» (статья 4);
3. Конвенция о статусе апатридов 1954г.: «Договаривающиеся государства будут предоставлять апатридам, законно проживающим на их террито- 1
1 Нормой аналогичного характера является статья 16 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966г.
25
М. Агаджанян
21-й ВЕК», № 1 (3) 2006г.
рии, то же положение в отношении правительственной помощи и поддержки, каким пользуются их граждане» (статья 23); «Договаривающиеся государства будут по возможности облегчать ассимиляцию и натурализацию апатридов. В частности, они будут делать все от них зависящее для ускорения делопроизводства по натурализации и возможного уменьшения связанных с ним сборов и расходов» (статья 32) ^
4. Конвенция о статусе беженцев 1950г:. статьи 23 и 32 (аналогичного с приведенными статьями Конвенции о статусе апатридов содержания)1 2 [2];
5. Резолюция Исполнительного комитета Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев № 40 (XXXVI) 1985г. «Добровольная репатриация»: «а) вновь подтверждается основное право лиц на добровольное возвращение в страну происхождения ... d) обязанности государства перед своими гражданами и обязанности других государств по содействию добровольной репатриации должны поощряться международным сообществом. Международные действия в поддержку добровольной репатриации на международном или региональном уровнях должны получить полную поддержку и содействие со стороны непосредственно заинтересованных государств»3.
Современное международное право не имеет многосторонних межгосударственных соглашений (конвенций) в сфере регулирования вопросов, связанных с репатриацией. Встречающаяся схожая терминология в некоторых международных конвенциях не должна вводить в заблуждение. Так, Европейская конвенция о репатриации несовершеннолетних 1970г. (принята в рамках Совета Европы), несмотря на свое название, затрагивает вопросы узкого характера4 и придает термину «репатриация» специфичное значение.
1 «В настоящей Конвенции под термином «апатрид» подразумевается лицо, которое не рассматривается гражданином каким-либо государством в силу его закона» (п. 1 статьи 1 Конвенции о статусе апатридов).
2 Армения является участницей всех трех указанных Конвенций.
3 Очевидно, что указанное положение резолюции Исполнительного комитета касается отношений, связанных с репатриацией беженцев, а значит, затрагивает вопросы, отличные от рассматриваемой темы. Однако, в данной резолюции важна принципиальная основа самого понимания термина «добровольная репатриация», указывающая на первоочередность учитывания воли и интересов конкретных репатриантов.
4 «1. Настоящая Конвенция применяется в отношении несовершеннолетних на территории Договаривающегося государства, чья репатриация запрашивается другим Договаривающимся государством в связи с одной из следующих причин ... 2. Настоящая Конвенция также применяется в отношении репатриации несовершеннолетних, чье присутствие на своей территории Договаривающееся государство считает несовместимым с собственными интересами или интересами данных несовершеннолетних, если законодательство этого государства признает законным перемещение несовершеннолетнего с его территории» (статья 2).
26
<21-й ВЕК», № 1 (3) 2006г.
М.Агаджанян
Опыт правового регулирования процесса репатриации соотечественников
Ниже дается анализ основных положений правового регулирования в сфере репатриации на примере Закона Республики Польша (РП) «О репатриации» (9 ноября 2000г.) и Закона Венгерской Республики «О венграх, проживающих в сопредельных странах» 2001г.
Репатриация, т.е. возвращение на Родину лиц польской национальности или польского происхождения, является привилегированным правом приобретения на основании норм закона польского гражданства («Закон определяет порядок получения польского гражданства в результате репатриации, права репатриантов, а также процедуру и способ оказания помощи репатриантам и членам их семей» п. 1 статьи 1). В правовом смысле «репатриантом считается лицо польского происхождения, которое прибыло в Польшу на основании репатриационной визы с намерением получения постоянного места жительства» (п. 2 статьи 1).
Иностранцу польской национальности либо польского происхождения, который намеревается переселиться на постоянное место жительства в РП, такую визу выдает глава польского дипломатического представительства либо консульского учреждения в месте проживания иностранца, после получения согласия министра внутренних дел и администрации Республики Польша.
Лицо, обращающееся за репатриационной визой, должно предоставить соответствующему главе польского дипломатического представительства или консульского учреждения: 1) два экземпляра персонально оформленной на польском языке просьбы о выдаче репатриационной визы; 2) две фотографии; 3) документы, подтверждающие польскую национальность либо происхождение; 4) документ об отсутствии судимости и отсутствии задолженностей по отношению к гражданам и государству места предыдущего проживания (например, установленные обязанности по алиментам); 5) другие документы, подтверждающие факты, приведенные в прошении о выдаче визы (например, копия сертификата собственности на дом либо другое жилое помещение, промессу трудоустройства и т.п.); 6) легальный документ, удостоверяющий личность.
Документами, подтверждающими польскую национальность либо происхождение просителя, либо его предыдущих (предков) могут быть: 1) польские документы, удостоверяющие личность; 2) копии актов гражданского состояния, документы рода, свидетельства о крещении и т.п., свидетельствующие о связи с польскостью; 3) документы, подтверждающие прохождение воин-
27
М. Агаджанян
21 й ВЕК», № 1 (3) 2006г.
ской службы в Войске Польском; 4) документы, подтверждающие обладание в прошлом польского гражданства; 5) документы, удостоверяющие личность либо иные официальные документы государства прежнего места жительства, содержащие запись, которая информирует о польской национальности; 6) иные документы, содержащие запись о польской национальности.
Консул РП на основе имеющейся информации и фактов, установленных в ходе беседы с кандидатом в репатрианты, а также анализа представленных им документов и иных доказательств изучает, соответствуют ли составленные свидетельства об обладании польской национальностью либо польским происхождением правде. В ходе беседы устанавливается также степень эмоциональной, культурной и языковой связи просителя с Польшей («Лицом польского происхождения, в соответствии с данным законом, считается лицо, декларирующее свою польскую национальность и отвечающее следующим условиям: 1) хотя бы один из его родителей или бабушка (дедушка), или прадедушка и прабабушка были лицами польской национальности, 2) лицо подтвердит свою связь с польскостью, в частности, сохранением польского языка, польских традиций и обычаев» п. 1 статьи 5).
Прошение о выдаче репатриационной визы вместе с положением, касающимся его обоснованности, глава польского дипломатического представительства либо консульского учреждения передает в Министерство внутренних дел и администрации РП с целью получения согласия на выдачу репатриационной визы. Министерство внутренних дел и администрации РП перед дачей согласия на оформление репатриационной визы обращается к другим государственным органам, высылая полное личное дело и добиваясь мнения по вопросам: 1) безопасности государства и общественного порядка; 2) верификации свидетельств авторов прошения, которые касаются места проживания и источников к существованию в Польше (при посредстве Управлений воеводств и гмин1).
Основанием для отказа в выдаче репатриационной визы могут быть, среди прочих, соображения безопасности государства, а также отсутствие достаточной документации, подтверждающей польское происхождение.
Закон РП о репатриации возлагает на консула обязанность решать, признать ли данного человека поляком и отвечает ли он критериям, необходимым для получения польского гражданства. Доказательствами, подтверждающими происхождение, могут быть документы, выданные польскими властями (запись отдела актов гражданского состояния или свидетельство о крещении). 1
1 Административно-территориальные органы управления в Польше.
28
<21-й ВЕК», № 1 (3) 2006г.
М.Агаджанян
Заинтересованное лицо (в первую очередь, сам проситель) может подать жалобу на решение МВД РП, представив прошение о повторном рассмотрении вопроса. После получения положительного заключения МВД РП по вопросу, касающемуся прошения о репатриации, соответствующий польский консул места проживания просителя выдает (оформляет) репатриа-ционную визу. Репатриационная виза фиксируется в паспорте заинтересованного лица. Это виза однократного действия, действующая в течение одного года со дня выдачи. В течение этого времени должно произойти пересечение государственной границы. Лица, которые прибывают в Польшу с действительной репатриационной визой, получают польское гражданство с момента пересечения границы РП, и поэтому они должны подтвердить этот факт штампом пограничного контроля («Лицо, прибывающее в Польшу на основании репатриационной визы, автоматически получает польское гражданство с момента пересечения границы Республики Польша» — статья 4).
По прибытии на место поселения репатрианты обязаны: 1) зарегистрировать в местном ЗАГСе свои документы гражданского состояния (рождения, брака, развода, представленные вместе с их переводом на польский язык, произведенным нотариальным переводчиком; 2) обратиться в отдел по гражданским правам управления воеводства в соответствующем месте поселения, который на основании представленной репатриантом выписки гражданского состояния (сделанной ЗАГСом) выдаст свидетельство о получении польского гражданства; 3) прописаться и получить паспорт в отделе учета населения управления города или гмины соответствующего места проживания репатрианта.
Раздел 4 Закона РП о репатриации регулирует вопросы, связанные с формой и порядком оказания помощи репатриантам. Статья 18 закона говорит об изучении польского языка репатриантом и членами его семьи, а также возлагает организацию курсов изучения языка на соответствующие органы исполнительной власти.
Отношения с диаспорой в Венгрии можно рассматривать как один из приоритетов внешней политики государства, на что указывает факт провозглашения в Основном законе страны принципа ответственности Венгерской Республики за судьбу зарубежных венгров. В пункте 3 параграфа 6 действующей Конституции Венгрии содержится положение о том, что «Венгерская Республика чувствует ответственность за судьбу венгров, проживающих вне ее границ, и способствует культивированию их связей с Венгрией» [3].
29
М. Агаджанян
21 й ВЕК», № 1 (3) 2006г.
Государственная политика Венгрии по отношению к своей диаспоре1 носит дифференцированный и в определенном смысле прагматичный характер. Исходя из особых связей с соседними государствами и реализуя на уровне текущего законодательства указанное выше положение Конституции, парламент республики принял в 2001г. Закон «О венграх, проживающих в сопредельных странах» (Закон вступил в силу с 1 января 2002г.).
Вышеотмеченные принципы дифференцированности и прагматичности нашли свое место в статье 1 Закона. Согласно этой статье, «Закон регулирует статус не являющихся гражданами Венгрии лиц, заявивших о своей принадлежности к венгерской нации и проживающих в Республике Хорватия, Союзной Республике Югославия, Румынии, Республике Словения, Словацкой Республике, Украине, а также на их супругов и несовершеннолетних детей (в том числе и в случае, если они не являются этническими венграми)». Это положение не распространяется на тех, кто утратил венгерское гражданство добровольно или имеет разрешение на постоянное пребывание в Венгрии.
Бросается в глаза неупоминание в числе перечисленных в статье 1 Закона государств Австрии, что можно объяснить факторами исторического характера, а также тем, что на момент принятия Закона ни одна из перечисленных стран и сама Венгрия еще не вступили в состав Европейского Союза. Закон был направлен на обеспечение прав венгров, проживающих в бывших социалистических странах. Как указывается в преамбуле Закона, его принятие было продиктовано стремлением «гарантировать принадлежность венгров, проживающих в сопредельных странах, к единой венгерской нации и обеспечить их благоденствие и сохранение ими национальной идентичности в государствах их проживания». Президент Венгрии Ференц Мадл отметил, что «данный документ должен урегулировать все культурные проблемы наших соотечественников, проживающих за рубежом, чтобы они чувствовали себя венграми» [4].
Из духа и содержания конкретных положений Закона видно, что он носит во многом дополняющий характер в общем комплексе нормативноправовой регуляции Венгерской Республики и стран компактного расселе- 1
1 Венгерская диаспора весьма значительна и составляет примерно треть общей численности венгров. В значительной мере она сформировалась в результате изменений территории государства в XIX-XX вв. Часть венгров оказалась за рубежом в результате вызванных политическими событиями в стране волн эмиграции. В результате событий 1956г. страну покинуло около 200 тысяч беженцев, большинство из которых интегрировалось в западные общества. Подавляющее большинство венгров, бежавших с родины по причине событий 1956г., осело первоначально в Австрии (180 тысяч), а также в Югославии (20 тысяч). Десятки тысяч этнических венгров уже проживали на югославской территории Воеводина, что сыграло положительную роль для адаптации прибывших беженцев в конце 1956 — начале 1957 гг.
30
<21-й ВЕК», № 1 (3) 2006г.
М.Агаджанян
ния этнических венгров в сфере обеспечения и защиты их прав. Так, уже в преамбуле Закона указывается, что он не затрагивает льгот и помощи, законодательно гарантированных зарубежным венграм, проживающим в других частях мира.
Льготы и помощь, установленные в Законе, могут быть получены конкретными лицами при наличии установленных условий и одного из двух видов документов: удостоверения зарубежного венгра и удостоверения члена семьи зарубежного венгра. Первый документ предназначен для самих зарубежных венгров, а второй, как это следует из названия, — для членов их семей. В связи с этим в Законе детально определены условия получения данных документов.
Лица, претендующие на получение удостоверений, должны не только отвечать условиям данного Закона, но и подтвердить их соответствующим образом. Для получения удостоверения нужно, в частности, иметь документы, подтверждающие принадлежность к венгерской национальности, свидетельствующие о венгерском происхождении: например, советского паспорта, где указана венгерская национальность, соответствующего свидетельства о рождении и т.д. Специфика Закона определяется наличием существенной роли и функций, упоминаемых в Законе организаций, представляющих венгерские национальные общины указанных в статье 1 стран компактного проживания этнических венгров. Удостоверение репатрианта выдается при наличии рекомендации соответствующей организации, представляющей венгерские национальные общины данной сопредельной страны и признанной Правительством Венгерской Республики в качестве «рекомендующей организации». Для того чтобы организация, представляющая венгерское сообщество соответствующей страны, была признана Правительством Венгрии в качестве субъекта, имеющего право давать рекомендации, она должна быть «способна представлять интересы венгерского сообщества данной страны во всей их полноте» и иметь необходимые для приема и оценки заявлений организационные и кадровые ресурсы.
Рекомендация должна подтверждать принадлежность претендента к венгерской нации на основании его личного заявления (для несовершеннолетних детей — заявления их законного представителя) и удостоверять подлинность подписи претендента. Рекомендация включает: заявление претендента, его фотографию и адрес места жительства; личные данные, которые будут зафиксированы в удостоверении; наименование, оттиск официальной печати рекомендующей организации; имя и подпись лица, действующего от имени этой организации; место и дату выдачи рекомендации.
31
М. Агаджанян
21 й ВЕК», № 1 (3) 2006г.
В рекомендации для выдачи удостоверения члена семьи зарубежного венгра подтверждаются отношения родства между претендентом и венгром — субъектом данного закона.
Закон содержит еще одно важное условие для получения соответствующего удостоверения — отсутствие в отношении претендующих на их получение лиц действующего решения компетентных венгерских органов о высылке, запрете на въезд или пребывание в Венгрии, либо уголовного дела, возбужденного против них в связи с умышленным преступлением.
Предусмотрены различные формы государственного контроля как за движением удостоверений, так и за предоставлением соответствующих льгот. Ведомство Венгерской Республики по рассмотрению обращений ведет учет сведений, содержащихся в удостоверениях, идентификационных данных, адресов проживания владельцев удостоверений, отношений родства, дающих право на получение соответствующих документов, номеров и сроков действия разрешений на пребывание и т.д. Соответствующие данные могут быть направлены Центральному статистическому управлению Венгрии, органам, предоставляющим льготы и помощь, а также ведущим отчетность о них (с целью проверки прав и предотвращения злоупотреблений), а также органам уголовного судопроизводства, правоохранительным органам, службам национальной безопасности и органам регистрации иностранных граждан.
Предусмотрен судебный порядок обжалования имеющего юридическую силу административного решения ведомства по рассмотрению обращений по вопросам выдачи или изъятия удостоверения, причем важно отметить, что суд своим решением может изменить решение административного органа.
Закон устанавливает для тех венгров, на которых распространяется его действие, целый ряд льгот и право на помощь на территории Венгерской Республики, а также в местах их проживания. В целом их статус в Законе характеризуется как «режим возможно наибольшего благоприятствования в вопросах въезда и пребывания на территории» Венгерской Республики (статья 3).
Законом установлен ряд проездных льгот. Зарубежные венгры из сопредельных стран имеют право на льготный проезд в Венгрии по маршрутам общественного транспорта местного значения и дальнего следования (на железных дорогах — при путешествии 2-м классом). При этом детям в возрасте до шести лет и лицам старше шестидесяти пяти лет предоставлено право на неограниченное число бесплатных поездок. Эта же категория четыре раза в год имеет право на 90% компенсации оплаты проезда на общественном
32
<21-й ВЕК», № 1 (3) 2006г.
М.Агаджанян
транспорте дальнего следования. Аналогичная компенсация проезда в общественном транспорте дальнего следования один раз в год предоставляется также группам, состоящим не менее чем из 10 лиц моложе восемнадцати лет и двух сопровождающих взрослых.
В области культуры субъекты Закона приравнены к венгерским гражданам. Этот общий принцип конкретизирован применительно к некоторым, особо важным для зарубежных венгров конкретным правам (праву пользования общественными и культурными учреждениями и их услугами; обеспечению доступности культурных благ для общественности и научных исследований, свободному доступу к историческим памятникам и связанной с ними документации и др.). Законодательно определены услуги, которые оказываются бесплатно, в частности, право пользования услугами всех государственных публичных библиотек.
В сфере образования данный Закон имеет отсылку к положениям другого акта — Закону Венгрии «О высшем образовании» 1993г. Для зарубежных венгров предусмотрено право как на получение первого образования в высшей школе или университете, так и на другие виды образования, включая получение ученой степени. При этом студенты дневной формы обучения финансируемых государством образовательных программ имеют право на установленную законом стипендию, другие финансовые выплаты, выделяемые из бюджета на нужды студентов, а также компенсацию оплаты отдельных медицинских услуг. Установлено, что детальные условия предоставления этих льгот и иные льготы устанавливаются отдельным распоряжением министра просвещения. Право установления общего количества лиц, имеющих право на обучение в вузах Венгерской Республики в рамках финансируемых из госбюджета программ, предоставлено также министру просвещения.
В сфере профессиональной (трудовой) интеграции репатриантов можно сказать, что Закон предусматривает минимальное участие государства. Для осуществления трудовой деятельности зарубежным венграм необходимо получить разрешение на общих основаниях с другими иностранными гражданами. Однако для них сделано некоторое исключение, поскольку этой категории иностранных граждан разрешение на работу в Венгрии на срок до трех месяцев каждого календарного года может быть выдано независимо от ситуации на рынке рабочей силы. Кроме того, хотя данный Закон не распространяет эту льготу на более длительные сроки, такая возможность в принципе допускается в случае принятия специальных норм. Тем самым в Венгрии предприняты определенные шаги по легализации нелегально рабо-
33
М. Агаджанян
21-й ВЕК», № 1 (3) 2006г.
тающих там венгров. Оценить данное положение закона можно только с учетом суровости мер наказания нелегалов (они подлежат высылке и не допускаются в страну в течение 5 лет). Расходы, связанные с выполнением юридических условий получения разрешения на трудовую деятельность (в частности, затраты на получение подтверждений необходимого уровня образования, профессиональной подготовки и соответствия профессиональным требованиям по состоянию здоровья), также могут быть компенсированы через некоммерческие фонды.
В отношении социального обеспечения и медицинского обслуживания субъекты Закона разделены на две группы: лица, работающие на территории Республики и обязанные платить взносы в фонды медицинского страхования, а также пенсионного обеспечения, и субъекты закона, не обязанные платить взносы в фонды медицинского страхования и пенсионного обеспечения. Их медицинское обслуживание и социальное обеспечение осуществляется различно.
Прагматичность Закона и предпосылки для его эффективной реализации проявились в урегулированности вопросов взаимодействия государственных органов с некоммерческими фондами, финансирующими образовательные программы на венгерском языке, вузами, СМИ, содействующими распространению «венгерских и универсальных духовных и культурных ценностей», формированию объективных представлений о Венгрии и венгерской нации, и другими организациями.
Особое внимание уделено взаимоотношениям государства и различных организаций, которые в той или иной степени действуют в сфере, урегулированной Законом. Наиболее подробные предписания затрагивают СМИ, образовательные учреждения и организации, а также некоммерческие фонды.
В Законе содержатся положения о том, что общественные средства массовой информации Венгрии регулярно обеспечивают сбор и распространение информации о венграх, живущих за рубежом, а также передачу информации о Венгрии и венграх зарубежным соотечественникам. Государство обеспечивает подготовку и трансляцию передач общественных телепрограмм для венгерских общин, проживающих за рубежом, для этих целей учреждает некоммерческие фонды и поддерживает их деятельность. Установлен принцип обеспечения необходимых для этого финансовых средств за счет государственного бюджета.
Различного рода организации, действующие в перечисленных в Законе странах в интересах существующих там венгерских национальных общин, могут рассчитывать на материальную помощь из венгерских некоммерчес-
34
<21-й ВЕК», № 1 (3) 2006г.
М.Агаджанян
ких фондов.
Государственные организации и учреждения, предоставляющие согласно Закону льготы, а также коммерческие организации, предоставляющие проездные льготы, получают финансовые ресурсы для покрытия связанных с этим расходов из государственного бюджета.
Для оценки заявок и распределения материальной помощи правительство создает некоммерческие фонды. Распределение материальной помощи лицам и организациям осуществляется на конкурсной основе, причем конкурс в обязательном порядке объявляется официально. Заявки на получение предоставляемой по итогам конкурса помощи подаются в компетентный по данным вопросам некоммерческий фонд. К заявке должны быть приложены данные, необходимые некоммерческому фонду для ее оценки.
В случае положительного решения вопроса претендент и некоммерческий фонд заключают гражданский договор, содержащий условия предоставления помощи, ее размер, предназначение помощи и вопросы отчетности ее использования.
Финансовые ресурсы деятельности некоммерческих фондов ежегодно устанавливаются группой отдельных статей расходов государственного бюджета.
Правительство Венгрии своими постановлениями определяет орган центральной государственной власти, наделенный правом выдавать, изымать, регистрировать и вести учет предусмотренных Законом удостоверений, а также порядок выдачи, замены, изъятия и регистрации этих удостоверений, получения субъектами Закона льгот.
Обеспечение создания новых фондов и координация действий уже существующих некоммерческих фондов и связанное с этим перераспределение ресурсов также возложены на правительство.
В качестве одной из гарантий реализации положений Закона предусмотрено издание конкретизирующих специальных подзаконных актов соответствующими министерствами. Им также предоставлены полномочия, позволяющие оперативно решать различного рода вопросы с тем, чтобы не допустить волокиты в решении важных для реализации Закона вопросов.
Оценивая данный акт, нельзя не отметить его сбалансированность: нет «перекосов» в сторону мер государственного контроля, предоставленным правам соответствует система мер по их обеспечению, определены ответственные государственные органы. Положения Закона конкретны, основательно проработаны и отражают стремление законодателя к комплексному подходу в урегулировании проблемы [5].
35
М. Агаджанян
21 й ВЕК», № 1 (3) 2006г.
Общие цели и проблемы политико-правовой, социальноэкономической реализации программ по репатриации
Смысл принятия закона о репатриации в правовом аспекте состоит в том, что в нем определяется упрощенный порядок приобретения лицом гражданства государства своей национальной принадлежности, права и обязанности репатриантов, процедура и способы оказания помощи репатриантам. Необходимость принятия закона о репатриации обусловлена также наличием межгосударственных соглашений в гуманитарной сфере. Закон о репатриации необходим с политико-правовой точки зрения для национального государства, за пределами которого проживает значительное число лиц идентичной национальности, чем в самом национальном государстве. Принятые в таком государстве законы о гражданстве, беженцах, правовом положении иностранных граждан не могут охватить своим правовым регулированием определенные вопросы, связанные с общественными отношениями по поводу репатриации.
Очевидно, что статус репатрианта является промежуточным и во временном аспекте должен иметь минимальную продолжительность. Главная цель наделения лица статусом репатрианта выражается в необходимости предоставления ему в самой ближайшей перспективе статуса полноправного гражданина национального государства. Несмотря на свою «недолговременность», статус репатрианта1, тем не менее, наделяет лицо дополнительными правами и налагает определенные обязанности, которые должны быть признаны, закреплены, гарантированы и процессуально оформлены в отдельном Законе о репатриации.
Иные вопросы, помимо указанного признания, закрепления, гарантирования и процессуального (процедурного) оформления прав репатрианта и членов его семьи1 2, могут быть урегулированы другими нормативно-правовыми актами, положения которых основываются на Законе о репатриации, соответствуют ему и конкретизируют его нормы (например, постановления правительства, акты ведомственного характера, акты органов территориаль-
1 Документальным выражением данного статуса выступает репатриационная виза и (или) удостоверение репатрианта, выдаваемые соответствующим государственным органом принимающей страны — как правило, дипломатическими или консульскими представительствами.
2 В соответствии с поправками в Конституцию Республики Армения: «Исключительно Законами Республики Армения устанавливаются: 1) порядок и условия реализации и защиты прав лиц; 2) ограничения прав и свобод лиц, их обязанности, а также виды ответственности...» (статья 83. 5).
36
<21-й ВЕК», № 1 (3) 2006г.
М.Агаджанян
ного управления и местного самоуправления).
С нашей точки зрения, основными вопросами, требующими взвешенного политико-правового подхода, являются:
1) Вопрос сроков получения репатриантом гражданства, длительности периода трансформации статуса репатрианта в статус гражданина страны своего национального происхождения1. Как правило, законы других государств, а также готовящиеся проекты законов в данной сфере предусматривают принцип автоматизма получения гражданства по факту пересечения границы и прибытия на место постоянного жительства, с возложением на репатрианта требования о совершении необходимых процедурных формальностей по документальному оформлению гражданства (получение паспорта гражданина)1 2.
Интересно отметить, что Указ Президиума Верховного Совета СССР от 19 октября 1946г. по вопросу послевоенной репатриации армян на территорию Армянской ССР содержал положение, согласно которому «лица армянской национальности, возвращающиеся из-за границы на родину в Советскую Армению, признаются гражданами СССР с момента прибытия их в СССР» [6].
Также небезынтересно будет отметить основные характеристики имевшей место послевоенной репатриации армян в Армянскую ССР. При правительстве Арм. ССР был создан Комитет по приему и размещению репатриировавшихся армян, который работал в тесном контакте с советскими представительствами в зарубежных странах, откуда ожидалось возвращение армян. Кроме того, правительство Советской Армении направило в эти страны своих представителей. Были разработаны мероприятия по приему репатриантов: выделение кредитов на индивидуальное жилищное строительство, отмена пошлин на имущество репатриантов и т.д. Учитывая послевоенные возможности республики, было решено в течение года принять около 29 тысяч человек. Однако в действительности за 1946г. Советская Армения приняла более 50 тысяч армян-репатриантов. В течение 1946г. возвратилось 50,9 тысяч армян из Сирии, Греции, Ливана, Ирана, Болгарии и Румынии. В 1947г. прибыло 35,4 тысяч репатриантов из Палестины, Сирии, Франции, США, Греции, Египта, Ирака, Ливана. В 1948г. возвратилось еще около 10 тысяч человек. Таким образом, за 1946-1948 гг. на Родину возвратилось око-
1 Для Армении, учитывая норму статьи 11.3 Конституции, принцип принадлежности к армянской национальности является необходимым условием для приобретения гражданства в упрощенном порядке.
2 По проекту закона о репатриации России, после прибытия в РФ репатриант на основании репатриацион-ной визы оформляет уже приобретенное российское гражданство и получает паспорт. Таким образом, прибыв в Россию, репатрианты начинают пользоваться всеми правами граждан РФ.
37
М. Агаджанян
21-й ВЕК», № 1 (3) 2006г.
ло 100 тысяч армян из разных стран;
2) Вопрос права выбора репатриантом места своего постоянного жительства. Для принимающего государства не может быть безразличным вопрос постоянного поселения своих репатриантов. Данный вопрос может быть обусловлен как интересами и имущественным положением самого репатрианта (например, воссоединение семей, обладание собственным жилищем в стране репатриации), так и очевидными интересами государства, принимающего репатрианта и предоставляющего ему свое гражданство. В реалиях Армении должен быть найден некий срединный вариант, учитывающий обе указанные составляющие в этом вопросе. Мировая практика свидетельствует, что, как правило, государство поощряет поселение репатриантов в тех местностях на своей территории, которые специально отведены им для целесообразного (с государственной точки зрения) заселения и дальнейшего развития. Если репатриант не в состоянии самостоятельно решить вопрос своего поселения и обустройства, то государство в специально предусмотренных местностях создает особые, благоприятные и создающие стимулы для репатриантов условия: бесплатное предоставление земельных участков; льготное кредитование, субсидирование строительства жилья; льготы в области налогообложения и т.п. В случае, если репатриант выбирает для постоянного проживания другой регион (не входящий в перечень рекомендуемых государством к заселению репатриантами), то содействие в обустройстве со стороны государства должно носить значительно менее льготный и менее спонсируемый характер. В любом случае, полная отстраненность государства от решения проблем обустройства репатрианта абсолютно неприемлема. Реалии указывают на то, что репатриироваться в основном будут те, кто не обладает высоким имущественным «цензом», кто недоволен своим положением за пределами Армении как по личным (национальная дискриминация), так и по социально-экономическим критериям. Поэтому указанный слой потенциальных армянских репатриантов не в состоянии решать вопросы своего обустройства на Родине самостоятельно и, соответственно, возможно главной причиной и побудительным мотивом их переселения будет выступать именно заранее предоставленная и разъясненная им программа льготного обустройства;
3) Вопрос трудоустройства и, в более широком плане, вопрос интеграции репатриантов в общество принимающей страны. В указанной сфере важен также вопрос знания языка. На примере Израиля можно отметить, что в области адаптации репатриантов (в Израиле это называют абсорбцией) к требованиям израильской экономики наблюдались существенные различия
38
<21-й ВЕК», № 1 (3) 2006г.
М.Агаджанян
между представителями различных профессий. Так, профессиональная переподготовка врачей была значительно менее радикальной, чем кардинальное изменение принципов и методов работы психологов или учителей. Особое значение имело знание иврита, хотя, разумеется, ученый или даже врач могли позволить себе знать иврит хуже, чем те, для кого знание языка составляло основу профессиональной деятельности (например, журналисты и писатели). Во многих случаях от репатриантов требовалось пройти достаточно серьезную переквалификацию, чтобы получить право работать по своей специальности в Израиле. Это, в частности, относилось к юристам и врачам. Наконец, среди репатриантов были те, кто работал в областях, не имеющих аналогов в израильском народном хозяйстве [1].
Отдельный раздел польского закона о репатриации регулирует вопросы, связанные с «профессиональной активизацией репатриантов». В данном разделе, помимо государственного покрытия части расходов работодателей, связанных с трудоустройством репатриантов, предусмотрено общее правило, закрепленное в идентичных законах других стран: «Если репатриант не имеет какой-либо квалификации или имеет квалификацию, на которую нет предложений на местном рынке труда, то работодатель может организовать его переподготовку с целью повышения или изменения его квалификации. Работодателю возмещаются расходы на учебу...» (статья 26).
Международная практика в сфере репатриации соотечественников
Опыт зарубежных стран позволяет выявить позитивные и негативные последствия процесса репатриации, существование которых обусловлено спецификой каждого конкретного государства. Пример Германии в данном вопросе признается специалистами весьма положительным, и репатриация немцев после 1945г. сыграла одну из главных ролей в дальнейшем процветании страны. Так, за 12 лет, с 1945 по 1957 гг., население ФРГ именно благодаря притоку репатриантов увеличилось на треть, причем 3/5 общего количества репатриантов прибыло в 1946г. Следует отметить, что в послевоенные годы в Германии и «коренные» и вновь прибывшие жители находились примерно в равном экономическом положении [7].
Изучение опыта Германии в сфере репатриации показывает, что у данной страны еще до окончания Второй мировой войны существовали продуманные доктрины и последовательные программы по репатриации этнических немцев. На момент начала Второй мировой войны Германия в отношении немецкого населения, проживавшего вне пределов Рейха (так называемые «фольксдойче»), претворяла в жизнь весьма масштабные переселен-
39
М. Агаджанян
21 й ВЕК», № 1 (3) 2006г.
ческие планы. Несмотря на то, что нижеуказываемые положения репатриа-ционно-переселенческой политики немцев имели место в государственной практике гитлеровской Германии и осуществлялись со всеми вытекающими отсюда специфическими средствами, методами и доктринальными тезисами, тем не менее, с точки зрения автора, было бы полезно, преследуя познавательные (и не только) цели, остановиться на основных положениях репатриации-переселения немцев в этот период.
6 сентября 1939г. (то есть сразу же после оккупации вермахтом Западной Польши) Гитлер произнес в Рейхстаге речь, главным лейтмотивом которой было то, что «между европейскими народами должны быть четкие и ясные границы, ради чего Германия должна переселить на новые места сотни тысяч “фольксдойче”». На следующий день был создан специальный Рейхскомиссариат по вопросам укрепления немецкой народности во главе с Гиммлером, в задачи которого входило: 1) осуществление скорейшей репатриации в Рейх всех «фольксдойче», проживавших вне Рейха; 2) исключение и пресечение каких бы то ни было вредоносных влияний, опасных для «немецкой народности»; 3) формирование новых ареалов расселения немецкого народа посредством переселения в них репатриируемых немцев, прежде всего из восточной и юго-восточной Европы. Так началась кампания под девизом «Heim ins Reich!» («Домой в Империю!»).
В октябре 1939г. было создано Центральное Бюро по иммиграции – Ein-wandernngszentralstelle (EWZ). В его компетенцию входили, прежде всего, вопросы иммиграции и натурализации «фольксдойче»1. Первоочередное внимание было обращено на немцев, проживающих в зоне советского влияния, какой она представлялась после заключения пакта «Молотов – Риббентроп». В секретном протоколе от 28 сентября 1939г. имелся пункт о взаимном содействии лицам немецкой национальности, проживающим в советской зоне влияния, при наличии их желания переехать в зону немецкого влияния (то же самое было действительным для украинцев и белорусов, намеревавшихся переселиться в СССР). Первое региональное бюро EWZ было открыто уже 12 октября 1939г. в Готенхафене (совр. Гдыне) на Балтийском море и носил название «Северо-восточное бюро по иммиграции» (Einwanderingsstelle Nordosi). В октябре 1939г. была создана смешанная германо-советская комиссия по делам эвакуации, а 16 ноября было подписано соответствующее соглашение.
Согласно советско-германским договорам о репатриации в Германию, 1
1 Процедура была приблизительно одинаковой для всех групп немецких репатриантов: пофамильно и индивидуально их регистрировали, фотографировали и тестировали по признакам здоровья, расы и политических взглядов. Те, кто благополучно прошел расовую проверку, имели право на получение немецкого гражданства.
40
<21-й ВЕК», № 1 (3) 2006г.
М.Агаджанян
немцы, проживавшие на территориях, аннексированных СССР в 1939-1940 гг., имели право «репатриироваться» из СССР. Эта репатриация носила строго этнический характер: ни славяне, ни евреи - даже если они были членами «арийских» семей - под ее действие не подпадали: арийцам настоятельно рекомендовали разводиться со столь «нежелательными» супругами.
Переселение декларировалось как сугубо добровольное, однако по сути таковым не являлось: было совершенно очевидно, что те, кто останутся, будут рассматриваться советской стороной как немецкие агенты и «подозрительный элемент». Это же понимали и сами «фольксдойче», поэтому немецкой пропаганде не пришлось чрезмерно усердствовать в представлении этих «добровольно-вынужденных» миграций в качестве совершенно свободных. Все эти эвакуации назывались «договорными переселениями», поскольку относительно каждой группы «фольксдойче» Германия стремилась заключать международные договоры. Первый такого рода договор Германия заключила с Эстонией (15 октября 1939г.), потом с Италией (21 октября; относительно немцев из Альто-Адидже в Южном Тироле), затем с Латвией (30 октября) и дважды с СССР: 16 ноября - относительно немцев из Западной Украины и Западной Белоруссии, а 5 сентября 1940г. - относительно немцев из Бессарабии и Северной Буковины. Следующей на очереди была Румыния (22 октября 1940г.), а затем опять СССР (два договора от 10 января 1941г.: один - в отношении немцев из Эстонии и Латвии, другой - по переселению в Литву литовцев, русских и белорусов из Мемельской и Сувалкской областей), затем еще раз Италия (31 августа - о переселении «фольксдойче» из провинции Лайбах) и, наконец, Хорватия (30 сентября 1942г.). Общее количество «договорных переселенцев» составило 751 460 чел.
До того момента, как Лодзь был освобожден Красной Армией и EWZ прекратило свое существование, в ее картотеку было занесено 1 055 400 этнических немцев. В конце и после войны немецкому населению выпало претерпеть самые масштабные и насильственные в своей истории перемещения в пространстве. Но они не имели ничего общего с описанными выше претенциозными планами гитлеровской Германии. Более того, по отношению к этим «планам» они являли собой их полную противоположность: «восточное направление» инспирированного Гитлером немецкого переселения резко переменило свой знак на прямо противоположное - западное.
Различаются как бы три этапа перемещения немцев в указанный период: первый (с конца 1944 до весны 1945 гг.) - эвакуация, предпринятая самими немецкими властями, второй (с марта-апреля до июля 1945г.) - так называемое «дикое» изгнание, и третий (после подписания Потсдамского договора и ряда
41
М. Агаджанян
21-й ВЕК», № 1 (3) 2006г.
вытекающих из него соглашений) — этап, на котором «изгнание» было легитимизировано и приобрело относительно цивилизованные формы.
Относительно «цивилизованного этапа» переселения немцев Директоратом военнопленных и перемещенных граждан Совместной контрольной комиссии был выработан план, а 22 мая 1945г. (в Потсдаме) было заключено соглашение, согласно которому немцы из Польши распределяются между советской (2 млн человек) и английской (1,5 млн) зонами, а немцы из Чехословакии — между американской (1,75 млн) и советской (0,75 млн) зонами. Кроме того, 500 тыс. немцев из Венгрии предназначались в американскую зону, а немцев австрийского происхождения (150 тыс. чел.) предполагалось расселить во французской оккупационной зоне. Само это переселение планировалось осуществить между декабрем 1945 и августом 1946г. [8].
Во Франции были свои особенности в сфере проводившейся программы репатриации: репатрианты, вернувшиеся на родину во время «великого исхода» из бывших колоний, столкнулись с хорошо устроенными соотечественниками, для которых они являлись нежелательными конкурентами. Государство оказало всемерную поддержку переселенцам из Северной Африки (так называемым «черноногим»), но не сумело их полностью адаптировать к, казалось бы, родственной этнической среде. В результате даже потомки «черноногих» в массе своей придерживаются нетипичных для «коренных» французов ультраправых политических взглядов, поддерживают Национальный фронт Ж.-М. Ле Пэна [9].
Проведенные тогда социологические исследования показали, что 62% французов настороженно отнеслись к вновь прибывшим. Основные сложности адаптации репатриантов и беженцев во Франции были достаточно типичны. Франция нуждалась в рабочей силе, новоприбывшие же в основном относились к категории служащих. Далеко не все из них смогли вписаться в культуру страны, некоторые плохо владели французским языком. Часто встречающая сторона не очень гостеприимна как раз потому, что всегда существуют различия между локальными вариантами одной и той же культуры [10].
Специальная программа обеспечения репатриантов жильем была завершена к концу 1965г., после чего репатрианты были приравнены к коренным французам в вопросах получения или строительства жилья [7].
Интересны также подходы некоторых стран, на сегодняшний день не принявших закон о репатриации, но, в силу сложившихся обстоятельств, имеющих определенное отношение к возможной программе репатриации армян в Республику Армения.
42
<21-й ВЕК», № 1 (3) 2006г.
М.Агаджанян
Таким образом, в список «коренных» вошли нации и народности нынешней России, которые в той или иной степени обладают элементами государственно-правового «самоопределения» в составе Российской Федерации. За рамками «укорененности» остались некоторые крупные и исторически представленные на территории нынешней России нации, одной из которых, в частности, являются армяне. По всей видимости, авторы законопроекта возвели в догму принцип «самоопределения», и поэтому «коренным народом» армяне могут быть только на территории своей исторической Родины — в Республике Армения. К чести некоторых российских специалистов, формулировки законопроекта были подвергнуты адекватной критике. Так, во время «круглого стола» в Комитете Госдумы по делам СНГ и связям с соотечественниками (23 ноября 2004г.) заместитель директора Департамента по гуманитарному сотрудничеству и правам человека Министерства иностранных дел России С.Николаев отметил, что «проект федерального закона о репатриации в Россию русских и представителей других коренных народов России не позволяет решить эту задачу, предлагая в декларативном порядке весьма сомнительные и в политическом и юридическом отношении механизмы. Что касается термина «коренные» применительно к народам России, то он до сих пор остается предметом научной и общественно-политической дискуссии, за исключением его использования в сочетании «коренные малочисленные народы». Одностороннее провозглашение в статье 1 единства русского, украинского и белорусского народов с автоматическим предоставлением гражданства всем представителям указанных народов будет резко негативно воспринято властями и националистически настроенной частью общественности Украины и Белоруссии, являющихся независимыми государствами» [11].
Необходимо отметить, что российские политики, имеющие непосредственное отношение к выработке возможных основ репатриации в РФ, в той или иной степени выступают на схожих с «Родиновской» позициях понимания принципа «укорененности». Так, К.Затулин отмечает: «...возникает множество вопросов. Например: могут ли считаться соотечественниками евреи или армяне, чьи предки на протяжении веков жили в России, но ведь, кроме России, существуют же и Израиль, и Армения? Закон о репатриации есть в Израиле, Германии, Польше, Казахстане и даже у нас, в Адыгее. Там речь идет, как правило, о представителях нации, признанной во внутреннем законодательстве государствообразующей, «титульной». Мы к такому признанию не готовы в силу своей исторической многонациональности. Можно, как мне кажется, считать соотечественниками, имеющими право на репатриацию,
43
М. Агаджанян
21 й ВЕК», № 1 (3) 2006г.
тех выходцев из Российской империи, Советского Союза и их потомков, которые принадлежат к народам, не обретшим нигде, кроме как в России, своего национально-государственного самоопределения. То есть русских, татар, башкир, адыгов, якутов и др.» [12].
Заключение
Все страны, столкнувшиеся с феноменом репатриации, встали перед проблемой принятия неотложных мер по приему и обустройству прибывших соотечественников, что потребовало изменения законодательства, создания специальных государственных органов — секретариатов, министерств по делам репатриантов и т.п. Во многих странах репатриация сопровождалась определенной дестабилизацией внутренней ситуации, причем претензии к властям предъявляли как коренные жители, недовольные притоком социальных конкурентов, так и репатрианты, обвинявшие властные структуры в недостаточно оперативном реагировании на их проблемы. Помимо принятия экстренных мер, государствам пришлось в срочном порядке разрабатывать и осуществлять стратегию помощи репатриантам, которая включала строительство дешевого жилья, реквизицию пустующих квартир и т.п. Общим для всех стран, куда осуществлялась репатриация, было стремление переложить решение многих адаптационных проблем на самих репатриантов, что, в конечном итоге, вызвало резкое недовольство последних.
В условиях Армении, — характеризующихся узким рынком занятости, высоким процентом безработицы, — трудоустройство репатриантов, нуждающихся в этом, может явиться серьезнейшей проблемой. По всей видимости, выход возможен в совмещении вопроса трудоустройства и вопроса целесообразного для принимающего государства поселения репатриантов. В таком случае возможна сельскохозяйственная занятость определенного слоя репатриантов и их роль в освоении незаселенных местностей страны.
Как представляется, в условиях армянской диаспоры как источника возможного значительного притока репатриантов будет существовать показатель так называемых «имущественных ножниц», что подразумевает резкий контраст между двумя слоями потенциальных репатриантов — или высокий имущественный ценз, дающий возможность самостоятельно обустроиться («репатриация по духовным соображениям»), или достаточно низкий имущественный ценз, нуждающийся в помощи государства («репатриация по материальным соображениям»). Средний класс потенциальных репатриантов, по всей видимости, будет представлен весьма незначительно, так как принадлежащие к этому слою лица приспособились к жизни вне пределов
44
<21-й ВЕК», № 1 (3) 2006г.
М.Агаджанян
Армении, своими доходами обеспечивают оставшихся в Армении родных и в ближайшей (и даже в среднесрочной) перспективе не планируют какого-либо переселения на Родину.
Февраль, 2006г.
Источники и литература
1. Израиль. Государство Израиль. Абсорбция. http://www.eleven.co.il/article/11731.
2. Международные акты о правах человека: Сборник документов. М., 2002.
3. Конституции государств Европы. Т. 1. М., 2001, с. 539.
4. Коваль А, Венгерская диаспора – основа украинско-венгерского сотрудничества. http://sdpuo.org.ua/ news/ukraine/podr15004.
5. Андреева Г., Венгерский закон о зарубежных соотечественниках http:// www.materik.ru/.
6. Большая Советская Энциклопедия. Т. 22. М., 1975, с. 35.
7. Полоскова Т, Опыт зарубежных стран по взаимодействию с диаспорами. http:// www.russiane. org/documents/analitics/62.html.
8. Полян П, Принудительные миграции до Гитлера и Сталина: исторический экскурс. http://www.memo.ru/history/deport/polyan0.htm#_VPID_8.
9. Витковская Г, Панарина С. (отв. ред.), Миграция и безопасность в России. http:// www.carnegie.ru/ru/pubs/books/volume/56595.htm.
10. Филиппова Е, Роль культурных различий в процессе адаптации русских переселенцев в России // Идентичность и конфликт в постсоветских государствах: Сб. статей. М., 1997, с. 359.
11. Стенограмма «круглого стола» в Комитете Государственной Думы по делам СНГ и связям с соотечественниками. http://www.rodnoverije.com/actual/repatriation.html.
12. Затулин К, России нужен закон о репатриации. Литературная газета, 31.03.2004.
REPATRIATION OF COMPATRIOTS: LEGAL PROVIDING AND EFFECTIVE REALIZATION QUESTIONS
Mikhail Aghadjanyan
Resume
The general analysis of possible ways to settle political-legal issues in the process of legal maintenance and direct realization of repatriation program uncovered the main and determinative role of national state-initiator and guarantor of the compatriots’ repatriation. The international experience has come to prove about the ne-
45
М. Агаджанян
21 й ВЕК», № 1 (3) 2006г.
cessity of granting the people of identical national origin opportunity of free-will repatriation to their historical homeland, later on granting them a status of a citizen. The legal regulation in the sphere of repatriation, recognition and provision, system and mechanisms of realizing the right of the repatriate and his family for repatriation are the vital elements of the nation state’s democratization.
The above mentioned has direct relation with up-to-date realities in Republic of Armenia, aspiring to take its place in today’s geopolitical and geoeconomic landscape. The considered legal element, creation of necessary organization-institutional prerequisites and search of financial resources for realizing the program of repatriation are obvious showings of Armenia’s international-humanitarian socialization and development of its economy.
Passing the law on «repatriation» in Republic of Armenia has ripened and the low itself must regulate issues of principles and gales, responsibilities of the state in the sphere of repatriation, determine the way of granting the status of repatriate, his rights and responsibilities, privileges for adaptation and integration of repatriates and their families in the country’s society, define the main powers of the bodies involved in carrying out programs of their compatriots’ repatriation.
46
