CC BY
13< >
Регулирование предпринимательской деятельности на основе развития государственно-частного партнерства
Regulation of enterprise activity on the basis of state-private partnership development
УДК 338.46
Жукова Нина Семеновна
аспирант Санкт-Петербургского университета управления и экономики 190103, Санкт-Петербург, Лермонтовский пр., д. 44, лит А
Zhukova Nina Semenovna
Lermontovskiy Ave 44/A, St. Petersburg, 190103
В статье рассмотрены возможности регулирования предпринимательской деятельности на основе государственно-частного партнерства, проанализировано соотношение понятий «государственное регулирование предпринимательской деятельности» и «государственно-частное партнерство». Кроме того, автором проведен анализ российского и зарубежного опыта применения государственно-частного партнерства, создания системы институционального обеспечения и нормативного правового регулирования государственно-частного партнерства. На основе проведенного анализа сформулированы предложения по созданию системы управления государственно-частным партнерством в России.
In the article possibilities of regulation of enterprise activity on the basis of state-private partnership are considered, the parity of concepts «state regulation of enterprise activity» and «state-private partnership» is analyzed. Besides, the author carries out the analysis of the Russian and foreign experience of application of state-private partnership, creation of system of institutional maintenance and standard legal regulation of state-private partnership. On the basis of the spent analysis offers on control system creation by state-private partnership in Russia are formulated.
Ключевые слова: государственное регулирование, предпринимательская деятельность, государственно-частное партнерство, формы государственно-частного партнерства, проекты государственно-частного партнерства
Keywords: state regulation, enterprise activity, stateprivate partnership, forms of state-private partnership, projects of state-private partnership
В условиях становления рыночной экономики и необходимости стимулирования развития предпринимательства одной из форм, получивших широкое применение во многих развитых странах мира, является государственно-частное партнерство, в рамках которого решается ряд общественных задач, которые без такой формы взаимодействия либо не могут быть решены, либо могут быть решены в пользу направлений развития, не отвечающих национальным интересам в целом.
Государственно-частное партнерство (ГЧП) представляет собой форму сотрудничества государственных структур (на федеральном, региональном или муниципальном уровнях) и частного сектора в тех
сферах, которые ранее традиционно считались зоной ответственности государства. Взаимодействие государства и частных компаний для решения общественно значимых задач имеет давнюю историю. Особенно интенсивно ГЧП стало развиваться в мире, в том числе в Евросоюзе, в последние два десятилетия, и его значимость растет с каждым годом. Если ранее контракты ГЧП заключались в основном в транспортной отрасли, то в последние годы наблюдается активизация и в других сегментах реального сектора экономики. Так, в 2010 г. доля сфер образования и здравоохранения в ГЧП возросла до 35% по стоимости и до 51% по количеству сделок, а «нетранспортная» составляющая в целом (школы, больницы, очистка воды, переработка отходов и др.) впервые превысила половину суммарной стоимости проектов ГЧП. С 1990 по 2010 г. в Евросоюзе были реализованы 1452 проекта ГЧП на сумму 272 млрд евро. Только в 2010 г. было осуществлено 112 проектов стоимостью 18,3 млрд евро, причем на образование и здравоохранение пришлось 6,5 млрд евро [1].
Спектр форм и видов деятельности, относимых различными исследователями к государственному регулированию и к государственно-частному партнерству, очень широк. Однако можно с уверенностью говорить о том, что государственное регулирование является более широким понятием, чем государственно-частное партнерство.
В то же время необходимо разграничить ГЧП и основные инструменты государственного регулирования, многие из которых неправомерно рассматриваются российскими исследователями в качестве механизмов или форм ГЧП. Например, по определению термина «public-private partnership», принятому в современной западной экономической науке, кредитование и субсидирование частного сектора, дотирование предприятий, льготное налогообложение, таможенные пошлины не относятся к ГЧП [2]. В то же время это инструменты государственного регулирования.
Но при определенных условиях все перечисленные выше меры и другие меры государственного регулирования имеют непосредственное отношение к государственно-частному партнерству. Это происходит в тех случаях, когда они направлены на стимулирование частных компаний, выступающих операторами на объектах государственной и муниципальной собственности.
ГЧП является особой формой государственного регулирования предпринимательской деятельности. С одной стороны, оно позволяет более эффективно решать задачи, стоящие перед государством. С другой стороны, ГЧП, как форма долгосрочного сотрудничества между государством и бизнесом, закрепленного юридически и подкрепленного определенными гарантиями со стороны государства, само по себе является эффективным инструментом стимулирования и поддержки предпринимательской деятельности.
Осознание необходимости применения ГЧП в России появилось в конце 1990-х гг. Механизмы ГЧП исследовались учеными В. Г. Варнавским, Р. С. Гринбергом, Ю. В. Зворыкиной, В. А. Кабашкиным, М. В. Клиновой, В. В. Кнаусом, В. Б. Кондратьевым, И. Н. Макаровым, В. В. Максимовым, Д. Б. Матвеевым, А. А. Панкратовым, Ю. В.Хардиной.
Итогом проведенной работы стало принятие в 2005 г. Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее — закон № 115-ФЗ), благодаря которому в России появилась возможность применять одну из наиболее эффективных форм ГЧП.
Несмотря на то что в течение трех лет с момента принятия закона № 115-ФЗ не было заключено ни одного концессионного соглашения, вектор на использование ГЧП сохранился: в 2008 г. была принята «Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года», утвержденная распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р (далее — Концепция—2020), согласно которой до 2012 г. в России должна быть выстроена система управления ГЧП, при этом ГЧП должно использоваться во всех стратегически важных и социально-значимых отраслях экономики России [3, разделы 4, 5].
В дальнейшем в рамках и во исполнение Концеп-ции—2020 был принят ряд отраслевых стратегических документов, в каждом из которых присутствует указание на необходимость применения ГЧП для повышения эффективности развития соответствующей отрасли [4-6].
Согласно Концепции—2020, создание институтов государственно-частного партнерства является одним из приоритетов экономической политики России в период с 2008 по 2012 г. Однако до настоящего момента система государственно-частного партнерства в России не создана.
Российское законодательство по ГЧП в настоящее время включает следующие основные нормативные правовые акты:
1. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 114-ФЗ «О концессионных соглашениях»;
2. Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции»;
3. Федеральный закон от 8 октября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;
4. Федеральный закон от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»;
5. Постановление Правительства РФ от 1 марта 2008 г. № 134 «Об утверждении правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации»;
6. Постановление Правительства РФ от 30 октября 2010 г. № 880 «О порядке распределения и предоставления за счет бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий на реализацию проектов, имеющих региональное и межрегиональное значение»;
7. постановления Правительства Российской Федерации, утверждающие типовые концессионные соглашения по разным видам деятельности.
На сегодняшний день законы об участии в государственно-частном партнерстве, разработанные на
базе Модельного закона субъекта Российской Феде- ^ рации «Об участии субъекта Российской Федерации, х муниципального образования в проектах государ- о ственно-частного партнерства» (далее — Модельный о закон), разработанного Экспертным советом по зако- ^ нодательству о государственно-частном партнерстве ^ Комитета по экономической политике и предпри- н нимательству Государственной Думы Федерального т собрания Российской Федерации V созыва, приняты < в 36 субъектах Российской Федерации. 3
В целях развития ГЧП в России начато формиро- ^ вание институтов управления ГЧП. ^
В настоящее время в Государственной Думе Феде- ° рального собрания Российской Федерации действу- с ет Экспертный совет по законодательству о госу- з дарственно-частном партнерстве Комитета по эконо- 5 мической политике и предпринимательству. Советы < по государственно-частному партнерству сформи- н рованы, например, в Минэкономразвития России, < Минрегионе России, Минтрансе России, Минкультуры России. Комитеты государственно-частного партнерства работают в Российском союзе промышленников и предпринимателей, Торгово-промышленной палате, Ассоциации региональных банков «Россия».
Создаются и региональные органы управления ГЧП (например, Экспертно-консультационный совет по развитию механизмов частно-государственного партнерства в г. Москва и Управление проектов государственно-частного партнерства и правового обеспечения при Комитете по стратегическим проектам и инвестициям в г. Санкт-Петербурге).
Кроме того, в решении вопросов ГЧП принимает активное участие Внешэкономбанк в соответствии с Федеральным законом от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ «О Банке развития», одним из приоритетов которого является использование инструментов ГЧП. Для реализации задач банка в области ГЧП создан Центр ГЧП Внешэкономбанка, деятельность которого направлена на создание и поддержку развития рынка проектов ГЧП [7, с. 191-192].
Анализ сложившейся в РФ ситуации с институциональным и нормативным правовым обеспечением государственно-частного партнерства показывает, что в проводимых в РФ мероприятиях по развитию ГЧП не хватает комплексности, а система государственного регулирования предпринимательской деятельности на основе ГЧП на сегодняшний день в России отсутствует.
Необходимость системного подхода к развитию ГЧП в России обусловлена тем, что ГЧП является не просто одной из форм государственного регулирования предпринимательской деятельности, а абсолютно новой для постсоветской России формой хозяйствования, управления государственной собственностью, а также реализации государством своих функций.
Создание системы нормативного правового регулирования и институционального обеспечения ГЧП в России невозможно без анализа моделей и методов применения ГЧП и управления его развитием, используемых в зарубежных странах, где ГЧП функционирует на протяжении многих лет.
По количеству соглашений ГЧП в Европе бесспорным лидером является Великобритания, на экономику которой по итогам 2010 г. приходится 44 сделки из 112 проектов ГЧП в целом по Европе (см. рис. 1).
С 1990 по 2009 г. доля Великобритании в общеевропейском количестве проектов ГЧП составила 67,1%, а по их стоимости — 52,5%. Второй результат по численности и стоимости соглашений ГЧП
Прочие, 20%
Испания, 12% '
Германия, 13%
Великобритания, 39%
Франция,
17%
Рис. 1. Количество соглашений ГЧП в Европе в 2010 г. по странам [1]
в общем объеме Евросоюза за аналогичный период продемонстрировала Испания — 10,1% и 11,4% соответственно. На третьей позиции Франция — 5,4% и 5,3%. В 2010 г. во Франции было реализовано 19 проектов на сумму 1,8 млрд евро [Там же].
Наиболее развития система управления ГЧП сложилась в Великобритании.
Становление британской системы управления ГЧП началось в 1992 г., когда правительство Дж. Мейджора объявило о новой программе государственно-частного партнерства и концепции управления государственной собственностью под названием «Частная финансовая инициатива». Сразу после этого государственное казначейство страны образовало группу из высококвалифицированных государственных служащих и представителей бизнеса в целях оказания разносторонней помощи министерствам и ведомствам в вопросах коммерциализации их хозяйства. Для управления автострадами и магистральными дорогами в 1994 г. было создано Британское агентство автострад, подчиненное Министерству транспорта. Аналогичные подразделения создавались и в других министерствах и ведомствах. Для проработки различных вопросов партнерств правительство и ведомства стали организовывать консультационные и иные компании, а также контролирующие структуры.
В 2000 г. была сформирована специальная государственно-частная компания «Partnerships UK», имеющая правовую форму товарищества с ограниченной ответственностью.
Данная компания осуществляет оценку проектов и результатов их выполнения, разрабатывает модели ГЧП, подписывает договоры о развитии партнерства или о создании совместного государственно-частного предприятия, разделяет риски и прибыли, помогает преодолевать трудности и проблемы при реализации отдельных проектов, особенно на критических этапах ГЧП, сопровождает проекты в течение срока их осуществления.
Главное направление деятельности «Partnerships UK» — работа с правительством Великобритании по развитию политики ГЧП и стандартизации контрактов, также важную роль играет и тесное сотрудничество с местными властями.
Структура управления «Partnerships UK» была разработана, чтобы уравновесить права, обязанности, интересы частного сектора и государства. Семь из девяти членов правления компании являются представителями частного сектора. Государство же представлено двумя специалистами, назначенными казначейством.
Одновременно с «Partnerships UK» в целях обеспечения ее государственной основы казначейство создало Консультативный совет. Этот орган не имеет исполнительной власти над «Partnerships UK». Он осу-
ществляет мониторинг и оценку эффективности компании с позиций государства, а кроме того, контролирует работу «Partnerships UK» в плане выполнения ею государственной миссии и регулярно один раз в год готовит отчет о деятельности ГЧП в стране. В состав Консультативного совета входят представители министерств и ведомств, местных органов власти и других государственных структур, которые заинтересованы в ГЧП.
Главным государственным органом по оценке правительственных программ PFI в Великобритании является Национальное финансово-ревизионное управление (National Audit Office, NAO). Оно по поручению парламента проводит аудиторские проверки расходования государственных средств: проверяет выбранные проекты на соответствие цены и качества, на адекватность государственной политике закупок, а также оценивает уровень эффективности расходования государственных средств. Другим контролирующим органом в Великобритании является Комитет по контролю за расходами государственных средств (The committee of Public Accounts, CPA), который по поручению палаты общин осуществляет аудиторские проверки правильности расходования этих средств [8, с. 56].
В Великобритании нет специального законодательства о ГЧП. На правоотношения ГЧП распространяются обычные принципы английского права. В отдельных законах содержатся ограничения и исключения из общих принципов права в отношении ГЧП-контрактов (пенсии, банкротство, налоги и т. п.). Также для законодательства Великобритании характерно наличие норм — дозволений в отношении участия органов исполнительной власти в ГЧП-проектах.
Для нормативно-правовой базы Великобритании характерно наличие секторального законодательства, регламентирующего правоотношения ГЧП (в качестве примера можно привести законодательство о ГЧП в сфере железных дорог в Лондоне, закрепляющее вопросы имущественных прав, разрешения споров и т. д.) [7, с. 180].
Существенный интерес для России имеет опыт регулирования ГЧП в Испании, являющейся одним из крупнейших мировых инвесторов и страной с пятой по размеру ВВП экономикой в Европейском союзе. Внимание к испанскому опыту объясняется не только более чем 35-летней историей развития, но и, по сути, федеративным устройством этого государства (в стране 17 автономных областей и развитая система органов местного самоуправления).
Основополагающим для развития ГЧП в Испании сегодня является закон 30/2007 от 31 октября 2007 г. «О государственных контрактах» (вступил в силу 1 мая 2008 г.). Закон инкорпорировал в национальное законодательство положения Директивы ЕС 2004/18/СУ
Республиканские концессионные комитеты
Рис. 2. Система управления государственно-частным партнерством в СССР периода НЭПа [8, с. 253]
(2004 г.). Однако базовые элементы регулирования ГЧП в Испании были заложены гораздо раньше, в частности в отраслевых законах «О строительстве, содержании и эксплуатации автодорог в режиме концессии» (1982 г.), «О береговых зонах» (1998 г.), «О порядке заключения договоров в сфере водо- и энергообеспечения, транспорта и телекоммуникаций» (1998 г.), «О воде» (2001 г.), «О железнодорожной отрасли» (2003 г.), «Об экономическом режиме и режиме оказания услуг в портах общественной значимости» (2003 г.), а также в межотраслевых законах «О контрактах, заключаемых органами государственной власти» (2000 г.) и «О концессионных соглашениях на государственные объекты» (2003 г.).
Закон 30/2007 предусматривает две формы ГЧП — «институциональную» (создание предприятия со смешанным капиталом для оказания общественно-значимых услуг) и «контрактную» (соглашения о выполнении работ по государственному объекту, о концессии, об управлении общественными услугами, о снабжении, об оказании услуг, о государственно-частном партнерстве)[8, с.58]. По испанскому законодательству концессии являются основной формой государственно-частного партнерства.
В автономных областях развитие ГЧП регулируется, кроме того, «Королевским декретом о закупках на региональном уровне» (1986 г.), а в муниципальных образованиях — «Положением об услугах местных органов власти».
Вся работа по инициированию и организации ГЧП на общегосударственном и региональном уровне ведется соответственно аппаратом госсекретаря правительства Испании, федеральными и региональными отраслевыми министерствами. По отдельным крупным контрактам для заключения соглашения о ГЧП необходимо разрешение правительства страны. Для улучшения координации работ в сфере ГЧП, реализуемого в транспортной инфраструктуре, в Испании в 2008 г. было создано специальное агентство по управлению ГЧП [7, с. 182].
Помимо этого, отдельные самостоятельные населенные пункты приняли специальное законодательство в отношении контрактов, заключаемых органами государственного управления.
По аналогичной схеме сформировано управление ГЧП в ряде других развитых стран. По другому пути развития системы управления и регулирования ГЧП идут страны Центральной и Восточной Европы, а также многие развивающиеся страны. В его основе лежат принятие специального законодательства по ГЧП, в первую очередь по концессиям, и формирование соответствующих государственных органов по управлению и регулированию ГЧП с акцентом на концессии. Так, например, в Сербии, Хорватии, Коста-Рике и других странах созданы национальные агентства по ГЧП, концессиям, государственным инвестициям.
В результате анализа зарубежного опыта применения ГЧП можно сделать вывод, что развитие ГЧП невозможно без создания системы государственного управления развитием государственно-частного партнерства, а также системы нормативного правового регулирования ГЧП.
Однако механический перенос опыта зарубежных стран в современные российские условия невозможен ввиду отличия менталитета российских предпринимателей и чиновников, особенностей российской правовой системы и системы государственного управления.
Следует вспомнить о том, что ГЧП уже успешно применялось в дореволюционной России и в СССР периода НЭПа. Россия принадлежит к числу стран, которые имеют богатый исторический опыт концессионной деятельности в различных отраслях и сферах экономики. Создание и развитие в стране железных дорог происходило на концессионной основе. Коммунальное хозяйство в губернских и уездных городах в XIX — начале XX в. отдавалось в концессию частным предпринимателям.
В советское время в период НЭПа концессии помогли становлению и развитию многих отраслей промышленности: добычи полезных ископаемых, машиностроения, авиастроения, транспорта и др. Опыт организации концессионного процесса в тот период, законодательная база и структура исполнительных органов могут стать в определенной степени прообразом для современной России. Схема управления концессиями в СССР периода НЭПа представлена на рис. 2.
о о со
Органы по работе с ГЧП федерального уровня
Органы по работе с ГЧП регионального уровня
Органы по работе с ГЧП муниципального уровня
Общественные советы по контролю за реализацией проектов ГЧП
Потребители
Представители научного сообщества
Частный предприниматель, участвующий в реализации проекта ГЧП
Органы исполнительной власти Органы исполнительной власти Органы местного
федерального уровня регионального уровня самоуправления
< >
Рис. 3. Модель государственного регулирования предпринимательской деятельности на основе
государственно-частного партнерства
В современной России есть пример субъекта Российской Федерации, где налажена и успешно функционирует система модернизации инфраструктурного комплекса на основе государственно-частного партнерства. Это г. Санкт-Петербург, где создана система управления ГЧП и сформирована собственная нормативная правовая база по вопросам ГЧП, в соответствии с которой происходит реализация проектов ГЧП.
Нормативная правовая база по вопросам ГЧП Санкт-Петербурга включает:
1. Закон Санкт-Петербурга от 25 декабря 2006 г. № 627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах»;
2. Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 6 ноября 2009 г. № 1241 (ред. от 4 апреля 2011 г.) «О Межведомственной комиссии по отбору концепций проектов в целях их реализации путем участия Санкт-Петербурга в государственно-частных парт-нерствах при Правительстве Санкт-Петербурга»;
3. Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 16 апреля 2008 г. № 392 «О форме участия Санкт-Петербурга в государственно-частных парт-нерствах»;
4. Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 31 марта 2009 г. № 346 «О мерах по развитию государственно-частных партнерств в Санкт-Петербурге»;
5. Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 31 марта 2009 г. № 347 «О мерах по реализации закона Санкт-Петербурга "Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнер-ствах"» и пр.
Указанный закон Санкт-Петербурга позволил стимулировать частные инвестиции в ГЧП-проекты за счет повышения прозрачности и отсутствия ограничений по формам применения, предусматривая такие формы, при которых права на построенный объект принадлежат инвестору. Это позволяет инвестору привлекать заемные средства на более выгодных условиях. Кроме того, закон Санкт-Петербурга в значительной степени гарантирует права инвестора, в том числе при изменениях в законодательстве или обнаружении неизвестных ранее обременений на предоставленном инвестору земельном участке.
Для обеспечения развития государственно-частного партнерства при Комитете по инвестициям и стратегическим проектам Санкт-Петербурга было создано
Управление проектов государственно-частного партнерства и правового обеспечения (далее — Управление ГЧП).
С использованием опыта Всемирного банка в сфере реализации проектов ГЧП в Санкт-Петербурге была разработана схема, согласно которой в сферу ответственности Управления ГЧП входит оценка проектов и разработка предложений относительно того, как готовить, реализовывать и осуществлять последующее управление в течение периода реализации проекта. Такой комплексный унифицированный подход позволяет готовить проекты на высоком международном уровне, понятном инвесторам и удобном органам государственной власти.
Однако опыт Санкт-Петербурга показал, что в России очень высоки политические риски при реализации масштабных проектов: в 2011 г. новым губернатором Санкт-Петербурга была отменена реализация нескольких проектов ГЧП (Орловский тоннель, надземный экспресс). До тех пор, пока в России не будет создана система защиты частных инвесторов от рисков, связанных с изменением политической обстановки, развитие механизмов ГЧП, которые предполагают длительные сроки сотрудничества между государством и бизнесом, будет существенно затруднено.
Примером успешной реализации проекта ГЧП в России является проект реконструкции и развития аэропорта Пулково (г. Санкт-Петербург).
В обязательства частного партнера по данному соглашению входит постоянная модернизация переданных на период эксплуатации аэропорта активов, возврат функционирующего аэропорта по окончании срока соглашения о ГЧП городскому оператору аэропортовой деятельности, значительные отчисления, рассчитываемые от валового дохода, в бюджет Санкт-Петербурга.
Данный проект не предусматривает выплат со стороны государственного сектора (за исключением платежей при расторжении), в связи с чем отсутствовали риски, связанные с бюджетным финансированием.
Общий объем инвестиций, привлеченных для развития и реконструкции аэропорта Пулково, составляет 1,2 млрд евро [7, с. 43].
На основе анализа российского и зарубежного опыта развития ГЧП предлагается следующая модель государственного регулирования предпринимательской деятельности на основе государственно-частного партнерства (рис. 3).
< >
Участниками модели являются органы государственной власти и органы местного самоуправления, частный предприниматель, а также прочие участники.
Правительство как орган государственной власти либо муниципалитет определяет потребности в развитии инфраструктуры, составляет первоначальные предложения по проекту. Часто такие решения принимаются исходя не только из экономических соображений, но и из социально-политической ситуации в стране или в регионе. Необходимое условие для начала проекта ГЧП — институциональная, в первую очередь законодательная, база, позволяющая государству допустить частный сектор к финансированию производственной инфраструктуры, отрасли которой являются монополиями (электроэнергетика, железные дороги, газо- и нефтепроводы, коммунальные сети и т. п.).
Успешные проекты государственно-частного партнерства предполагают наличие эффективных законодательных и контрольных механизмов, а также признание каждым партнером целей и потребностей другого партнера. Гарантия выгоды от государственно-частного партнерства требует признания относительных сильных мест и слабостей каждой из потенциальных форм реализации партнерства, а также целей и задач каждой стороны. Особое значение приобретает общественный сектор. Его роль трансформируется: из поставщика услуг он становится контролером за полнотой и качеством их выполнения представителями частного сектора, участвующими в проекте государственно-частного партнерства.
Для развития государственно-частного партнерства на федеральном уровне власти Российской Федерации должна быть выработана единая политика по развитию механизмов государственно-частного партнерства, а также реализован ряд мероприятий по развитию государственно-частного партнерства, а именно:
• создание системы нормативного правового регулирования применения государственно-частного
партнерства;
• создание системы государственного управления, позволяющей эффективно применять механизмы государственно-частного партнерства;
• улучшение инвестиционного климата субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
• подготовка специалистов по вопросам государственно-частного партнерства;
• информирование населения о возможностях государственно-частного партнерства, формирование положительного отношения к проектам, реализуемым в рамках государственно-частного партнерства.
В настоящий момент в России отсутствует комплексная нормативная правовая база для применения государственно-частного партнерства. Принят ряд нормативных правовых актов по отдельным формам государственно-частного партнерства, разработан Модельный закон, на основе которого принимаются региональные законы об участии субъектов Российской Федерации в государственно-частном партнерстве. Однако Федеральный закон «О государственно-частном партнерстве» до сих пор не принят. Формирование региональной нормативной базы в отсутствие федеральной может привести к тому, что после принятия федерального закона все проекты, реализуемые на основе региональных нормативных правовых актов, будут признаны недействительными, пересмотрены или отменены, что повышает риск участия в проектах государственно-частного партнерства для частного инвестора.
Система нормативного правового регулирования государственно-частного партнерства должна состоять из нормативных правовых актов федерального, регионального и местного уровней власти, разработанных на основе анализа зарубежной практики применения государственно-частного партнерства и российского опыта использования государственно-частного партнерства в контексте международных правовых актов.
Процесс формирования системы нормативного правового регулирования государственно-частного партнерства представлен на рис. 4.
Рис. 5. Этапы реализации проекта в рамках государственно-частного партнерства
Кроме федерального закона, необходимо разработать также и систему методической поддержки органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления Российской Федерации по каждой из возможных форм государственно-частного партнерства и по группам возможных объектов государственно-частного партнерства.
Принятие нормативных правовых актов по вопросам государственно-частного партнерства на региональном и местном уровнях должно быть организовано с учетом специфики отдельных субъектов Российской Федерации и отдельных муниципальных образований в рамках единой политики развития государственно-частного партнерства.
Система управления государственно-частным партнерством должна представлять собой совокупность органов исполнительной власти, включающих федеральные органы исполнительной власти по развитию государственно-частного партнерства, подразделения отраслевых федеральных органов исполнительной власти, ответственных за развитие государственно-частного партнерства в отдельных отраслях, а также органы исполнительной власти по развитию государственно-частного партнерства в субъектах РФ и органы местного самоуправления, курирующие вопросы применения государственно-частного партнерства в муниципальных образованиях.
Для успешной реализации проекта государственно-частного партнерства органу власти необходимо выполнить последовательность действий, представленную на рис. 5.
К оценке эффективности проектов государственно-частного партнерства и к контролю за деятельностью частного партнера необходимо привлекать представителей бизнеса и научной общественности, для чего на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации должны быть созданы Экспертные советы по вопросам государственно-частного партнерства.
Литература
1. Колнооченко Е. И. Сравнение рынка ГЧП в Европе и в России. Режим доступа: http://bujet.ru/article/142361.php. (Дата обращения: 01.12.2011).
2. Варнавский В. Г. Государственно-частное партнерство: некоторые вопросы методологии // Вестник института экономики РАН. 2009. № 3. С. 17-33.
3. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года / Утв. Распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р.
4. Стратегия развития науки и инноваций в Российской Федерации на период до 2015 года / Утв. Межведомственной комиссией по научно-инновационной политике (протокол от 15 февраля 2006 г. № 1).
5. Стратегия развития электронной промышленности России на период до 2025 года // Утв. Приказом Минпромэнерго РФ от 7 августа 2007 г. № 311.
6. Стратегия развития торговли в Российской Федерации на 2011-2015 годы и период до 2020 года / Утв. Приказом Минпромторга РФ от 31 марта 2011 г. № 422.
7. Государственно-частное партнерство: практика, проблемы, перспективы. М.: НП «Центр развития инфраструктурных проектов», 2011. 398 с.
8. Государственно-частное партнерство: теория и практика. М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2010. 284 с.
