CC BY
56
УДК 351
Ступникова О.Е.1
«РЕГУляТОРНАя гильотина»: механизмы реализации, итоги, перспективы
Аннотация. В статье рассматриваются основные итоги реализации масштабного проекта по отмене обязательных требований для бизнеса в условиях «регуляторной гильотины». Особое внимание уделено ходу реализации проекта, а также оценке достигнутых результатов. Указаны основные проблемные вопросы, не позволившие достичь всех поставленных целей в процессе реализации механизма «регуляторной гильотины». Также в статьи сформулированы предложения, направленные на достижение целей и задач реализации проекта по «регулятор-ной гильотине».
Ключевые слова: регуляторная гильотина, обязательные требования, давление на экономику, нормативные правовые акты.
Stupnikova O.
«REGULATORY GUILLOTINE»: IMPLEMENTATION MECHANISMS, RESULTS, PROSPECTS
Abstract. The article deals with the main results of the implementation of a large-scale project to abolish the mandatory requirements for business in the context of the «regulatory guillotine». Particular attention is paid to the progress of the project, as well as the assessment of the results achieved. The main problematic issues that did not allow achieving all the goals in the process of implementing the «regulatory guillotine» mechanism are indicated. Also, the article formulates proposals aimed at achieving the goals and objectives of the project on the «regulatory guillotine».
Keywords: regulatory guillotine, mandatory requirements, pressure on the economy, regulatory legal acts.
Основной целью «регуляторной гильотины» является пересмотр обязательных требований к бизнесу с точки зрения их упрощения, упорядочивания, актуализации, и, как результат, снижение административного давления на экономику, что позволяет стимулировать производственную и деловую активность, а также привлекать инвестиции.
Российская Федерация пришла к необходимости введения «регуляторной гильотины» еще в 2018 г. [1]. В условиях экономического спада и кризиса, вызванного пандемией, реализация механизма «регуляторной гильотины» в России в 2020 г. стала крайне актуальной. Контрольно-надзорная деятельность
государства была значительным образом скорректирована из-за COVID-19, поскольку был введен мораторий на массовые плановые проверки, а сама возможность автоматического продления разрешительных документов, несомненно, значительно снизила нагрузку на бизнес. Невозможность в условиях пандемии контактировать «вживую» подтолкнула к развитию дистанционного взаимодействия и ускорению цифровизации в сфере контрольно-надзорной и разрешительной деятельности.
Однако Россия не была первой и единственной страной в мире, которая применила «регуляторную гильотину». В настоящее время насчитывается порядка 10 стран, которые
1 Ступникова Оксана Емельяновна, кандидат экономических наук, доцент, декан факультета экономики, управления и права, Северо-Кавказский институт - филиал РАНХиГС, г. Пятигорск, Российская Федерация, e-mail: oks-ev@yandex.ru
Oksana Stupnikova, Ph.D. in Economics, Associate Professor, Dean of the Faculty of Faculty of Economics, Management and Law, North-Caucasian Institute, Branch of RANEPA, Pyatigorsk, Russian Federation, e-mail: oks-ev@yandex.ru
в той или иной мере использовали в своей деятельности «гильотину», результатом которой стало устранение и упрощение регуляций со стороны государства. К ним можно отнести Вьетнам, Кению, Мексику, Хорватию, Сербию, Австралию [2].
Важно то, что одним из результатов «гильотины» является формирование четкого перечня нормативных правовых актов, содержащего обязательные требования, предъявляемые к предпринимателю, занятому в конкретной сфере деятельности или отрасли. Опыт Швеции еще в 1984 г. показал, что значительное число действующих нормативно-правовых актов не позволяет самой власти понять, чего она хочет от бизнеса. Результатом стало принятие решения о пересмотре действующих обязательных требований и составлении исчерпывающего реестра нормативных правовых актов, обязательных к исполнению бизнесом. Опыт Швеции оказался удачным, поскольку только в сфере образования было отменено 90% актов. Реформа позволила власти посмотреть со стороны на свою нор-мотворческую деятельность, результатом чего стало серьезное замедление темпов принятия новых нормативно-правовых актов.
Сама «гильотина» начала реализовываться в России после утверждения Плана мероприятий («дорожной карты») по реализации механизма «регуляторной гильотины» Правительством РФ 29 мая 2019 г., после чего был утвержден перечень рабочих групп по реализации механизма «регуляторной гильотины», разработана и опубликована методика ее проведения и в конце 2019 г. утверждено положение о рабочих группах по реализации механизма «регуляторной гильотины».
В июле 2020 г. был принят ФЗ «Об обязательных требованиях в РФ» и к концу 2020 г. утвержден итоговый перечень видов контроля, в отношении которых реализуется «регу-ляторная гильотина», а также «белый» список актов, которые продолжат действовать после 01 января 2021 г.
Из основных вех реализации механизма «гильотины» видно, что законодательно она была утверждена только спустя год от момента начала ее внедрения. Несомненно, это не
могло не сказаться на темпах и качестве работы.
В течение всего срока реализации механизма «гильотины» работало порядка 40 групп по сферам деятельности, включавших в себя представителей бизнеса, власти, профсоюзов и ассоциаций. Основной их задачей являлось обсуждение обязательных требований и выработка консолидированной позиции по отмене избыточных, устаревших, неактуальных обязательных требований. В состав каждой рабочей группы включалось в среднем по 17 человек, в каждой из которых было только по 2-3 представителя органов государственной власти. Остальные 85% являлись представителями от отраслевых союзов [3].
Одним из слабых мест в процессе реформы стала разработка и принятие методики [4]. Сама по себе она была принята, но проблема заключалась в том, что она стала носить формальный характер [5]. В своей изначальной концепции методика имела научно-обоснованный подход, предполагающий описание существующей и будущей схем регулирования, что требовало определения методов управления рисками, приемлемых размеров рисков, защищаемых ценностей, объектов и механизмов регулирования. Таким образом, для каждой сферы регулирования необходимо было подготовить целевую структуру общественных отношений с учетом нормативно-правового регулирования.
Министерство экономического развития РФ заявило, что на начало 2021 г. были отменены более 11,6 тыс. разного рода нормативно-правовых актов, из них - 8631 акт советского периода [6]. Однако если обратиться к данным справочно-правовой системы «Консультант плюс» можно увидеть расхождения с данными Минэка России. Оказывается, не все нормативные правовые акты об отмене были опубликованы. Это выглядит более чем странно в связи с тем, что, если четко следовать законодательству, необходимо руководствоваться принципом того, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут быть применены без официального опубликования. Получается, при соблюдении
такой нормы итоги регуляторной гильотины становятся практически бессмысленными. Ведь из 24 отмененных актов, изданных после 1991 г., 2/3 оказались неопубликованными, а из 41 акта и документа органов СССР (РСФСР), которые признаны недействующими на территории РФ, 85% официально не опубликованы.
Следует отметить, что подавляющее большинство актов, которые были признаны недействительными, были приняты в 80 гг. XX века (3470), и, если судить по показателям, можно понять насколько масштабная и серьезная работа была проведена. Однако справедливо возникает вопрос: насколько активно отмененные акты воздействовали на современные экономические и общественные отношения? Многие специалисты и эксперты еще в процессе реализации «гильотины» говорил о том, что ряд нормативных правовых актов и так не применяется на практике, а значит, она проводилась и для «мертвых» норм [7]. Несомненно, такая работа также необходима, но, если вести речь о целях применения «ре-гуляторной гильотины», очевидно, что они становятся все менее осязаемыми [8].
В настоящее время сами участники рынка весьма осторожны в оценках проведенной реформы и полученного от «гильотины» эффекта. Так, по результатам опроса 90% респондентов вообще не почувствовали на себе ее результатов. А значит, она никак не повлияла на их деятельность. Сильное влияние реформы ощутили только 5% опрошенных. Интересно и то, что более 1/3 респондентов не смогли дать однозначного ответа, а 21% отметили ухудшение условий хозяйствования [9]. Можно предположить, что результаты реформы еще не смогли в полной мере ощутить участники отношений, но такое скептическое отношение уже сегодня не может не настораживать.
Для того, чтобы оценить результаты проведенной «гильотины», правильнее ориентироваться на перечни правовых актов, введение которых стало обязательным в связи с принятием №294-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» [10]. Наличие перечней позволяет контролируемому лицу ознакомиться со всеми нормативно-правовы-
ми актами, которые содержат обязательные требования. Поэтому именно анализ изменения перечней позволяет увидеть реальные результаты «гильотины».
Сразу оговоримся, что на начало проведения «гильотины» насчитывалось порядка 200 перечней нормативных правовых актов, в которых содержалось около 10,5 тыс. актов.
На конец 2020 г. (завершение проведения «гильотины») можно констатировать следующие результаты: под гильотину попали 24% нормативных правовых акта. Причем 25% из них были отменены, а 9% переведены в «белый список». Еще 6% оказались «потеряшка-ми», они и не были отменены, и не попали в «белый список». Но самым интересным явилось то, что на 5780 нормативных правовых актов (а это порядка 70%) «регуляторная гильотина» не распространялась. Это касается международных и законодательных актов, актов Президента РФ, ФГОСов, ГОСТов.
Подводя итоги завершившейся «регулятор-ной гильотине», уже сегодня можно признать, что не все цели и задачи, которые ставились перед ней, достигнуты в полном объеме.
Так становится очевидным, что «регу-ляторная гильотина» не всегда попадала в «цель», но и попадая, не всегда приводила к ослаблению регулирования. Минэкономразвития России отменил порядка 11,6 тыс. нормативно-правовых актов, и только 10% из них были включены в перечни актов, содержащих проверяемые обязательные требования на начало 2020 г. Получается, что сама «гильотина» опустилась на совершенно иные нормативно-правовые акты.
Несмотря на это, масштабы проведенной реформы являются впечатляющими, поскольку в РФ до настоящего времени не было прецедентов такого масштабного дерегулирования.
Более того, сама по себе количественная оценка отмененных и пересмотренных нормативно-правовых актов не говорит о снижении административной нагрузки. Ведь даже небольшое количество требований может содержать очень жесткие условия регулирования.
Остановимся чуть подробнее на лицензировании, так как оно выступает одним из са-
мых массовых разрешительных режимов, что подтверждают данные статистики. Так, в 2020 г. действующих лицензий на территории РФ было чуть менее 800 000, что означает активное воздействие на значительное число предпринимателей.
В процессе регуляторной гильотины было пересмотрено 52 вида деятельности, остальные же регулировались федеральными законами, а следовательно, не попали под пересмотр.
Результатом проведенной реформы стало то, что по 27 видам лицензирования были приняты новые положения, 7 видов попали в «белый список» и продолжают действовать, на 15 видов правила «гильотины» не распространялись (обращение оружия, вооружения и военной техники, информационная безопасность, поддержание общественного порядка, трудоустройство российских граждан за границей, обращение с авиатехникой, управление многоквартирными домами), 3 вида деятельности, подпадающие под лицензирование, были введены в действие только в 2020 г., а потому вносить в них изменения не имело смысла. Не обошлось без правовых коллизий. Это коснулось перевозки опасных грузов водным и морским транспортом: действующие положения о лицензировании отменили 01.01.2021 г. Складывается ситуация, при которой в течение данного промежутка времени хозяйствующие субъекты, ранее не занимавшиеся данным видом деятельности, не имеют возможности получить лицензию, а те, что функционировали на рынке, переоформить в связи с окончанием срока действия.
Одной из основных задач применения «гильотины» в сфере лицензирования является сокращение перечня видов лицензируемых работ и услуг путем объединения. Тем не менее реально оно произошло только в 3 видах деятельности, в 18 - осталось неизменным, а в 6 видах деятельности возросло. Таким образом, можно констатировать факт того, что серьезных изменений в количестве видов лицензируемой деятельности в рамках проведения «регуляторной гильотины» не произошло.
Еще одним направлением являлось сокращение количества обязательных требований,
которое хоть и уменьшилось, но незначительно: в среднем с 16 до 14 на одного лицензиата. Необходимо понимать, что важнее всего содержательное изменение обязательных требований, ведь количество могло остаться неизменным, а сами требования смягчены или ужесточены. Но такой анализ возможно провести только экспертным путем в рамках каждого вида деятельности. Примером увеличения количества обязательных требований к соискателям лицензии является деятельность по выполнению работ по карантинному фито-санитарному обеззараживанию. Количество обязательных требований возросло для соискателей лицензий - на 54%, а для лицензиатов - на 29%.
Смягчение лицензионных требований было зафиксировано в отношении 14 видов деятельности, в том числе кардинальное смягчение произошло в отношении 5 видов, значительное смягчение - в отношении 4 видов, незначительное смягчение - в отношении также 5 видов деятельности.
Значимых изменений не произошло в отношении 4 видов деятельности. Применительно к 9 видам деятельности пересмотр положений привел к ужесточению лицензионных требований, в том числе в 5 случаях - к незначительному ужесточению, в 2 случаях - к значительному ужесточению, а еще в 2 случаях произошло кардинальное ужесточение. В разрезе лицензиатов ужесточение лицензионных требований коснулось более 266 тыс. лицензиатов, а ослабление регулирования касается более 164 тыс. лицензиатов.
Таким образом, анализ положений о лицензировании показал, что требования по лицензированию смягчились только для 27% видов деятельности, а для 17%, напротив, ужесточились. Следовательно, для 56% видов деятельности требования остались неизменными. Цифры демонстрируют, что результат является не столь очевидным и значимым.
Одной из самых серьезных причин недостижения запланированных результатов являются весьма сжатые сроки проведения реформы. Реализовать все фактически за полтора года - задача невыполнимая, если говорить о качественной проработке вопроса. По сути на
урегулирование разногласий между бизнесом и государством было выделено вообще не более 1 года в рамках заседания рабочих групп.
Еще одной сложностью явилось то, что сфера проведения «регуляторной гильотины» была сильно ограничена федеральным законодательством, требования которого не подпадали под «гильотину», а, соответственно, не могли быть изменены в процессе ее реализации.
Также эксперты добавляют к основным причинам еще одну - отсутствие стадии системного проектирования целевой модели регулирования.
«Регуляторная гильотина» завершена, но уже понятно, что основной акцент был сделан именно на контрольной, а не разрешительной деятельности. А именно разрешительная деятельность активно развивается, что подтверж-
дается ростом выдаваемых обязательных разрешений (за последние 5 лет на 16%). Потому работу в сфере разрешительной деятельности необходимо продолжить и обсудить возможность рамочного регулирования разрешительной деятельности.
Также необходимо активизировать работу по оценке эффективности и результативности контрольно-надзорных органов.
Таким образом, для достижения целей и задач реализации проекта по «регуляторной гильотине» необходимо продолжить работу по пересмотру обязательных требований в тех сферах, которые являются наиболее обременительными для предпринимательства. Но важно осуществить эту работу комплексно, системно, на основе доказательного подхода с пониманием целевого результата, к которому необходимо прийти.
библиографический список
1. Цыганков Д.Б., Голодникова А.Е., Ефремов А.А., Соболь Д.В. и др. Регуляторная политика в России: основные тенденции и архитектура будущего / Под ред. М.О. Комина. М., 2018. С. 8-9.
2. Пересмотр устаревших регуляций посредством Регуляторной Гильотины // Сайт компании «Джейкобе, Кордова и партнеры». URL: Ы!р:/Л^и1а1;огуге^эгт.сот/гильотины/
3. Голодникова А.Е., Ефремов А.А., Цыганков Д.Б. Под знаком «регуляторной гильотины»: как разорвать замкнутый круг дерегулирования и ре-регулирования? // Закон. - 2021. -№ 2. - С. 105-117.
4. Методика исполнения плана мероприятий («Дорожной карты») по реализации механизма «регуляторной гильотины». URL: https://knd.ac.gov.ru/wp-content/uploads/2019/09/method. pdf.
5. Артеменко Е.А. «Регуляторная гильотина»: анализ проектов новых структур нормативного регулирования // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2021. - № 1. - С. 30-55.
6. Государственное регулирование в условиях COVID-19. Итоги 2020 года. // Минэкономразвития России, 28.12.2020. URL: https://economy. gov.ru/material/file/ 49590347e8849692a3169ad8ec78e70d/ gos_regulirovanie_v_usloviyah_covid19_itogi_2020. pdf.pdf
7. Крашенинников П.В. Регуляторную гильотину нельзя ставить во главу угла в административной реформе // Закон. - 2020. - № 6. - С. 8-12.
8. Летуновский В.В., Агеев А.А. Некоторые проблемы реализации мероприятий «регуляторной гильотины» // Административное право и процесс. - 2021. - № 1. - С. 34-42.
9. Контрольно-надзорная и разрешительная деятельность в Российской Федерации. Аналитический доклад - 2020-2021 [Текст] / С.М. Плаксин (рук. авт. кол.), И.А. Абузярова и др.; Российский союз промышленников и предпринимателей; Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики». - М.: НИУ ВШЭ, 2021. - 148 с. - 1000 экз. - ISBN 978-5-7598-2575-3// Режим доступа: URL: http://www.goskontrol-rspp.ru/docladykomiteta/
10. Федеральный закон «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» от 31.07.2020
№247-ФЗ (последняя редакция) // Режим доступа: URL: https://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_358670/
BIBLIOGRAPHIC LIST
1. Tsygankov D.B., Golodnikova A.E., Efremov A.A., Sobol D.V., etc. Regulatory policy in Russia: main trends and architecture of the future / Edited by M.O. Komin. M., 2018. PP. 8-9.
2. Revision of outdated regulations by means of a Regulatory Guillotine // Website of the company «Jacobs, Cordova and Partners». URL: http://regulatoryreform.com/mnbOTMHbi/
3. Golodnikova A.E., Efremov A.A., Tsygankov D.B. Under the sign of the "regulatory guillotine": how to break the vicious circle of deregulation and re-regulation? // Law. - 2021. - No. 2. -PP. 105-117.
4. Methodology for the implementation of the action plan ("Roadmap") for the implementation of the "regulatory guillotine" mechanism. URL: https://knd.ac.gov.ru/wp-content/uploads/2019/09/ method.pdf.
5. Artemenko E.A. "Regulatory guillotine": analysis of projects of new regulatory structures // Issues of state and municipal administration. - 2021. - No. 1. - PP. 30-55.
6. State regulation in the conditions of COVID-19. Results of 2020. // Ministry of Economic Development of Russia, 12/28/2020. URL: https://economy . gov.ru/material/file/ 49590347e8849692a3169ad8ec78e70d / gos_regulirovanie_v_usloviyah_covid19_itogi_2020. pdf.pdf
7. Krasheninnikov P.V. The regulatory guillotine cannot be put at the forefront in administrative reform // Law. - 2020. - No. 6. - PP. 8-12.
8. Letunovsky V.V., Ageev A.A. Some problems of implementing the measures of the «regulatory guillotine» // Administrative law and process. - 2021. - No. 1. - PP. 34-42.
9. Control, supervision and licensing activities in the Russian Federation. Analytical report - 20202021 [Text] / S.M. Plaksin (author's hand), I.A. Abuzyarova, etc.; Russian Union of Industrialists and Entrepreneurs; Nats. research. uni-t "Higher School of Economics". - M.: HSE, 2021. - 148 p. - 1000 copies. - ISBN 978-5-7598-2575-3// Access mode: URL: http://www.goskontrol-rspp. ru/docladykomiteta/
10. Federal Law "On Mandatory Requirements in the Russian Federation" dated 31.07.2020 No. 247-FZ (latest edition) // Access mode: URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_ 358670/
