CC BY
242
Вестник Томского государственного университета. Экономика. 2017. № 37
УДК 338.22
DOI: 10.17223/19988648/37/5
Р.А. Эльмурзаева РЕГУЛЯТОРНЫЙ ЗАХВАТ: ТЕОРИЯ И ПОЛИТИКА
В статье изложена эволюция теоретических представлений о роли бизнеса и государства с позиции доминирования групп интересов при принятии и реализации экономической политики. С этой целью систематизированы ключевые положения теории экономического регулирования, обусловливающие генезис регуляторного захвата. Критически оценивается использование метафоры «захвата» посредством идентификации деструктивных искажений экономической политики причин возникновения захвата, присущих ему форм и предпосылок уязвимости государства как регулятора к воздействию бизнеса, которые послужили развертыванию более широкой концепции теоретического обоснования захвата государства.
Ключевые слова: теория экономического регулирования, регуляторный захват, группы интересов, захват государства, экономическая политика.
В академической литературе термин «регуляторный захват» используется для характеристики результатов экономической политики, имеющей неблагоприятные политические и социально-экономические последствия в результате влияния бизнеса на государство. История вопроса берёт начало с конца 1960-х гг. и связана с учреждением ведущих того времени экономических журналов Journal of Law and Economies [1] и The Bell Journal of Economies and Management Science1 [2. P. 367-368]. Предметом научной полемики стало отсутствие объяснения целесообразности и фактических последствий государственного вмешательства в социально-экономические процессы. Впервые данная сфера научных исследований представлена серией работ нобелевского лауреата Джорджа Стиглера [3], который описал возникновение непреднамеренных побочных эффектов регулирования и их несоответствие заявленным намерениям экономической политики [4]. Господствующий императив «провалов рынка» в качестве объяснения причин и введения государственного регулирования ставится под сомнение Чикагской школой экономики. Классическая теория экономического регулирования Джорджа Стиглера и в настоящее время является объектом пристального внимания академического сообщества, демонстрируя междисциплинарный характер исследования влияния интересов на результаты политики в политологии, социологии и правовых науках.
Отличительной чертой данных дискуссий является продолжение мысли М. Фридмана о необходимости пересмотра постулатов кейнсианской экономики в послевоенный период, связанных с признанием доминирующей роли государства в установлении экономического и социального порядка. Фридман и многие из его чикагских коллег разделяют убеждение, что свободные рынки являются институциональным гарантом выбора. При этом рынок при-
1 Впоследствии с 1975 г. - Bell Journal of Economics, с 1984 г. - Rand Journal.
знается лучшим защитником общественных интересов в сравнении с государством, в первую очередь создающим дополнительные издержки для конкуренции в результате вмешательства в рыночные процессы [5].
Высказанная гипотеза о несостоятельности государства как регулятора базируется на ранее проведенном анализе тарифов в электроэнергетическом секторе в различных штатах США за 1917-1932 гг. [6]. В частности, исследователи не нашли значительной разницы изменения уровня цен в регулируемых и нерегулируемых фирмах после введения мер регулирования. Также было обнаружено, что некоторые из мер вызвали рост цен, уменьшение количества хозяйствующих субъектов в конкурентных, немонополистических отраслях (наземный и воздушный транспорт) и отсутствие изменения цен в отраслях естественных монополий [7]. Тем самым государственное вмешательство, направленное на подавление монопольной власти фирм, как «провал рынка», не дало столь ожидаемого результата - соблюдения условий конкуренции.
Традиции исследования регуляторного захвата связаны с опубликованием классической статьи Джорджа Стиглера «Теория экономического регулирования», в которой утверждалось, что регулирование разрабатывается и осуществляется в интересах бизнеса. Дебют теории состоялся в серии работ флагманов Чикагской школы экономики - Дж. Стиглера, К. Фридмана, У. Джордана, С. Пельцмана, Г. Беккера - и получил развитие в последующих работах Р. Познера, Т. Килера, Дж. Калта, М. Грина, Р. Надера, М. Зупана и ряда других авторов, и, к сожалению, эта тема рассмотрена лишь в единичных работах российских учёных [8, 9]. Отправной точкой экономической теории регулирования является признание силы государства как «ресурса» или «угрозы», которое «может выборочно помогать или причинять ущерб значительному числу отраслей промышленности» [10. С. 3]. Теория формирует представление об экономическом регулировании как неотъемлемой части политической жизни и результата коллективного действия групп интересов бизнеса, извлекающего прямые экономические выгоды и отражающего преобладание частных интересов над интересами общества.
Значимое влияние на подобный подход Дж. Стиглера оказал «парадокс группового поведения» Мансура Олсона. При отсутствии организационных мер или обстоятельств, среди которых принуждение, мотив, размер группы, готовность нести издержки по достижению коллективного блага, «рациональные, своекорыстные индивиды не будут прилагать никаких усилий к достижению общегрупповых целей» [11. С. 2]. М. Олсон указывает на очевидное преимущество малых групп интересов над большими, в число которых входят потребители, налогоплательщики, бедные и безработные, неспособные себя организовать либо не обладающие избирательными стимулами. Среди преимуществ малых групп - организация взаимодействия с наименьшими затратами, решение «проблемы безбилетника», который в противном случае мог бы подорвать достижение их целей, большая эффективность политического давления и политической поддержки (голоса, вклады в избирательную кампанию и пр.), высокий удельный вес выгоды на одного участника в пределах группы. В конечном счёте это является стимулом поддержать организованную группу, принимать участие в её финансировании и даёт
больше шансов конкурировать с другими группами интересов. Кроме того, малые группы имеют больше шансов повлиять на продвижение благоприятных для них политических решений, чем большие группы, вынужденные «страдать молча» [11. С. 154]. Среди таксономии групп интересов - привилегированных, промежуточных и латентных именно первые - промышленные картели, профессиональные ассоциации и союзы наиболее активно организуются в малые группы для защиты своих интересов [11. С. 124-156] и находятся в центре внимания теории экономического регулирования.
Влияние частных интересов на принимаемые решения в экономической политике и введение мер регулирования объясняются законодательным закреплением желаемой правовой нормы, используемой в качестве альтернативы традиционным барьерам для входа на рынок потенциальным конкурентам - дифференциации продукции, ценовой политики, рекламы, интеграции, продолжая тезис Гарольда Демсеца, согласно которому «регулирование часто объясняется неудобством конкуренции» [12. P. 61]. Суть влияния групп интересов бизнеса на регулятор сводится к установлению контроля за входом в отрасль новых конкурентов и (или) замедлению темпов роста регулируемого рынка. Подобного рода действия закрепились в определении «регуляторный захват» (the capture theory of regulation), предложенном У. Джордан, в основу которого было положено использование политического процесса для достижения целей групп интересов определенных секторов экономики [7]. Строго говоря, «захват» обусловлен высокой концентрацией интересов (фактор размера небольшой группы и высокой доли на душу населения) в сравнении с рассеянными интересами потребителей. В отличие от политологической версии захвата, имеющей традиции с 1960-х гг., регулирование рассматривается своеобразным продуктом, произведенным на политическом рынке, структура которого определена политическим процессом. Теория экономического регулирования оперирует аналогичными для экономического рынка понятиями спроса, предложения, равновесия и цены.
На стороне спроса на регулирование выступают группы интересов бизнеса, которые преодолели организационные и информационные ограничения. С точки зрения организационных ограничений регуляторный захват лучше обеспечивает защиту коммерческих интересов производителей по сравнению с созданием картеля на основе частного соглашения. Это позволяет решить проблему «безбилетника», снизить издержки согласования и соблюдения соглашения. Примером является преобразование ранее конкурентных или оли-гополистических отраслей в картели, обеспечивая сохранение доходности отрасли и защиту от изменений, которые могут навязать нерегулируемый рынок. Подобный «захват» также характерен и для монополиста, заинтересованного в укреплении своего текущего положения. Организационные ограничения тесно взаимосвязаны с информационными в части осведомлённости о содержании деятельности регулятора и времени принятия регуляторных решений.
В результате регулируемые отрасли получают выгоды и соответствующие им вероятные формы регулирования. Среди них субсидии (в сфере образования, здравоохранения, жилья и внутреннего городского транспорта), регулирование цен и тарифов (в сельском хозяйстве, транспорте), лицензирова-
ние профессиональной деятельности, квоты на импорт, создание монополий и др. Стиглер отмечает востребованность косвенных мер регулирования, поскольку субсидии способствуют возникновению новых игроков на рынке и, следовательно, обеспечивают лишь краткосрочные выгоды для отрасли и распределение прибыли среди членов группы интересов. Кроме того, преобладание субсидий наблюдается в секторах экономики, производящих товары с неэластичным спросом. В последующих работах указывается, что определение выгод и соответствующих форм регулирования для отрасли промышленности частично зависит от эластичности предложения факторов производства [13].
Помимо форм, которые принимает выгода, теория демонстрирует приверженность как монополизированных, так и конкурентоспособных отраслей экономики. Например, усиление влияния отраслевых групп интересов характерно для авиа- и железнодорожного транспорта, сельского хозяйства, газо-, водо-, электроснабжения, телекоммуникаций. Теория прогнозирует и рост доходности (в среднем) регулируемых компаний по сравнению с нерегулируемыми. Стиглер отдаёт явное предпочтение отраслям промышленности, поскольку производителям легче объединить усилия и представлять групповой интерес по сравнению с потребителями, которым сложно преодолеть проблему коллективного действия. Однако регулятор представляется абстрактным и нейтральным субъектом, поддающимся влиянию посредством лоббирования со стороны групп интересов бизнеса.
Развивая теорию экономического регулирования, С. Пельцман продемонстрировал силу потребительских групп как избирателей, устанавливающих границу возможности регуляторов обслуживать только требования групп интересов со стороны промышленности [14]. Спрос на регулирование одновременно с производителями формируется и потребителями. В данном случае регулятор представляет интересы производителей до тех пор, пока потребители не преодолеют организационные и информационные ограничения. Это объясняет распространённую практику фиксации цен выше общих издержек производителя за счёт перераспределения ценовой нагрузки среди различных групп потребителей (цены для одних покупателей выше предельных издержек, а для других покупателей цена ниже предельных издержек) в ряде отраслей промышленности (железнодорожный транспорт, поставка газа, воды и электричества, телекоммуникации, услуги связи). Закон убывающей доходности, приводящий к росту общего количества продукции за счёт роста некоторых затрат по отношению к другим неизменным затратам, с течением времени приведёт к снижению экономических выгод для групп интересов. Регулятор не всегда принимает регулирующие решения в интересах производителя и ограничивает выгоду производителя от регулирования посредством контроля цен.
В отличие от обезличенного регулятора в работе Дж. Стиглера, регулятор рассматривается как законодатель с вытекающей избирательной мотивацией. В таких условиях регулятор начинает прибегать к услугам и производителей, и потребителей в целях максимизации политической поддержки. При этом группы интересов используют различные формы такой поддержки: со стороны производителей - финансовые вложения в избирательные кампании, а
также в образовательные программы для избирателей, чтобы убедить избирателей поддержать их тариф, а со стороны потребителей - избирательные голоса. Так формируется предложение регулирования регулятором в ответ на спрос обеих групп интересов, а теория интегрирует политическое поведение и экономический анализ [15].
Группы интересов, представленные в государственных органах, начинают конкурировать между собой на политической арене, предлагая различную поддержку в обмен на благоприятное законодательство. Законодатели стараются сбалансировать эти два типа поддержки на точке равновесия, которая максимизирует шансы политиков на переизбрание. Регулятор руководствуется определением такого уровня цен, который уравновешивает выгоды и потери для каждой из сторон, компенсируя тем самым потерю политической поддержки вследствие роста цен. Политическое равновесие достигается посредством установления равенства предельных выгод и издержек регулируемых сторон с учётом вероятности поддержки ими регулятора в будущем. В этом случае регулятор максимизирует свою полезность, используя разнонаправ-ленность групп интересов (производителей и потребителей), конкурирующих за возможность оформления законодательных инициатив. Максимизация функции политической поддержки представлена как равновесная цена, находящаяся между конкурентной ценой и ценой, максимизирующей прибыль отрасли, и получаемой отраслью прибылью. Соответственно группы интересов не будут прилагать усилия по захвату регулирования, поскольку цена практически не изменится. Низкие цены приносят выгоду потребителям, а высокие цены генерируют больше политической поддержки со стороны производителей.
Значительный интерес к «регуляторному захвату» со стороны производителей (отраслей промышленности) проявляют конкурентоспособные отрасли, а со стороны потребителей - группы, требующие принятия государством мер, направленных на регулирование деятельности монополизированных отраслей. Влияние концентрированных групп на принимаемые меры регулирования рассматривается на примере конкретных отраслей1, а влияние более диффузных групп потребителей продемонстрировано в сфере труда, защиты потребителей и охраны окружающей среды2. Однако предложенная модель опирается на контраст между производителями и потребителями и меньше подходит для всего спектра участников регулирования. Тем не менее теория экономического регулирования указывает не только на воздействие групп производителей на регулятор («захват»), но и на взаимодействие групп интересов с регулятором (законодателем).
Американский экономист Гэри Стэнли Беккер уточняет теорию экономического регулирования как «теорию конкуренции среди групп давления за
1 Комиссия по торговле между штатами (Interstate Commerce Commission, ICC), Комиссия по перевозкам и пассажиров такси (Cab Commission), Федеральная комиссия по связи (the The Federal Communications Commission, FCC).
2 Управление по безопасности и охране условий труда (Occupational Safety & Health Admiistration, OSHA), Комиссия США по безопасности потребительских товаров (Consumer Product Safety Commission, CPSC), Агентство по охране окружающей среды США (The United States Environmental Protection Agency).
политическое влияние» [16]. «Группы давления» представлены как совокупность субъектов, способных эффективно воздействовать на избирателей, законодателей и других лиц, участвующих в принятии политических решений. Регулирование используется для достижения частных интересов в рамках политического процесса и приводит к увеличению благосостояния наиболее влиятельных групп в силу значительного ресурсного потенциала для лоббирования.
Вклад Беккера в развитие теории экономического регулирования заключается в обосновании наличия конкуренции между группами давления за перераспределение богатства от наименее к наиболее эффективным. Группы интересов получают желаемое регулирование согласно «функции влияния», элементами которой являются давление групп получателей субсидий, давление групп налогоплательщиков и размер этих групп, даже если они неорганизованные и не оказывают никакого давления. При этом функция полезности каждого члена группы зависит от получаемых субсидий или величины уплачиваемых налогов и расходов по оказанию давления на политическую активность (в том числе и насилие). Эти расходы и конкурируют с расходами других групп давления [16. P. 330]. Взаимодействие между группами моделируется просто как автономная игра Курно-Нэша. Условием равновесия для этой игры является максимизация полезности для каждой группы по отношению к своим расходам на политическое давление, приводящей к взаимной адаптации группового давления. При этом проблема «безбилетника» возрастает с ростом численности группы, в дальнейшем приводя к снижению силы давления.
Беккер исходит из предпосылки, что любая модель в политической сфере должна включать в себя бюджетное ограничение, поскольку субсидии явно определяются налоговыми поступлениями. На практике строгого равенства между суммой налоговых поступлений и величиной реализуемых субсидий не наблюдается из-за наличия расходов групп давления. Оптимальные расходы и давление со стороны групп интересов будут равны нулю, если выигрыш от более низких налогов или высоких субсидий меньше, чем «стоимость» оказания давления. Повышение давления одной группы, как правило, приводит к компенсационному давлению других групп за счёт повышения налогов или снижения субсидий. Впрочем, как и эффективность взаимодействия между группами давления будет выше, если все группы согласились бы сократить свои расходы на политическое влияние (ограничение взносов на избирательную кампанию, регистрацию и мониторинг лоббистских организаций, государственные расходы и др.).
Эффект полезности действий группы давления принципиально связан с безвозвратными (dead weight cost) издержками и выгодами получателей субсидий и налогоплательщиков. С течением времени безвозвратные издержки мер регулирования возрастают по мере роста мобильности труда и капитала, удорожания производства товаров-заменителей и других социально дорогостоящих методов уклонения от последствий введения конкретных мер. Именно данным обстоятельством объясняется начавшееся движение по дерегулированию авиакомпаний, банков, охранных фирм и некоторых других секторов экономики [16. P. 340]. Беккер утверждает, что последующее дере-
гулирование экономики объясняется именно ростом безвозвратных издержек. В то же время текущее регулирование со временем снижает адаптацию к изменениям в технологии и спросе и стимулирует «инвестиции», ориентированные на сохранение и укрепление положения хозяйствующими субъектами. По мнению Беккера, регулирование и реализуемые государством программы сдерживаются ростом таких безвозвратных издержек независимо от типа политической системы. Если социальные издержки вводимых мер регулирования с течением времени растут с различной скоростью, то очевидным станет снижение политической власти текущих выгодополучателей. Тем не менее подчёркивается, что общий объем регулирования также будет возрастать за счет увеличения мер социального и экологического регулирования.
Беккер, в отличие от Стиглера, позиционировавшего регулирование в пользу производителей за счёт организации в малые группы, делает вывод о компенсационной способности многочисленных диффузных групп потребителей и налогоплательщиков оказывать влияние на процесс принятия политических решений. Безвозвратные издержки препятствуют давлению со стороны получателя (субсидий), в связи с чем налогоплательщики имеют «внутреннее» преимущество во влиянии на политические результаты [16. Р. 381] в силу асимметрии, приводящей к росту величины налогов и снижению величины субсидий. Следовательно, все группы заинтересованы в уменьшении таких издержек даже без какой-либо реакции групп давления со стороны налогоплательщиков. Рост налогов и, следовательно, субсидий, как правило, способствует усилению «противодействия» налогоплательщиков.
Также Беккер отмечает, что существующие точки зрения пренебрегают распределением ресурсов и не определяют, могут ли выигравшие группы давления компенсировать проигравшие группы, что отличает его исследовательский подход от точек зрения предшественников, акцентирующих внимание на функции благосостояния. Если доступ к политическому влиянию одинаков для всех групп, то решающее значение имеет способность компенсировать, а не фактическое возмещение, так как проигравшие группы давления не получают никакой компенсации. Этот принцип компенсации обеспечивает единый подход как к производству общественных благ, так и к формированию мер политики, имеющей социальный характер. Тем самым автор не разделяет мнение М. Олсона об ответственности «распределительных коалиций» за слабый экономический рост.
Регулятор будет выбирать такой механизм защиты, который влечёт за собой меньшие безвозвратные издержки и фактически преследует более эффективную политику перераспределения, которая минимизирует чистые потери. В зависимости от эластичности спроса и предложения на товар можно получить меньшие безвозвратные издержки от ограничения производства вместо обеспечения более высокой цены (и наоборот). Меры регулирования с высоким уровнем безвозвратных издержек не выживут в конкурентной борьбе между группами давления. Действительно, развитие радио, телевидения и других средств связи позволило малым группам интересов преодолевать организационные ограничения и оказывать влияние на процесс принятия политических решений. Кроме того, индустриализация, сопровождающаяся разделением труда, способствует увеличению количества групп интересов, и
некоторые из них приобретают политическое влияние отчасти потому, что они являются небольшими по отношению к общему числу налогоплательщиков, тем самым обеспечивая доступ этих групп к разработке мер экономической политики государства и участие в них.
Таблица 1. Сравнительная характеристика исследовательских подходов в рамках теории экономического регулирования
Ключевые особенности теории экономического регулирования Представители теории экономического регулирования
Дж. Стиглер С. Пельцман Г. Беккер
Группы интересов - получатели выгод Малые группы интересов: производители Группы интересов: - производители в случае конкурентной отрасли; - потребители в случае монополистической отрасли; -регулятор Группы давления: - производители; - потребители/налогоплательщики
Предпосылки влияния Преодоление организационных ограничений и доминирование представительства интересов в политике Ослабление групп интересов производителей в силу обслуживания регулятором иных групп интересов Преодоление представительских (информационных) ограничений
Объяснение регулирования Защита от изменений групп интересов на нерегулируемом рынке и (или) укрепление положения на регулируемом рынке Компенсация регулятором потери политической поддержки групп интересов (со стороны производителей - лоббирование, со стороны потребителей - избирательные голоса) Компенсационная способность влияния групп интересов из-за роста безвозвратных издержек, ведущая к изменению выгод групп
Формы регулирования Ценообразование (тарифообразова-ние), субсидии, лицензирование, квоты Ценообразование Субсидии, налогообложение
Тип взаимодействия групп интересов Сотрудничество/кооперация групп интересов с регулятором за счёт законодательного закрепления правовой нормы Сотрудничество/кооперация регулятора с группами интересов в результате установления равновесной цены (при ценообразовании), удовлетворяющей группы интересов Конкуренция между группами давления в силу наличия безвозвратных издержек, приводящая к политическому равновесию
Основной вывод Беккера - существующая конкуренция между группами давления способствует эффективности мер государства. Реальная политиче-
ская система не имеет социальных функций, доброжелательных диктаторов, политических или других процедур и автоматически позволяет определить оптимальное производство общественных благ, налогообложение и другие направления мер экономической политики. Усовершенствование методов налогообложения позволит снизить издержки налогоплательщиков, тем самым обеспечивая потенциальный рост субсидий. Таким образом, подход Беккера объединяет теорию регулирования с позиции общественного и частного интереса в условиях конкуренции между группами давления и ростом безвозвратных издержек в течение времени.
Проведенный анализ исследовательских подходов представителей Чикагской школы экономики базируется на основе одних и тех же допущений -влияния групп интересов на государство. На стороне спроса находятся группы интересов, преодолевшие организационные и информационные ограничения, эффективно влияющие на процесс принятия политических решений. На стороне предложения - регулятор в лице государства, который реагирует на влияние и преследует цель усиления политической власти и популярности проводимой экономической политики (табл. 1). Ассоциируемый с данной теорией термин «регуляторный захват» первоначально означал, что регулятор, созданный в интересах общества, в конечном счете содействует максимизации благосостояния групп интересов в ущерб и бизнесу, и обществу.
Разница лишь в том, что в подходах описаны разные предпосылки относительно распределения влияния групп интересов на регулирование с позиции преодоления организационных и представительских (информационных) ограничений. Общими допущениями в исследуемых подходах являются -субъекты регулирования рациональны и руководствуются частными интересами; наличие асимметрии информации позволяет доминировать группам интересов при принятии политических решений; доминирующие группы интересов манипулируют спросом на регулирование, что в конечном счёте свидетельствует о несостоятельности предположения о фактической коррекции «провалов рынка» в части конкуренции.
Здесь сразу следует подчеркнуть, что теория экономического регулирования не может считаться исключительной по своей полноте, что очевидно из самого названия, вбирающего только экономическое регулирование. На момент написания статьи Дж. Стиглером создание регулятора и принятие законодательства в регулируемой сфере действительно были связаны с укреплением доминирующего положения отдельных отраслей экономики, ассоциируемых с корпоративными картелями. С позиции инструментов и обоснованности применяемых инструментов государственного регулирования теория демонстрирует приверженность к ценообразованию и антимонопольному законодательству, не затрагивая вопросов социального регулирования, направленных на устранение неэффективных или несправедливых результатов функционирования рынка и косвенно связанных с уровнем цен, прибылью и рыночной структурой. Основная мысль Стиглера сводилась к преобладанию бизнес-интересов над общественными.
В настоящее время эмпирическая доказуемость регуляторного захвата с течением времени становится проблематичной в силу экономических и административных реформ, трансформации рынков под воздействием научно-
технического прогресса, расширения и размывания формальных границ геополитического, социально-экономического и культурного пространства. Исследования, содержательно раскрывающие критику экономической теории регулирования [17, 18], поднимают целый ряд свидетельствующих об этом аргументов. С этой точки зрения трудно однозначно утверждать, какие отрасли вероятнее всего будут претендовать на подобный «захват» и какие формы регулирования будут предпочтительными. Так, принятие не всех ре-гуляторных мер объясняется фактором высокой концентрации, поскольку не все отрасли промышленности могут мобилизовать достаточные экономические ресурсы на развитие политических навыков и опыта для лоббирования интересов и преодолеть внутриотраслевые конфликты [19]. Выгоды для отрасли промышленности распределены в пользу незначительного количества бенефициаров, соответственно не все отрасли будут иметь спрос на регулирование. Объяснение мотива роста доходности отрасли, ради которой группы интересов промышленности формируют спрос на регулирование, также не в полной мере соответствует экономическим реалиям. Это обусловлено воздействием не учтённых в модели политических ограничений, накладываемых общей логикой социально-экономического развития государства и решения макроэкономических проблем - конкурентоспособности отечественного производителя, защиты определённых предпринимательских сообществ, социальных групп и пр. Введение мер экологического и социального регулирования, например в сфере безопасности производства и охраны труда, может приводить и к отрицательному эффекту, влияющему на доходность отрасли. Впрочем, как и еще одно обстоятельство, препятствующее захвату, кроется в том, что на практике один регулятор может осуществлять деятельность в ряде отраслей промышленности, имеющих конкурирующие интересы между собой на рынке определённого товара (услуг) (например, транспорт) или типа осуществляемой деятельности (оптовая или розничная торговля).
Следующим аргументом критики послужило доминирование бизнес-интересов на политическом рынке. Спрос на регулирование может предъявлять гораздо более широкий круг акторов политики. Среди них: производители заменителей или дополняющих товаров, поставщики сырья и материалов, конкретные представители отрасли, получающие различные привилегии, профсоюзы и другие группы интересов, которые не потребляют основную продукцию отрасли, но затронуты внешними проявлениями её деятельности. Барри Вейнгаст утверждает, что в реальной политической системе равновесие политики достигается в результате баланса иных групп интересов, нежели производители и потребители [20]. «Равновесная теория регуляторной политики» фокусируется на условиях, которые способствуют её стабильности. Политика является результатом комбинации трёх факторов: слабого интереса президента, судебных прецедентов в регулируемом секторе и стабильных структур, выражающих общественное мнение. Политика регулятора является стабильной, поскольку она отражает равновесие в результате стратегического выбора конгресса, групп по интересам и ведомств.
Конгрессмены преследуют свои предвыборные цели и политические инициативы с целью получения электоральной поддержки в пользу юрисдикции, представленной конгрессменом. Группы интересов со стороны про-
мышленности преследуют получение выгод от незначительных улучшений в своих правах в соответствии со статус-кво до полного картеля. И наконец, регулятор, в рамках бюджетных расходов (ассигнованных конгрессом) реализующий регуляторные решения и обслуживающий группы интересов, которым выгодны эти решения [20. Р. 147-148]. Главный вывод в том, что политика остаётся стабильной и выгодной для конгрессменов до тех пор, пока соответствующие переменные являются стабильными (мощность группы интересов, структура конгресса, прецедент судебных решений, программа политики президента и экономический анализ регуляторной политики). Пока эти переменные остаются неизменными, политические выгоды от различных вариантов остаются постоянными и при их изменении регуляторная политика также приходит к новому равновесию. С течением времени новые группы, вытесняют старые группы, как это произошло с увеличением мер социального регулирования. И несмотря на то, что предложенная точка зрения применима к американской политической системе, акцент сделан на том, что в процессе принятия решения о регулировании принимает широкий круг политических участников, имеющих различные, но вполне совместимые цели, снижая значимость регуляторного захвата и доминирование частных интересов.
Таблица 2. Типы политики регулирования по Дж. Уилсону
Рассеянные затраты Концентрированные затраты
Рассеянные выгоды Мажоритарная политика характеризует интересы большинства и затрагивает принятие решений, приносящих выгоды бизнесу и обществу, при этом в ожидании преимуществ все группы несут затраты. Группы интересов бизнеса не проявляют активности в её проведении. Например, антимонопольное законодательство; социальное обеспечение; запрет курения в общественных местах и др. Предпринимательская политика приносит выгоды обществу, а затраты несёт небольшое число идентифицируемых групп бизнеса. У противников политики наблюдаются сильные стимулы, чтобы заблокировать регулирование. Например, введение стандартов в сфере безопасности производства, охраны труда, окружающей среды и прав потребителей
Концентрированные выгоды Клиентская политика приносит выгоды незначительной группе интересов, при этом значительная часть общества несёт затраты по её осуществлению. Например, введение преференций для отдельных предприятий, льготное налогообложение, введение таможенных пошлин, лицензирование для защиты предпринимательских сообществ и пр. Политика групп интересов приносит выгоды относительно небольшой и идентифицируемой группе интересов за счет других (захват по Стиглеру)
Более широкий взгляд на сообщество интересов в экономической политике предложен политологом Дж. Уилсоном. Диагноз захвата характерен в ситуации, в которой бизнес-интересы не противопоставлены другим конкурирующим за влияние интересам государства, общества. Условия, способствующие и не способствующие захвату, описаны им с помощью четырёх типов политики, которые имеют различные последствия в зависимости от предполагаемого распределения затрат и выгод [21. Р. 372] (табл. 2).
Регулятор в лице государства может осуществлять «предпринимательскую политику», когда ранее предпринятые меры регулирования способствуют введению последующего регулирования, если регулятор считает, что опыт был полезным. В качестве примера можно привести инициируемые государством как предпринимателя реформы, начиная от дерегулирования экономики, внедрения «лучших практик» регулирования и распространения передового опыта управления в регулируемых сферах, неизбежно приводящих к появлению новых интересов, в том числе наднационального характера. А в условиях нарушения институциональной устойчивости в силу радикальных перемен, вызванных внешними потрясениями - экономическими, политическими и государственными кризисами, предложенная типология политики не является статичной и в определённых условиях характеризуется перемещением от клиентской политики к политике групп интересов, далее к предпринимательской политике и, наконец, к мажоритарной политике. В то же время объяснительная ценность предложенной типологии заключается и в выделении клиентской политики, в большей мере формирующей особый преференциальный режим отдельным представителям бизнеса, которые не в состоянии преодолеть организационные ограничения и не имеют возможность для оказания явного влияния. При этом достаточно четко проявляются неформальные каналы влияния бизнеса на государство по сравнению с лоббированием.
Но самым очевидным является установление роли регулятора на стороне предложения регулирования как самостоятельной группы интересов, имеющей собственные мотивы и стимулы. Одно из следствий работы Стиглера -это положение, что члены групп интересов, затрагиваемых регуляторным решением, будут голосовать за или против регулятора с оказанием финансовой поддержки избирательной кампании политика. Фактически регулируемые отрасли расходуют значительные ресурсы для лоббирования регуляторов. Соответственно, конечная цель регулятора - закрепление и расширение своей политической власти, поскольку политик предпочитает решения, которые напрямую повысят вероятность голосования за его кандидатуру, возможности получения ренты и личную заинтересованность - последующего трудоустройства на высокооплачиваемую работу ранее регулируемой отрасли. В более поздней версии С. Пельцмана регулятор рассматривается как потенциально интересный для захвата и для потребителей - в форме избирательной поддержки, рассмотрения жалоб от потребителей и последующего разрешения споров между отраслью и потребителями. Таким образом, действия регулятора завуалированы преследованием собственных интересов, позволяющих идентифицировать регулятора как отдельную группу интересов, извлекающую потенциальные выгоды. Но более интересным представляется тот факт, что финансирование избирательных кампаний лишь не во многих
странах является неотъемлемым элементом политического процесса, регулируемым законодательно (в отличие от России).
Регулятор в лице государства, выступая на стороне предложения в принятии политических решений, делает выбор, опираясь на две группы предпочтений - относящиеся к другим, т.е. интересы бизнеса и общества, и собственные. К подобным выводам пришли М. Левин, Дж. Форренс, подчеркивающие, что при отсутствии информационных проблем и трансакционных издержек реализуется политика в интересах общества, в то время как при их наличии неизменно осуществляется политика, ассоциируемая с частным интересом [22]. У регулятора возникает выбор - максимизировать собственную полезность в виде политической поддержки, последующего трудоустройства в регулируемой отрасли и извлечения ренты либо реализовать публично желаемую политику. В том же русле мыслят Дж. Кальт и М. Зупан, эмпирически показавшие прямое появление альтруизма регулятора в реализуемых функциях государства и использования идеологии в качестве ярлыка обслуживания интересов избирателей [23. Р. 281-285]. С. Кроули продолжает, что в некоторых обстоятельствах регулятор склонен осуществлять регуляторные инициативы, которые действительно могут продвигать интересы общества на примере политики в сфере охраны окружающей среды, сферы безопасности пищевой продукции лекарственных средств, даже несмотря на возражения конгресса и влиятельных групп интересов бизнеса [24]. Исследователи подчеркивают тот факт, что открытым вопросом остаётся мотивация регулятора, которая может сводиться к разнонаправленности интересов политиков (максимизация голосов), законодателей (максимизация политической поддержки), бюрократов (максимизация бюджета), либо личная приверженность общественным идеалам или же склонность к рентоориентированному поведению.
Соответственно категоричность заявления относительно регуляторного захвата весьма неустойчива в условиях рассмотрения встроенных структурных ограничений государства как регулятора. Первоначально данный аспект рассматривался как поиск причин, который делает уязвимым регулятора к захвату. Подобный спектр исследований в большей мере отражает качественные характеристики регулятора и проводимой политики. Среди базовых причин следует отметить инертность и незаинтересованность сотрудников государственного органа [25. Р. 337-338]; бюрократическую неумелость, в том числе и за счет существующего дисбаланса распределения полномочий между федеральным, региональным и местным уровнями; отсутствие необходимых в регулируемой сфере профессиональных навыков [19. Р. 708]; бюджетные ограничения деятельности регулятора; техническая сложность регулируемой в силу высокой стоимости информации и невысокой политической значимости с последующим выводом на саморегулирование. Подобные причины уязвимости обусловили плеяду разнообразных форм проявления захвата и связаны с вопросами асимметрии информации в процессе принятия политических решений [26]. Среди них - «информационный захват», возникающий в результате асимметрии информации (точнее, её преднамеренного искажения при отсутствии внутренних и внешних систем контроля за деятельностью и регулятора, и бизнеса); «социальный захват», форми-
рующий понимание значимости влияния сети социального взаимодействия на процесс принятия решений; «культурный захват», мобилизующий объединение в группу интересов и описываемый как формирование групп интересов на основе неформальных социальных связей и оказание нерациональных давлений в силу ощущения идеологической, социальной идентичности. Все эти и аналогичные им формы объединяет самая существенная причина уязвимости к регуляторному захвату - асимметрия информации.
С одной стороны, асимметрия информации внутри регулятора, между регулятором и бизнесом, регулятором и обществом признается причиной регу-ляторного захвата, а с другой - она становится фактором для захвата регулирования самим регулятором. Такой феномен «захвата государства», в отличие от едва уловимого регуляторного захвата, получает достаточное эмпирическое подтверждение при изучении стратегий взаимодействия бизнеса и государства, которые прочно размещены на международной повестке дня по борьбе с коррупцией [27]. На основе «Обзора условий ведения бизнеса и деятельности предприятий» (Business Environment and Enterprise Performance Surveys, BEEPS) Всемирного банка Д. Хеллмен, Д. Кауфман, Д. Джонс определяют «захват государства» (state capture) как усилия фирм, направленные на формирование правил игры для продвижения групповых интересов за счет незаконного, непрозрачного предоставления личных выгод для государственных должностных лиц наряду с административной коррупцией в привычном понимании [28].
В отличие от регуляторного захвата, захват государства может быть уточнен с помощью проведения различий между типами учреждений, которые захвачены (государственные органы законодательной, исполнительной, судебной власти), и видами групп интересов, стремящихся получить преимущества (крупный бизнес, политические лидеры, высокопоставленные государственные должностные лица), а также неявным характером влияния групп интересов. Однако маркерами захвата государства, помимо чрезмерно популяризированной в научной литературе коррупции, являются проблемы обязательств государства, значительное регуляторное бремя, накладываемое на группы интересов, не преодолевших организационных и информационных ограничений, высокая концентрация политической и экономической власти определенных бизнес-интересов, отток капитала, слабая самоорганизация и представительство «оставшихся» интересов бизнеса и гражданского общества, избирательная неграмотность в силу низкой осведомлённости о последствиях предлагаемого курса политики (асимметрии информации как таковой) с нежеланием осуществлять свой выбор по причине снижения доверия к проводимой политике и другие неизбежные примеры. Концептуально подобный захват обусловлен path dependence, характеризующей институциональную слабость государства в условиях отсутствия эффективных политических институтов, представительства групп интересов в политике, порождая порочный круг реформирования экономики. В теоретическом плане можем наблюдать тонкую грань между регуляторным захватом и «провалами государства», одинаково характеризующими качество институтов экономической политики государства.
Таким образом, идентификация деструктивных искажений экономической политики, причин возникновения захвата, присущих ему форм и предпосылок уязвимости государства как регулятора к воздействию бизнеса послужила развертыванию более широкой концепции теоретического обоснования захвата. В практическом плане принятие концепта «регуляторного захвата» как одной из причин несостоятельности экономической политики позволяет осуществлять сознательный поиск и внедрение институциональных механизмов, чтобы снизить возможность влияния особых интересов на эффективность регулирования и обеспечить соблюдение принципов открытости, подотчетности, прозрачности и ответственности экономической поли-тики.
Литература
1. Priest G.L. The origin of utility regulation and the «theories of regulation» debate // Journal of Law and Economics. 1993. Vol. 36. P. 289-323.
2. Joskow P.L., Noll R., Niskanen W., Bailey E.E. Economic Regulation. American Economic Policy in the 1980s / Martin Feldstein, ed. Chicago: University of Chicago Press, 1994. 834 p.
3. Leube K.R., Moore T.G. The essence of Stigler. Stanford: Hoover Press publication, 1986. 346 p.
4. Stigler G. The Goals of Economic Policy // The Journal of Business. 1958. Vol. 31, №. 3. P. 169-176.
5. Stigler G.J. The citizen and the state: essays on regulation. Chicago: University of Chicago Press, 1975. 209 p.
6. Stigler G.J., Friedland C. What Can Regulators Regulate? The Case of Electricity // Journal of Law and Economics. 1962. Vol. 5. P. 1-16.
7. Jordan W.A. Producer Protection, Prior Market Structure and the Effects of Government Regulation // Journal of Law and Economics. 1972. Vol. 15. April. P. 151-76.
8. Тамбовцев В.Л. Теории государственного регулирования экономики : учеб. пособие: [для вузов по экон. специальностям] / МГУ им. М.В. Ломоносова. М.: ИНФРА-М, 2008. 156 с.
9. ЗаостровцевА.П. Теории групп интересов // Финансы и бизнес. 2009. № 1. С. 6-24.
10. Stigler G.J. The Theory of Economic Regulation // Bell Journal of Economics and Management Science. 1971. Vol. 2, Issue 1. P. 3-21.
11. Олсон М. Логика коллективных действий. Общественные блага и теория групп: пер. с англ. М.: Фонд экономической инициативы, 1995. 165 c.
12. Demsetz H. Why Regulate Utilities? // Journal of Law and Economics. 1968. Vol. 11, № 1. April. P. 55-65.
13. Migué J.L. Controls versus Subsidies in the Economic Theory of Regulation // Journal of Law and Economics. 1977. Vol. 20, № 1. April. P. 213-221.
14. Peltzman S. Toward a More General Theory of Regulation // Journal of Law and Economics. 1976. Vol. 19. №2. P. 211-240.
15. Peltzman S. The Economic Theory of Regulation After Decade of Deregulation. 1989. The Brookings Institution. 2013. URL: http://www.brookings. edu/~/media/projects/ bpea/ 1989%20 mi-cro/1989_bpeamicro_peltzman.pdf (a^ess date: 06.06.2016).
16. Becker G.S. A Theory of сompetition among pressure groups for political Influence // The Quarterly Journal of Economics. 1983. Vol. XCVIII, № 3. P. 371-400.
17. Hertog J. Reviews the economic theories of regulation. Utrecht School of Economics Tjalling C. Koopmans Research Institute Discussion Paper Series 10-18. Netherland, 2010. 59 p.
18. Dal Bó E. Regulatory Capture: A Review // Oxford Review Of Economic Policy. 2006. Vol. 22, № 2. Regulation (Summer). P. 203-225.
19. Meier K.J. The Politics of regulation // The Journal Of Risk And Insurance. 1991. № 58 (4). P. 700-713.
20. WeingastB. Regulation, Reregulation and Deregulation: The Foundation of Agency-Clientele Relationships // Law and Contemporary Problems. 1981. № 44. P. 147-177.
21. Wilson J.Q. The Politics of Regulation/ James Q. Wilson (ed.). New York: Basic Books, 1980. P. 357-394.
22. Levine M.E., Forrence J.L. Regulatory capture, public interest, and the public agenda: toward a synthesis // Journal of Law, Economics, & Organization. 1990. Vol. 6. Special Issue: [Papers from the Organization of Political Institutions Conference, April 1990]. P. 167-198.
23. Kalt J.P., ZupanM.A. Capture and Ideology in the Economic Theory of Politics // The American Economic Review. 1984. Vol. 74. № 3. P. 279-300.
24. Croley S. Regulation and Public Interests: The Possibility of Good Regulatory Government. Princeton: Princeton University Press, 2007. 392 p.
25. Posner R. Theories of economic regulation // The Bell Journal of Economics and Management Science. 1974. Vol. 5, № 2 (Autumn). P. 335-358.
26. Cultural Capture and the Financial Crisis/ James Kwak // Preventing Regulatory Capture: Special Interest Influence and How to Limit it. Edited by Daniel Carpenter and David Moss. Cambridge: Cambridge University Press, 2013. P. 71-98.
27. Anticorruption in Transition A Contribution to the Policy Debate. The World Bank. Washington, D.C., 2000. 133 p.
28. Hellman J., Jones G., Kaufmann D. Seize the State, Seize the Day An empirical analysis of State Capture and Corruption in Transition. Washington, D.C., April 18th- 20th, 2000. 42 p. URL: http://siteresources.worldbank.org/INTABCDEWASHINGT0N2000/Resources/hellman.pdf (acoess date: 06.06.2016).
Elmurzaeva R.A. Department of Strategic Management and Marketing Institute of Economics and Management, National Research Tomsk State University (Tomsk, Russia). E-mail: raissa@yandex.ru REGULATORY COVERAGE: THEORY AND POLITICS
Keywords: the theory of economic regulation, regulatory capture, interest groups, state capture, economic policy.
A popular theory of economic regulation George Stigler's is currently the object of attention of western economists, political scientists, sociologists, and unfortunately considered only in a few works of russian scientists. The article provides a comparative analysis of the research approaches of representatives of the economic theory of regulation. The main message of theory - regulation is a product of and subject to the laws of supply and demand. The term «regulatory capture» originally meant that regulator created for in the public interests eventually promotes maximizing welfare of groups of interests in damage to both business, and society.
There was a number of additional aspects, they became not only objects for scientific criticism, but also served to a further research of a role of the state in the course of acceptance and implementation of measures of economic policy. With this purpose, views of theory's lacunas are systematized: specification of conditions under which interest groups and industry to carry out "regulatory capture"; identification of interest groups, complementary groups of interests of the industry; representation of interest groups in politics as a result of unification of civil society and because of the "electoral illiteracy"; the motives of action of the regulator is the interests of society, ideological preferences, inclusion in a network of social interaction, etc.
Despite these shortcomings, the theory of economic regulation is a complement to studies showing the «government failures». In this aspect regulatory capture should be understood as difficult enrollment of behavior models and the relations between groups of interests which activity has adverse political and economic effects for the state, business and society. Such understanding is promoted by a wide range of the reasons to vulnerability of the regulator to «capture»: asymmetry of information, inertness and disinterest in regulation, incompetence owing to absence in the adjustable sphere of skills, insufficiency of financial resources, technical complexity in regulation with the subsequent deregulation, administrative process, dependence on the previous way and some other. Since the 2000-ies, metaphor of "capture" takes on a new content from the view point of regulation's supply. The regulator in modern conditions has a more complex structure, not considered in the theory of economic regulation. The regulators are the group's interests in the face of governmental bodies and institutions and more complex groups as a result of consolidation of the state and business. The phenomenon of «state capture», as opposed to a subtle regulatory capture, getting enough empirical evidence of the destructive influence of private interests on the formation and implementation of policy decisions. This vision opens new horizons of design institutes and their adaptation to the needs of the state's economic policy.
References
1. Priest G. L. The origin of utility regulation and the «theories of regulation» debate//Journal of Law and Economics. Vol. 36. 1993. P. 289-323.
2. Joskow P.L., Noll R., Niskanen W., Bailey E.E. Economic Regulation. American Economic Policy in the 1980s. Martin Feldstein, ed. University of Chicago Press, 1994.
3. Leube K. R., Moore T.G. The essence of Stigler. Hoover Press publication, 1986. 346 p.
4. Stigler G. The Goals of Economic Policy//The Journal of Business. 1958. Vol. 31. №. 3. P. 169-176.
5. Stigler G.J. The citizen and the state: essays on regulation. Chicago: University of Chicago Press, 1975. 209 p.
6. Stigler G.J., Friedland C. What Can Regulators Regulate? The Case of Electricity // Journal of Law and Economics. 1962. Vol.5. P. 1-16.
7. Jordan W. A. Producer Protection, Prior Market Structure and the Effects of Government Regulation // Journal of Law and Economics. 1972. Vol. 15. April. P. 151-76.
8. Tambovcev, V.L. Teorii gosudarstvennogo regulirovaniya ehkonomiki : ucheb. posobie: [dlya vuzov po ehkon. special'nostyam] / V. L. Tambovcev; MGU im. M. V. Lomonosova, EHkon. fak. M. : INFRA-M, 2008. 156 s.
9. Zaostrovcev A.P. Teorii grupp interesov // Finansy i biznes. 2009. №1. S. 6-24.
10. Stigler, G.J. The Theory of Economic Regulation//Bell Journal of Economics and Management Science. 1971. Volume 2. Issue 1. P. 3-21.
11. Olson M. Logika kollektivnyh dejstvij. Obshchestvennye blaga i teoriya grupp: [per. s angl.]. M.: Fond ehkonomicheskoj iniciativy, 1995. 165 p.
12. Demsetz H. Why Regulate Utilities?// Journal of Law and Economics. 1968. Vol. 11. № 1. April. P. 55-65.
13. Jordan W.A. Producer protection, prior market structure and the effects of government regulation // Journal of Law and Economics. 1972. Vol. 15. April. P. 151-76.
14. Migué J.L. Controls versus Subsidies in the Economic Theory of Regulation // Journal of Law and Economics. 1977. Vol.20. №1. April. P. 213-221.
15. Peltzman S. Toward a More General Theory of Regulation // Journal of Law and Economics. 1976. Vol. 19. №2. Pp. 211-240.
16. Peltzman S. The Economic Theory of Regulation After Decade of Deregulation. 1989. The Brookings Institution. 2013. URL: http://www.brookings. edu/~/media/projects/ bpea/ 1989%20micro/ 1989_bpeamicro_peltzman.pdf (acsess date: 06.06.2016).
17. Becker G. S. A Theory of sompetition among pressure groups for political Influence // The Quarterly Journal of Economics. 1983. Vol. XCVIII. №. 3. P. 371-400.
18. Hertog J. Reviews the economic theories of regulation. Utrecht School of Economics Tjalling C. Koopmans Research Institute Discussion Paper Series 10-18, 2010. 59 p.
19. Dal Bó E. Regulatory Capture: A Review// Oxford Review Of Economic Policy. 2006. Vol. 22. № 2. Regulation (Summer). P. 203-225.
20. Meier K. J. The Politics of regulation // The Journal Of Risk And Insurance. 1991. № 58 (4). P. 700-713.
21. Weingast B. Regulation, Reregulation and Deregulation: The Foundation of Agency-Clientele Relationships // Law and Contemporary Problems. 1981. № 44. P. 147-77.
22. Wilson J.Q. The Politics of Regulation/ Wilson, James Q. (ed.). New York, Basic Books, 1980. P. 357-394.
23. Levine M.E., Forrence J.L. Regulatory capture, public interest, and the public agenda: toward a synthesis // Journal of Law, Economics, & Organization. 1990. Vol. 6. Special Issue: [Papers from the Organization of Political Institutions Conference, April 1990]. P. 167-198.
24. Kalt J.P., Zupan M.A. Capture and Ideology in the Economic Theory of Politics // The American Economic Review. 1984. Vol. 74. № 3. P. 279-300.
25. Croley S. Regulation and Public Interests: The Possibility of Good Regulatory Government. Princeton University Press, 2007. 392 p.
26. Posner R. Theories of economic regulation// The Bell Journal of Economics and Management Science. 1974. Vol. 5. № 2 (Autumn). P. 335-358.
27. Cultural Capture and the Financial Crisis/ James Kwak // Preventing Regulatory Capture: Special Interest Influence and How to Limit it. Edited by Daniel Carpenter and David Moss. Cambridge University Press. 2013. P. 71-98.
28.Anticorruption in Transition A Contribution to the Policy Debate. The World Bank. Washington, D.C., 2000. 133 p.
29. Hellman J., Jones G., Kaufmann D. Seize the State, Seize the Day An empirical analysis of State Capture and Corruption in Transition / Joel S. Hellman, Geraint Jones, Daniel Kaufmann. Washington, D.C., April 18th- 20th, 2000. 42 p. URL: http: // siteresources.worldbank.org / INTABCDE-WASHINGTON2000/Resources/hellman.pdf (acsess date: 06.06.2016).
Elmurzaeva R.A. Regulyatornyiy zahvat: teoriya i politika [Regulatory coverage: Theory and politics] . Vestnik Tomskogo gosudarstvennogo universiteta. Ekonomika - Tomsk State University Journal of Economics, 2017, no 37, pp.52-68.
