CC BY
347
совый кризис и правовые формы антикризисного по- ния федеральных программ из региональных и местных
ведения субъектов Федерации и муниципальных обра- бюджетов: конституционно-правовой аспект проблемы)
зований в России (государственно-правовой аспект)// // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 1.
Конституционное и муниципальное право. 2009. № 1. с 21-24
С. 13-21; Матненко А.С. Обеспечение софинансирова-
УДК 342.55
Трофимов М.С.
Доцент Ставропольского государственного университет, к.ю.н.
РЕКОМЕНДАТЕЛЬНЫЙ И ОБЯЗАТЕЛЬНЫЙ ХАРАКТЕР МНЕНИЯ НАСЕЛЕНИЯ, ВЫЯВЛЕННОГО ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА ОСНОВЕ ПРОВЕДЕНИЯ ПУБЛИЧНЫХ СЛУШАНИЙ И ОПРОСОВ ГРАЖДАН
Статья посвящена исследованию таких форм прямой демократии в местном самоуправлении, как публичные слушания и опрос граждан, влиянию мнения населения на решения органов муниципальных образования. В статье предлагается в исключительных случаях закрепить в законодательстве обязательный характер мнения населения, выраженного на публичных слушаниях и опросах граждан.
The article is devoted to examination of such forms of direct democracy in local authority, as public sessions and civil polls, influence of population’s opinion on decisions of municipal units. This article suggests that compulsory character ofpopulation’s opinion expressed at public sessions and civil polls, should be consodilated in legislature in exceptional cases.
Ключевые слова: местное самоуправление, публичные слушания, опрос граждан, гарантирование местного самоуправления, согласование общественных интересов
Key words: local self administration, public sessions, civil polls.
Принципиально важно, что в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. [1] местное самоуправление понимается как форма народовластия (применительно к местному самоуправлению более корректно говорить о населении как об источнике власти). Именно население самостоятельно осуществляет местное самоуправление через формы непосредственной демократии и опосредованно участвует в управлении, реализуя свое право на самоуправление с помощью форм представительной демократии. Население муниципального образования определяет структуру и формирует органы местного самоуправления, делегируя им часть своих полномочий по осуществлению муниципального управления.
Следовательно, для наиболее эффективного и успешного осуществления гражданами права на местное самоуправление в законодательстве должны быть закреплены различные формы как прямой, так и опосредованной демократии.
В настоящей статье речь пойдет о некоторых формах непосредственной демократии в системе
местного самоуправления, их месте в системе форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, о характере мнения населения, выясненного с помощью консультативных форм участия граждан в осуществлении местного самоуправления.
В.В. Комарова разделяет формы непосредственной демократии при осуществлении местного самоуправления на:
- императивные формы прямого волеизъявления граждан - местный референдум; муниципальные выборы; отзыв выборного должностного лица и депутата выборного органа местного самоуправления избирателями; собрание (сход), съезд (конференция) населения муниципального образования;
- регулятивные формы прямого волеизъявления граждан - гражданская инициатива; обращения граждан; наказы избирателей; отчёты; территориальное общественное самоуправление;
- консультативные формы прямого волеизъявления граждан - митинги, шествия, демонстрации, пикетирования; публичные слушания; опросы
граждан; консультативный референдум; народное обсуждение [2, с. 201-585].
При этом в Федеральном законе «Об общих принципах...» 2003г. нашли свое закрепление не все из указанных выше форм прямой демократии в системе местного самоуправления. Соответственно. дополнительные формы, в силу открытого перечня форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, закрепленного в гл. 5 Федерального закона 2003г., могут предусматриваться конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации или уставами муниципальных образований.
Определенный интерес представляет исследование всех форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, так как именно с их помощью граждане реализуют свое право на самоуправления. Однако в рамках настоящей работы мы остановимся на опросе граждан и публичных слушаниях.
Такие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления, как публичные слушания и опрос граждан, закрепленные в ст. 8 и ст. 31 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., играют, хотя и не ведущую, но весьма важную роль в системе местного самоуправления.
Публичные слушания проводятся для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования. В соответствии с ч. 3 ст. 28 Федерального закона «Об общих принципах.» от 6 октября 2003 г. на публичные слушания в обязательном порядке должны выноситься:
1) проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав;
2) проект местного бюджета и отчет о его исполнении;
3) проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при от-
сутствии утвержденных правил землепользования и застройки;
4) вопросы о преобразовании муниципального образования.
При этом мы поддерживаем точку зрения ряда исследователей о том, что перечисленные в законе случаи обязательного вынесения на публичные слушания проектов муниципальных правовых актов могут быть дополнены законодателями субъектов РФ, а также в уставах муниципальных образований. Кроме того, муниципальные нормативные правовые акты и правоприменительная практика в течение последних лет шли именно по этому пути.
[3], [4].
Опрос граждан проводится на всей или на части территории муниципального образования для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти (ч. 1 ст. 31 ФЗ «Об общих принципах.»). Следовательно, для выявления мнения населения на опрос может быть вынесен любой вопрос или вопросы, которые непосредственно затрагивают интересы населения муниципального образования (части территории муниципального образования), относящие к компетенции местного самоуправления. При этом на опрос нельзя выносить вопросы, которые не могут быть вынесены на местный референдум, относящиеся к исключительной компетенции представительных органов муниципального образования, а также противоречащие законодательству Российской Федерации.
Несомненно, что опрос граждан и публичные слушания включены в новый федеральный закон о местном самоуправлении в целях предоставления населению больших возможностей для участия в принятии управленческих решений органами местного самоуправления.
Мнение населения, выявленное с помощью опросов граждан и публичных слушаний, по общему правилу, носит рекомендательный характер. И в большинстве случае это справедливо. Работа органов и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения и принятию связанных с этим управленческих решений связана с целенаправленной деятельностью в сфере муниципального управления и должным уровнем профессиональной подготовки (в особенности для муниципальных служащих). Т.е. выборные должностные лица органов местного самоуправления, муниципальные служащие, привлекаемые органами местного самоуправления, представители раз-
личных учреждений и организаций, участвуют в разработке и принятии управленческих решений, применяя имеющиеся у них специальные познания и навыки в той области, в которой лежит проблема. Между тем общественность в лице населения не всегда объективна и далеко не всегда способна компетентно судить о технических и иных, требующих специальных познаний, сторонах принимаемых решений.
В то же время мы считаем возможным в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2003 года, законодательных актах субъектов Российской Федерации, регулирующих вопросы организации и осуществления местного самоуправления, закрепить в исключительных случаях не рекомендательный, а обязательный характер выявленного мнения населения для всех субъектов муниципально-правовых отношений.
Такой вывод сделан нами на основе следующих доводов:
- рекомендательный характер мнения населения в Федеральном законе «Об общих принципах.» 2003г. указан только для опроса граждан, тогда как в отношении публичных слушаний такого указания нет;
- обязательный характер мнения населения, выявленного путем опросов граждан или публичных слушаний, является дополнительной гарантией прав граждан в области местного самоуправления;
- местное самоуправление не противопоставляется государственной власти, но, по нашему мнению, нуждается в довольно жесткой опеке со стороны государства с одновременным предоставлением населению больших возможностей участия в принятии управленческих решений.
Однако нельзя не признать, что существуют и серьезные контраргументы:
- в Федеральном законе «Об общих принципах.» 2003г. нет указания на возможность придания мнению населения, выявленного с помощью опросов граждан и публичных слушаний, обязательного характера;
- существует достаточное количество императивных форм непосредственного осуществления населением самоуправления, чтобы создавать еще одну;
- основную роль в муниципальном управлении играют органы местного самоуправления, которые действуют на основе делегированных населением полномочий по управлению, и именно они правомочны принимать обязательные для исполнения нормативные правовые акты;
- население всегда разнородно, представлено различными социальными группами, поэтому крайне трудно выявить единое мнение населения по тому или иному вопросу, выносимому на обсуждение.
Поэтому вполне закономерен вопрос: насколько оправдано придание результатам опроса граждан или результатам публичных слушаний обязательного характера?
Конечно же, далеко не во всех случаях выявленное мнение населения может и должно носить для органов местного самоуправления обязательный характер.
Придание в законодательстве субъектов РФ и муниципальных нормативно-правовых актах обязательного характера мнению населения, выявленного органами местного самоуправления на основе проведения публичных слушаний и опросов граждан, должно основываться на тщательном анализе необходимости такого подхода.
Дело в том, что не требуется, по нашему мнению, простого закрепления обязательного характера мнения населения в нормативных правовых актах. В то же время есть смысл обязать органы местного самоуправления учитывать мнение населения в том случае, если органам местного самоуправления не удается наладить диалог с населением, население не ощущает связи с органами местного самоуправления, условия жизни не улучшаются, и, как следствие, в обществе нарастают протестные настроения.
В этой связи оговоримся, что существует такое понятие, как социальная диагностика. Согласно экоантропоцентрической концепции Т.М. Дридзе отношения человека со средой обитания строятся как опосредуемые обстоятельствами его личной и социокультурной жизни многомерные пространственно-временные, прямые и обратные связи с окружением. Одна и та же ситуация может по-разному оцениваться отдельными людьми. Особенно это проявляется при возникновении проблемной (или конфликтной) жизненной ситуации. Эта ситуация требует от человека повышенной целенаправленной активности, выработки жизненно важных решений, а также выбора той или иной стратегии деятельности, средств и способов достижения желаемого результата. [5, с.20-21]
Следовательно, при возникновении конфликтной ситуации, требующей при принятии органами местного самоуправления управленческого решения или издании правового акта, учета мнения населения, необходимо принимать во внимание также
различные социальные факторы (социальный состав участников согласительных процедур, их уровень жизни, доходы, доступность различных благ и услуг, так как большинство из них предоставляются именно на местном уровне, и т.д.). Такой подход к проблеме при принятии управленческого решения требует от органов местного самоуправления напряженной работы по повышению уровня жизни населения, деятельности во благо населения, хотя бы с целью снизить уровень социальной напряженности и свести к минимуму блокирование населением инициатив органов местного самоуправления в области муниципального управления [6].
Но только цели уменьшения уровня социальной напряженности в обществе будет недостаточно для придания на законодательном уровне мнению населения, выявленного на основе публичных слушаний и опросов граждан, обязательного характера.
По нашему мнению, такая мера должна также служить защитным механизмом приоритетных направлений развития муниципальных образований, устанавливаемых в законодательстве субъектов Российской Федерации, в той или иной области деятельности местного самоуправления и связанных с решением вопросов местного значения.
В том случае, если деятельность органов местного самоуправления или проект нормативного правового акта органа муниципального образования может нанести ущерб приоритетам развития муниципального образования, население вполне может «блокировать» реализацию такого решения или нормативного правового акта. Таким образом, обязательный характер мнения населения при обязательности проведения согласительных процедур будет играть охранительную функцию.
В частности, в качестве приоритетов развития территорий муниципальных образований в градостроительной сфере можно предусмотреть:
- строительство школ, детских садов, поликлиник, спортивных сооружений, детских площадок и других объектов социальной инфраструктуры;
- развитие торговой сети, строительство предприятий бытового обслуживания и общественного питания;
- строительство социального жилья, гостиниц, мотелей;
- развитие инженерной и транспортной инфраструктуры, в том числе тепловых узлов, телефонных станций;
- строительство и реконструкцию театров, кинотеатров, клубов и других учреждений культуры;
- реконструкцию и реставрацию памятников
истории и культуры, восстановление церквей и других объектов недвижимости богослужебного назначения;
- расчистку завалов и пустырей, ликвидацию свалок, комплексное благоустройство территории;
- вывод на периферию муниципальных образований складских помещений и оптовых торговых предприятий;
- вывод автостоянок из дворов жилых домов, скверов, детских площадок и иных земельных участков;
- охрану лесных массивов, создание парков, скверов, клумб и иных природных объектов в границах муниципального образования;
- строительство сооружений газо-, электро- и водоснабжения населения.
В то же время, население муниципального образования не должно иметь возможности блокировать деятельность органов местного самоуправления по реализации управленческих решений. Здесь главенствующее место занимают приоритетные направления развития муниципального образования, и мнение населения может и должно быть учтено, но не станет решающим.
Закрепление в законодательстве субъектов РФ приоритетов развития муниципальных образований и доведение их до общественности позволит органам местного самоуправления реализовывать свои планы в указанных направлениях, принимая мнение населения лишь в качестве рекомендательного.
Закрепление в законодательстве субъектов Российской Федерации приоритетных направлений развития муниципальных образований и возможности придания мнению населения обязательного характера, должно стимулировать органы местного самоуправления максимально информировать население о предполагаемой реализации управленческих решений, максимально аккуратно подходить к формулированию, разработке и принятию управленческих решений.
Как справедливо отмечает А.С. Карпов, огромное значение во взаимодействии органов местного самоуправления и населения в области принятия управленческих решений имеет информирование населения и общественные обсуждения. «Граждане, получившие возможность ознакомиться с полной информацией по проекту, далее сами выбирают форму своего участия, в том числе - такие варианты как проведение общественной экспертизы или судебный процесс [7, с. 9-12].
По нашему мнению, обязательный характер мнения населения не должен явиться препятствием
для деятельности органов местного самоуправления. Правильно построенная работа с населением, как отмечает Н.Д. Сорокина, исследовавшая отношение жителей г. Москвы к строительству ряда объектов, «результаты опросов также показали, что, несмотря на достаточно большой протестный потенциал жителей, определенная часть из них готова участвовать в процессе согласования интересов. Более того, наряду с негативными последствиями строительства рационально мыслящая категория населения видит и позитивные результаты, прежде всего в решении проблемы благоустройства близлежащей территории. К тому же достаточно большая часть опрошенных не считает, что застройка ущемляет их интересы. Эту часть жителей также можно рассматривать как потенциально готовую к процессу согласования интересов» [8] .
Еще одним необходимым условием придания мнению населения, выявленного с помощью публичных слушаний и опросов граждан, обязательного характера, является внесение изменений в ст. 28 и ст. 31 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., указывающих на возможность для регионального законодателя или органов местного самоуправления самостоятельно устанавливать обязательность мнения населения для органов местного самоуправления.
Таким образом, использование региональным законодателем закрепления обязательного характера мнения населения, выявленного с помощью публичных слушаний и опросов граждан, способно положительным образом сказаться на возможности участия населения в принятии органами местного самоуправления управленческих решений.
При этом опросы граждан и публичные слушания необходимо рассматривать не иначе как способы (инструменты) согласования общественных интересов в муниципальных образованиях.
В завершение отметим, что институт согласования общественных интересов и учета мнения населения является одним из важнейших демократических институтов реализации местного самоуправления во всем мире. Только путем согласования интересов населения, органов публичной власти и третьих лиц, участвующих в муниципально-правовых отношениях, можно избежать в будущем конфликтов при принятии и реализации управленческих решений на уровне местного самоуправления и снизить социальную напряженность, свойственную неко-
торым муниципальным образованиям, вызванную отсутствием поддержки со стороны населения принимаемых органами местного самоуправления управленческих решений. [9, с. 61-66].
Литература
1. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 06.10.2003 № 40. Ст. 3822.
2. Муниципальное право / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М., 2005.
3. Постановление Волжской городской Думы Волгоградской области «Об утверждении положения о проведении общественных слушаний по вопросам местного значения муниципального образования «Город Волжский» от 31.12.2002 // Волжская правда. 2003. № 5.
4. Положение об общественных слушаниях в городе Красноярске от 6.07.2000. № 2 4-265 // Городские новости. 2000. № 24-265.
5. Дридзе Т.М. Две новые парадигмы для социального познания и социальной практики / Социальная коммуникация и социальное управление в экоантропоцен-трической и семиосоциопсихологической парадигмах / Отв. ред. проф. Т.М. Дридзе. В кн. 1. М., 2000.
6. Трофимов М.С. Об обязательном учете мнения населения при реализации градостроительных решений // Сборник тезисов работ участников Второго Всероссийского конкурса молодежи образовательных учреждений и научных организаций на лучшую работу «Моя законотворческая инициатива». М., 2007.
7. Карпов А.С. Реализация технологии учета мнений заинтересованной общественности в законодательстве // Международная научно-практическая конференция «Экологическая безопасность: природа и общество»: СПб, 2-3 апреля 2004 г. Тезисы докладов. СПб., 2004.
8. Сорокина Н.Д. Место социальной диагностики в технологии согласования интересов при реализации градостроительных решений / Материалы Всероссийской конференции «Социальное управление, коммуникация и социально-проектные технологии» // Институт социологии Российской академии наук. М., 2005.
9. Трофимов М.С. О создании правового механизма согласования общественных интересов при принятии управленческих решений органами местного самоуправления // Труды юридического факультета Ставропольского государственного университета. Вып. 13. Ставрополь, 2006.
