CC BY
39
А.П.МЕШКОВСКИЙ, Москва
РЕГУЛИРОВАНА ЛЕКАРСТВЕННОГО ОБРАЩЕНИЯ: СТАРЫЕ ПРОБЛЕМЫ И НОВЫЕ ВЕЯНИЯ
О состоянии отечественной фармпромышленности красноречиво говорят заголовки статей в последних выпусках отраслевого журнала: «Технологическая отсталость — характерная черта наших фармпредприятий», «Отечественная фармпромышленность в опасности», «Хаос в фармпромышленности и как с ним бороться». Для выхода из «хаоса» предлагается снизить налоги, повысить таможенные барьеры для импорта, ввести госзаказ, выделить из госбюджета средства на НИОКР, модернизацию производства и внедрение GMP, возродить Минмедпром. Словом, вернуться в советскую плановую экономику. Определенные шаги в этом направлении уже готовятся (создание холдинга под опекой государства).
А как же обстоит дело за рубежом? Возьмем в качестве примера США — страну, на которую мы привыкли оглядываться. Как и во всех странах с рыночной экономикой, фармпромышленность там находится в частных руках. Журнал Fortune ежегодно публикует список 500 американских корпораций с наибольшим валовым доходом. В прошлом году в список попали 9 фармкомпаний; средняя валовая прибыль у них — 18% к объему продаж. Соответствующий показатель по остальным компаниям (491 позиция) слегка превышает 3%. Эти цифры подтверждают давно известный факт: в рыночной экономике фармпромышлен-ность — одна из самых прибыльных отраслей. Впечатляющих успехов добилась в последние годы лекарственная индустрия и других стран, в т.ч. «бедных» — Индии, Китая, Бразилии. Зарубежные фармкомпании, как правило, не требуют от своих правительств ни госзаказов, ни инвестиций, ни ограничения импорта. Их пожелания очень просты: не мешать. Мировой опыт показывает,
✓
что для процветания фармпроизводст-ва, необходимо наличие ряда факторов, среди которых важное место занимает благоприятная регуляторная атмосфера, ориентирующая компании на соблюдение международных правил и норм. В России такая атмосфера пока не создана. На этом факторе хотелось бы остановиться подробнее.
The process of solving the problems of medicinal circulation must involve the revision of the general ideology of the state regulating in the pharmaceutical industry, renovation of conceptual structure and terminology, further training of specialists of regulatory bodies, and high activity of the industry representatives in the mechanisms of international collaboration.
A.P.MESHKOVSKIY. The regulation of medicinal circulation: old problems and new trends.
НОРМАТИВНО-ПРАВОВАЯ БАЗА РЕГУЛИРОВАНИЯ ОТЕЧЕСТВЕННОГО ФАРМРЫНКА
В сфере оборота ЛС действуют два раздела законодательства: фармацевтический (Закон «О лекарственных средствах» от 22.06. 1998) и техническое регулирование (Закон «О техническом регулировании» от 27.12.2002). Соответственно, в секторе функционируют два не согласованных между собой механизма контроля качества продукции и ее соответствия установленным требованиям (по принципу «Из двух зол выбираем оба»). Один — отраслевой, включающий регистрацию, лицензирование, фармакопейную программу, правила GXP. Второй — межотраслевой, подразумевающий сертификацию, заменяемую в настоящий момент декларированием соответствия. По имеющимся сведениям, такого положения
нет в других секторах отечественной экономики и нигде за рубежом. Закон «О лекарственных средствах», принятый со значительными недоработками, несмотря на внесенные в последующем изменения, не отвечает современным требованиям. Несовершенен понятийный аппарат, в частности отсутствует четкая трактовка ключевого понятия «лекарственное средство». Согласно включенному в закон определению, отдельные категории ЛС (субстанции) используются для изготовления препаратов, т.е. ЛС могут применяться для приготовления самих себя. Под качеством ЛС понимается их соответствие фармакопейным стандартам, в то время как за рубежом это понятие ассоциируется с пригодностью для применения в клинике. Отсутствует правовая база для введения современных регистрационных требований.
Как один из вариантов радикального улучшения этой ситуации в последние годы рассматривалась разработка тех-
июнь 2007 РШШ1ШМ
нического регламента по ЛС, который заменил бы действующий закон. Однако к настоящему моменту ситуация с принятием такого документа окончательно запуталась. Работа по подготовке проекта технического регламента по ЛС ведется уже почти 5 лет; в настоящее время она приостановлена в связи с отсутствием консенсуса не только в части требований к проекту такого документа, но также в отношении его востребованности.
РЕГУЛЯТОРНАЯ ПРАКТИКА
В России отсутствует специализированный регуляторный орган, аналогичный агентствам по контролю оборота лекарств, существующим в индустриальных и многих развивающихся странах (Drug Regulatory Authority — по терминологии ВОЗ). Росздравнадзор обладает широкими полномочиями в этой сфере, однако на него возложены и несвойственные подобному органу функции по организации лекарственного обеспечения населения. В результате страдает объективность контроля, поскольку Росздравнадзор во многом проверяет самого себя. Отсутствуют контроль и надзор за деятельностью самой контрольно-разрешительной системы со стороны правительства, парламента и общественности, в связи с чем оба раздела законодательства исполняются не полностью, но выборочно. Весьма рьяно реализуются положения, приносящие доход контрольно-разрешительной системе: регистрация препаратов, лицензирование предприятий, сертификация/декларирование.
И напротив, игнорируются предусмотренные законом функции, не приносящие прямого дохода: выпуск и переиздание национальной фармакопеи, создание государственного инспектората по правилам GXP, внедрение правил GMP и проверка хода их внедрения на предприятиях отрасли. Продолжается курс на приватизацию контрольно-надзорных функций, закрепленных законодательством за государственными органами. В связи с этим расширяется армия негосударственных «экспертных организаций и
экспертов», которым передаются функции регуляторных органов для их осуществления на коммерческой основе. Такая передача прямо противоречит действующему законодательству фарм-сектора (тезис о приоритете государственного контроля). Реализация подобного курса, не имеющего аналогов в мировой практике, может привести к увеличению сборов с субъектов рынка при одновременном снижении эффективности контроля за счет размывания ответственности.
РОЛЬ ИНСТИТУТОВ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА
В разработке новых и пересмотре действующих отраслевых регуляторных механизмов в сфере обеспечения качества продукции почти не участвуют институты гражданского общества. Более того, отсутствует согласованная трактовка соответствующего понятия. Регу-ляторные органы, судя по всему, понимают под институтами гражданского общества, прежде всего, ассоциации производителей и дистрибьюторов. Между тем это не вполне правильно. Подобные объединения отражают интересы скорее бизнеса, нежели общества в целом.
Существует также тенденция относить к институтам гражданского общества упомянутые выше частные «экспертные организации» и отдельных экспертов. На самом же деле подобные структуры аффилированы с госорганами, в связи с чем их интересы могут не совпадать с общественными.
В 2006 г. было начато распространение запросов среди объединений производителей и дистрибьюторов для сбора замечаний по проектам нормативно-правовых документов, в частности административных регламентов. Однако представленные замечания и предложения, как правило, не учитывались при доработке проектов. Вместе с тем выяснилось, что объединения субъектов рынка не имеют экспертных механизмов для действенной оценки проектов нормативно-правовых документов, в частности с позиций их соответствия мировому опыту. Большинство ключевых специалистов от-
расли не задействованы в механизмах международного сотрудничества в сфере государственного регулирования лекарственного рынка. Мировой опыт в этой сфере систематически не изучается и не анализируется. Представители собственно институтов гражданского общества — объедине-
ний потребителей, ассоциаций профессионалов (провизоров, врачей и др.), академической науки, СМИ, местных общин — затрагивают отдельные стороны государственного регулирования в сфере обеспечения качества лекарств. В последнее время на страницах «Фармацевтического вестника», «Фармацевтической промышленности», «Ремедиума» и других изданий появляется все больше критических замечаний и конструктивных предложений. Однако такие публикации, как правило, не ведут к обсуждению актуальных проблем. Чиновники и руководители предприятий, судя по всему, этих публикаций не
читают; во всяком случае, реакция на них обычно отсутствует. Соответственно, в каждой новой статье или докладе начинается рассмотрение проблемы с нуля, так, как будто до этого данная тема не затрагивалась. За рубежом наиболее активную роль в контроле со стороны общественности за действиями властей в части регулирования лекарственного рынка играют общества потребителей, такие как Health Action International (HAI) и др. В России несколько лет назад Конфедерация обществ потребителей (Кон-фОП) выступала в печати при обсуждении этих проблем. Однако в последнее время Конфедерация утратила интерес к этим вопросам.
Незначительна роль объединений профессионалов отрасли, в первую очередь фармацевтов (по отечественной терминологии — провизоров). В стране имеется две фармассоциации: аптечных работников и специалистов, занятых научными исследованиями. Однако ни та, ни другая не выдвигают предложений по совершенствованию отраслевого законодательства и регуляторной практики.
ПЕРЕСТРОЙКА В РОСЗДРАВНАДЗОРЕ
В конце прошлого и в начале текущего года отдельные ассоциации производителей начали обращаться в Правительство и в Администрацию Президента РФ с просьбами рассмотреть ситуацию
в отрасли. Поводами для подобных обращений послужили такие проблемы, как задолженность государства по программе ДЛО, а также неконкретная и безадресная критика со стороны отдельных членов Правительства. Представители отрасли в своих обращениях высказали мысль о том, что возникновения ряда проблем в сфере лекарственного обеспечения населения можно было избежать, если бы своевременно рассматривались и учитывались их предложения. Руководители бизнес-ассоциаций были приняты и выслушаны ответственными работниками органов власти высокого уровня. Весомость их аргументов возросла после смещения руководителя Росздрав-надзора в связи с упущениями в организации программы ДЛО. Новое руководство Росздравнадзора перешло к практике регулярных встреч с представителями субъектов рынка с целью рассмотрения их предложений по улучшению своей работы. При этом были озвучены некоторые изменения подходов, среди которых можно отметить следующие:
✓
В.ПУТИН ПОДПИСАЛ ЗАКОН, УТОЧНЯЮЩИЙ ПРОЦЕДУРУ РАЗРАБОТКИ И УТВЕРЖДЕНИЯ ТЕХНИЧЕСКИХ РЕГЛАМЕНТОВ
Президент РФ Владимир Путин подписал Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон "О техническом регулировании"», принятый Госдумой 6 апреля 2007 г. и одобренный Советом Федерации 18 апреля. Технический регламент должен содержать перечень и/или описание объектов технического регулирования, требования к этим объектам и правила их идентификации в целях применения технического регламента. Международные стандарты должны использоваться полностью или частично в качестве основы для разработки проектов технических регламентов, за исключением случаев, если такое использование признано невозможным вследствие климатических и географических особенностей РФ, технических и/или технологических особенностей или по иным основаниям либо если РФ в соответствии с установленными процедурами выступала против принятия международных стандартов или отдельных их положений. Национальные стандарты могут использоваться полностью или частично в качестве основы для разработки проектов технических регламентов. До 1 января 2010 г. должны быть приняты следующие первоочередные технические регламенты: о безопасности машин и оборудования; о безопасности низковольтного оборудования; о безопасности строительных материалов и изделий; о безопасности зданий и сооружений; о безопасности лекарственных средств; о безопасности лифтов; о безопасности электрических станций и се-
тей; о безопасности оборудования, работающего под избыточным давлением; об электромагнитной совместимости; о безопасности колесных транспортных средств; о безопасности изделий медицинского назначения; о безопасности средств индивидуальной защиты; о безопасности химической продукции; о безопасности пищевых продуктов; о безопасности аппаратов, работающих на газообразном топливе; о безопасности оборудования для работы во взрывоопасных средах; о безопасности упаковки. Проект федерального закона о техническом регламенте может быть рассмотрен без отзыва Правительства РФ в случае, если отзыв правительства не был представлен в установленный срок.
Проект постановления Правительства РФ о техническом регламенте, подготовленный к рассмотрению на заседании правительства не позднее, чем за 30 дней до дня его рассмотрения, направляется на экспертизу в соответствующую экспертную комиссию по техническому регулированию. Проект постановления о техническом регламенте рассматривается на заседании правительства с учетом заключения соответствующей экспертной комиссии по техническому регулированию.
Проект постановления правительства о техническом регламенте должен быть опубликован в печатном издании федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию и размещен в информационной системе общего пользования в электронно-цифровой форме не позднее, чем за 30 дней до дня его рассмотрения на заседании правительства. Порядок опубликования и размещения данного проекта постановления устанавливается правительством.
Соб. инф.
+ декларирование соответствия ЛС как элемент технического регулирования не относится к сфере деятельности органов здравоохранения. Минздравсоц-развития РФ считает неправильным существующее положение, при котором в фармсекторе действуют два регулятор-ных механизма, однако никаких мер в этой связи принимать не намерено. В качестве краткосрочной меры ассоциациям рекомендовано направить в Правительство РФ ходатайство об изменении порядка декларирования (переход к форме декларирования на основе собственных доказательств). Кардинально этот вопрос может быть решен в случае принятия Госдумой РФ поправки к Закону «О техническом регулировании», предусматривающей исключение ЛС из сферы действия этого закона; « возможен отказ от требования регистрации субстанций в связи с регистрацией готовых средств отечественного производства. Однако это произойдет постепенно. Для этого должны быть созданы соответствующие условия, одним из которых является внесение изменений в Закон «О лекарственных средст-
вах» (исключение фармсубстанций из определения ЛС). Проект соответствующей поправки подготовлен. В этой связи следует напомнить, что упоминание о фармсубстанциях первоначально в законе отсутствовало и было введено в 2004 г.;
+ заявки на регистрацию ЛС будут приниматься не в ФГУ «Центр экспертизы», но непосредственно в Росздравнадзоре. Заявителям не нужно будет предварительно получать экспертные заключения ФГУ; проведение экспертизы досье будет организовывать сам Росздравнад-зор. Для полного завершения перехода к этому порядку необходимо утверждение в Правительстве размера регистрационного сбора;
« утвержденные к настоящему моменту административные регламенты по исполнению функций в сфере госрегулирования лекарственного обращения в принципе подлежат пересмотру, который может начаться во втором полугодии текущего года. Однако до этого все предприятия отрасли должны внимательно изучить эти документы и оценить их с практической стороны. Пред-
июнь 2007 РШШ1ШМ
ложения по их доработке должны основываться на таком анализе. По ряду позиций перспективы изменения действующего порядка работы остаются неясными. Это касается отказа от предварительного контроля или сокращения его сроков, перехода на международно признанный формат регистрационного досье (Общий технический документ ICH M4 или рекомендации ВОЗ), от привлечения негосударственных организаций к осуществлению контрольных функций, в особенности на эксклюзивной (монопольной) основе, от регистрации препаратов зарубежного производства на российских юридических лиц, от лицензирования зарубежных производителей и др.
|ТЕХНИЧЕСКИЙ РЕГЛАМЕНТ ПО ЛС
Федеральный закон №184-ФЗ «О техническом регулировании» был принят 27 декабря 2002 г. в целях гармонизации требований к продукции с международными нормами в связи с намечающимся вступлением России в ВТО. Другой целью была демократизация про-
В ГОСДУМУ ВНЕСЕН ПРОЕКТ ЗАКОНА О БЮДЖЕТЕ ФФОМС НА 2008 г. И ДО 2010 г.
В соответствии с Распоряжением Правительства РФ от 30 апреля 2007 г. №547-р в Госдуму ФС РФ внесен проект Федерального закона «О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2008 г. и на период до 2010 г.». Этим же распоряжением руководитель Федерального фонда ОМС Д.В.Рейхарт назначен официальным представителем Правительства РФ при рассмотрении палатами Федерального собрания РФ проекта Федерального закона «О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2008 г. и на период до 2010 г.». Проект бюджета сбалансирован по доходам и расходам и составляет, соответственно, на 2008 г. — 123,1 млрд. руб.; 2009 г. — 120,0 млрд. руб.; 2010 г. — 104,4 млрд. руб. (без средств федерального бюджета на оказание отдельным категориям граждан государственной социальной помощи по обеспечению ЛС). Из налоговых доходов ФОМС поступления единого социального налога в бюджет Фонда, рассчитанные исходя из прогнозируемого фонда оплаты труда на 2008—2010 гг. (прогноз Минэкономразвития РФ), эффективной ставки единого социального налога — 1,0%, коэффициента сбора в размере 0,96, составят: в 2008 г. — 76,7 млрд. руб., в 2009 г. — 87,6 млрд. руб., в 2010 г. около 99 млрд. руб. Общий объем средств федерального бюджета в бюджете ФОМС составит: в 2008 г. — 45,5 млрд. руб. (37,0% доходов), в 2009 г. — 31,4 млрд. руб. (26,2% доходов), в 2010 г. — 4,4 млрд. руб. (4,2% доходов). Снижение доли средств федерального бю-
джета в 2010 г. по сравнению с 2008 и 2009 гг. объясняется отсутствием в 2010 г. расходов на финансирование мероприятий в рамках национального проекта в сфере здравоохранения.
РОССИИ НУЖНА НАЦИОНАЛЬНАЯ ЛЕКАРСТВЕННАЯ ДОКТРИНА
За принятие доктрины, которая способствовала бы обеспечению населения отечественными препаратами, высказался зампред думского комитета по образованию и науке Сергей Колесников, выступая в Москве на Всероссийской конференции «Производители лекарственных средств на фармацевтическом рынке России. Стратегии развития». По словам депутата, основными проблемами в развитии фармрынка и лекарственного обеспечения населения РФ сегодня является, в частности, несовершенная нормативно-правовая база, недостаточно эффективное взаимодействие федеральных и региональных властей в сфере здравоохранения, недофинансирование здравоохранения в целом и лекарственного обеспечения населения в частности. «Затраты на лекарственное обеспечение в других цивилизованных и развитых странах выше в 5—10 раз, чем в России. Россия сейчас находится на 75 месте в мире по объему лекарственного обеспечения населения. Сегодня мы видим неспособность государства обеспечить лекарствами население в нужном объеме», — заявил парламентарий. По его словам, уровень инвестиций в здравоохранение в России сегодня по-прежнему низкий — на уровне 1991 г. Кроме того, как отметил Колесников, налицо большая «импортозависимость» на фармрынке от других стран. «Россия по поставкам фармсубстанций и антибиотиков стала зависимой от импорта. Что касается антибиотиков, то здесь мы в большой степени зависим от Китая», — сказал он.
цесса разработки и принятия норм, привлечение к нему общественности, уход от всевластия ведомств (дебюрократизация экономики). Предварительная работа над проектом технического регламента по ЛС началась в середине 2002 г. Сразу после принятия ФЗ «О техническом регулировании» для подготовки проекта при Экономическом управлении Администрации Президента РФ был создан Экспертный совет.
В апреле 2003 г. Совет одобрил концепцию технического регулирования в сфере обращения ЛС, которая была размещена на Интернет-странице Совета (www.webapteka.ru/expert). Существо концепции также нашло отражение в ряде публикаций в отраслевых изданиях. Основными положениями концепции были: невозможность регулирования безопасности ЛС в отрыве от обеспечения их эффективности, а также курс на гармонизацию требований с международными нормами, в первую очередь с европейскими директивами. Принципиальных возражений против концепции не выдвигалось. В апреле 2004 г. о ходе подготовки проекта докладывалось на Конгрессе «Человек и лекарство».
Затем подготовка проекта регламента была включена в государственную программу разработки технических регламентов на 2004—2006 гг. (утверждена Распоряжением Правительства РФ от 06 ноября 2004 г. в редакции Распоряжения Правительства РФ от 08.11.2005 г. №1889-р). На подготовку были выделены бюджетные средства. Федеральными органами исполнительной власти, участвующими, согласно Программе, в организации разработки технического регламента, были определены Минз-дравсоцразвития (головное ведомство), Минобороны, Минпромэнерго, ФСКН России. Наименование технического регламента было сформулировано следующим образом: «О требованиях к безопасности лекарственных средств, процессов их разработки, изготовления, производства, испытания, хранения, перевозки, реализации, применения и утилизации».
Минпромэнерго провел конкурс на подготовку проекта, который выиграла
организация Некоммерческое партнерство «Национальный институт технического регулирования» (НП НИТР), созданная при поддержке Экономической рабочей группы при Администрации Президента РФ. Уведомление о начале разработки проекта технического регламента публиковалось в соответствии с требованием Закона «О техническом регулировании», в печатном издании Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии, а также было размещено на официальном сайте данного агентства (www.gost.ru)
21 ноября 2005 г. Срок представления регламента в Правительство РФ был намечен на декабрь 2006 г. Планировалось, что с принятием технического регламента Закон «О лекарственных средствах» утратит силу. Формально после конкурса работа над проектом регламента началась с нуля. Его разработчиками являются специалисты фармотрасли. Фактически она продолжалась на основе опубликованной концепции и наработок, сделанных в 2002—2004 гг. К обсуждению проекта привлекались все заинтересованные лица. В ходе обсуждения проекта были получены сотни замечаний и предложений от работников и организаций отрасли. Большая часть из них была учтена. Отклонялись лишь предложения, противоречащие исходной концепции. Важнейшие фрагменты проекта согласовывались в рабочем порядке с высококвалифицированными зарубежными специалистами. В ноябре 2006 г. Минздравсоцразвития РФ, как головное ведомство, выдвинуло список замечаний, суть которых своди-
лась к тому, что весь проект сделан неправильно как с идеологической точки зрения, так и по содержанию. Разработчикам было предложено в кратчайший срок переделать проект с учетом замечаний, однако это оказалось практически невозможно в связи с принципиальными расхождениями во мнениях разработчиков и ведомства здравоохранения. В этих условиях работа над проектом была прекращена. Обсуждался один из вариантов выхода из этой ситуации — внесение поправки в Закон «О техническом регулировании» об исключении ЛС из сферы действия этого закона. Вместе с тем в середине апреля Госдума приняла в третьем чтении поправки, предусматривающие принятие технического регламента по безопасности ЛС не позднее 2010 г.
К ВОПРОСУ О СИТУАЦИИ ВОКРУГ ПРОЕКТА ТЕХРЕГЛАМЕНТА ПО ЛС
В этой связи следует отметить несколько моментов. Во-первых, Закон «О техническом регулировании» не предусматривает заключений отдельных ведомств по проектам техрегламентов, тем более с правом вето. Подобные заключения должны готовиться специальными комиссиями, созданными Правительством РФ совместно с органом по техническому регулированию (в настоящее время Ростехрегулирование в рамках Минпромэнерго). По имеющейся информации такой комиссии по данной проблеме нет. Во-вторых, вся реформа технического регулирования терпит крах. Первоначально на период до 2010 г. намечалось к разработке и принятию порядка 500—600 регламентов. Фактически, за 4 года, прошедших после принятия закона о техническом регулировании, подготовлено около 100 проектов и принят 1 технический регламент (о требованиях к выбросам автотранспортом вредных веществ). За последние год-два резко изменилась ситуация в регуляторных структурах. Реорганизация госаппарата (исчезновение Госстандарта, образование Минз-дравсоцразвития, Росздравнадзора и т.п.) сопровождалась кадровыми перестановками на ключевых постах. Адми-
✓
РЕГУЛИРОВАНА ЛЕКАРСТВЕННОГО ОБРАЩЕНИЯ: СТАРЫЕ ПРОБЛЕМЫ И НОВЫЕ ВЕЯНИЯ
июнь 2007 PEMEÜUUM Н
нистрация Президента РФ, являвшаяся инициатором реформы технического регулирования, фактически отстранилась от контроля за ходом ее реализации. Ведомства, судя по всему, активно тормозят переход на новые принципы технического регулирования. В сфере регулирования оборота лекарств ситуация еще более критическая. По мнению специалистов отрасли, Минпромэнерго практически отстранилось от решения проблем фармпро-изводства. Слаба связь этого ведомства с Минздравсоцразвития и с Росздравнад-зором, в частности по вопросам совершенствования нормативно-правовой базы. Отсутствует консенсус в отношении увязки проекта техрегламента по ЛС с действующим Законом «О лекарственных средствах» и в целом в отношении перспектив пересмотра или отмены этого закона. Нет единого мнения относительно того, должен ли отраслевой техрегламент дополнять или заменять закон о ЛС.
Сотрудники ведомств, отвечающих за разработку данного техрегламента, не учитывают ни особенностей ЛС как товара, ни мирового опыта регулирования фармрынка. С другой стороны, и отрасль не определилась в подходах к решению этой проблемы. Между тем практика показала, что без учета мнения участников того или иного сектора невозможно разработать действенных нормативов.
Специалисты отмечают, что отрасль не имеет эффективного механизма координации деятельности и выражения единой позиции при рассмотрении важнейших вопросов. Существующие ассоциации производителей и дистрибьюторов недостаточно взаимодействуют между собой и практически не занимаются вопросами технического регулирования [6].
В результате ставится нереальная цель: разработка нормативного документа, направленного на обеспечение только безопасности ЛС. Согласно современным представлениям к этой категории товаров должно предъявляться иное требование: приемлемое для общества соотношение факторов польза/риск. Современный эффективный препарат в определенном смысле похож на хирур-
гический скальпель: он не может быть абсолютно безопасным. О безопасности следует говорить применительно не к самим препаратам, но к способам их применения, т.е. к методам лечения. По этой причине любой документ, предусматривающий комплекс мер по обеспечению разумного баланса факторов польза/риск применительно к ЛС, неизбежно будет выходить за пределы понятия «техническое регулирование» и потому не будет отвечать формальным требованиям, предъявляемым к техническим регламентам. Если же пойти по пути соблюдения всех относящихся к делу инструкций, получим норматив, не пригодный к использованию в реальной жизни. Не случайно ни в одной стране мира фармрынок не регулируется техническими регламентами. В-третьих, отрицательное заключение Минздравсоцразвития по проекту технического регламента по ЛС было вполне предсказуемо. В случае принятия данного регламента интересам ведомства и его дочерних структур был бы нанесен значительный урон. Прежде всего, был бы подорван принцип монополии министерства на властные полномочия и на знания в сфере регулирования фарм-рынка. Кроме того, в связи с изменением правовой основы потребовалась бы переработка административных регламентов по исполнению функций госорганов в данной сфере, над созданием которых Росздравнадзор трудился последние 2 года.
Немаловажный момент: контрольно-разрешительная система лишилась бы солидного дохода в виде оплаты за сертификацию или декларирование ЛС. Размер этого дохода оценивается в 100 млн. долл. в год. Следует отметить и то, что отдельные фрагменты проекта «плавно перетекают» в регуляторные документы Росздравнадзора. Это относится, в частности, к требованиям в отношении регистрационных досье. С этих позиций отраслевым регулятор-ным органам весьма удобно иметь под рукой тщательно проработанный, но отклоненный текст, из которого можно черпать (разумеется, без ссылок) материалы для совершенствования порядком устаревших отраслевых нормативов.
✓
ПОПРАВКИ К ЗАКОНУ «О ЛЕКАРСТВЕННЫХ СРЕДСТВАХ»
В сентябре прошлого года, очевидно, в связи с приближением срока рассмотрения проекта технического регламента по ЛС, Росздравнадзор решил подготовить альтернативный документ — поправки к Закону «О лекарственных средствах». У ассоциаций фармсектора были запрошены предложения к такому документу, однако для их представления был установлен нереально короткий срок (несколько дней). Тем не менее некоторые ассоциации инициативу поддержали. Собранные материалы подверглись глубокой переработке, в результате которой часть предложений исчезла, но появились новые требования. В начале текущего года интерес к этим поправкам то угасал, то вновь возникал; в последнее время рассмотрение их вновь активизировалось. В пакете поправок устранены некоторые грубые ошибки действующего закона о ЛС. Наряду с этим введены прогрессивные в сравнении с этим законом положения. В частности: « исправлены, хотя и не полностью, некоторые ошибки в определениях терминов («оригинальное лекарственное средство», «воспроизведенное лекарственное средство»);
Ф удалено ошибочное толкование понятия «ускоренная процедура государственной регистрации лекарственных средств»;
Ф исключены требования по представлению результатов доклинических и клинических исследований для регистрации воспроизведенных препаратов (дженериков);
♦ внесены другие изменения в пакет регистрационных документов, направленные на сближение этих требований с международными нормативами (раздел «Качество» Общего технического документа ICH);
« введено положение о порядке внесения изменений в условия регистрации ЛС. Этот порядок согласуется с принятым в ЕС;
« отменено требование многократной перерегистрации ЛС. По истечении срока действия первоначальной регистрации (5 лет) она может быть под-
✓
12
РШШииМ 2007 июнь
тверждена вновь на неограниченный срок. Такой порядок соответствует директивам ЕС;
+ введено понятие «уполномоченное лицо»: сотрудник предприятия-производителя, осуществляющий под свою ответственность выпуск каждой серии ЛС в оборот. Это положение отвечает мировой практике; принятие его необходимо для внедрения правил GMP; + осовременены требования к маркировке (включая инструкцию по применению) препаратов; « более грамотно, чем в действующем законе о ЛС, изложены требования к документам, необходимым для принятия решения о проведении клинических исследований конкретного ЛС; + усилена ответственность держателя регистрации и производителя за вред, нанесенный здоровью потребителя ЛС. Вместе с тем не исправлены многочисленные изъяны закона о ЛС. Ряд вновь введенных положений также вызывает серьезные возражения. Если рассматривать текст действующего закона в совокупности с предлагаемыми поправками, то можно отметить следующие недостатки:
Раздел Основные понятия
Нуждается в уточнении важнейшее определение «лекарственные препараты». В тексте закона с предлагаемыми поправками данный термин вообще не используется. В этой связи возникает вопрос о целесообразности сохранения этого термина в разделе «Основные понятия» в том случае, если поправки будут приняты. В тексте также не используются некоторые другие термины, включенные в данный раздел: «аптечная сеть», «торговое название лекарственного средства». Однако, если термин «лекарственные препараты» сохраняется, желательно введение их классификации: экстемпо-ральные препараты, внутриаптечные заготовки, лекарственные (фармацевтические) продукты, экспериментальные продукты. Это важно, поскольку многие изложенные в законе и в поправках требования применимы не ко всем категориям лекарственных препаратов. Отсутствуют крайне важные термины, широко используемые в международных
документах: «лекарственные продукты», «регистрационное досье», «краткая характеристика продукта (SPC)» и др. Безнадежно устарела сохраняющаяся в законе о ЛС трактовка понятия «качество лекарственных средств» («качество лекарственных средств — соответствие лекарственных средств государственному стандарту качества лекарственных средств»). В международной практике качество ЛС ассоциируется, прежде всего, с их терапевтической ценностью, т.е. с пригодностью для использования в клинике. В практическом плане под качеством лекарственных продуктов (промышленного производства) понимается их соответствие всем положениям регистрационного досье. Нуждается в уточнении определение нового термина «уполномоченное лицо» (см. выше).
Раздел Государственный контроль производства
Отсутствуют упоминания о профессиональном государственном инспекторате по GMP. Это будет содействовать сохранению порядка, установившегося в советский период, когда предприятия отрасли инспектировались в основном чиновниками кабинетного типа, объединенными во временные «комиссии». Очевидно, с учетом общеизвестной профессиональной несостоятельности подобных комиссий вводится новое положение: «с привлечением, когда требуется, научных, иных организаций, профессиональных общественных объединений...». Но эта поправка создает правовую базу для неограниченной передачи контрольно-надзорных функций в сфере оборота лекарств от государства частным структурам (сторонним организациям и отдельным специалистам).
Раздел Регистрация ЛС
Включено требование, согласно которому регистрация ЛС может осуществляться только на юридическое лицо, имеющее российское гражданство. Это требование противоречит мировому опыту и вызывает резкие возражения со стороны представителей зарубежных компаний.
Не прописана процедура регистрации фармацевтических субстанций. По умол-
чанию она должна быть аналогична регистрации дозированных форм (промышленного производства), однако практически это невозможно по ряду причин. Важнейшей из них является разница в критериях оценки, связанная с различием в использовании (дозированные формы предназначены для конечного потребителя — пациента, тогда как субстанции используются как сырье для изготовления или производства дозированных форм).
от /1
fsV»
Г
- ' и Дш
Отмеченные выше прогрессивные изменения в пакете регистрационных документов недостаточно последовательны. В результате позиции, заимствованные из международных документов (Общий технический документ ICH), соседствуют с устаревшими формулировками («оригинальное» название вместо «торгового», «первоначальный текст фармакопейной статьи» вместо «проекта спецификации на готовый продукт» и т.п.). Некоторые формулировки указывают на то, что в процедуре регистрации планируется сохранить элементы устаревшей практики, например участие фармакопейной программы. В этой связи следует отметить отсутствие в законе и в поправках раздела о роли, функциях и порядке подготовки национальной Фармакопеи РФ.
Как в действующем законе, так и в поправках отсутствуют специальные требования к регистрации биологических, радиофармацевтических, гомеопатических препаратов, препаратов из растительного сырья, препаратов-сирот (для лечения редких заболеваний). Отсутствует положение об «эксклюзивности
РЕГУЛИРОВАНА ЛЕКАРСТВЕННОГО ОБРАЩЕНИЯ: СТАРЫЕ ПРОБЛЕМЫ И НОВЫЕ ВЕЯНИЯ
1 июнь 2007 PEMEOUUM M
данных» (меры по ограничению регистрации дженериков).
Раздел Оптовая торговля
Отсутствуют механизмы лицензирования и инспектирования оптовиков и импортеров, проверки соблюдения правил оптовой торговли, хранения медикаментов (GDP, GSP).
Раздел Розничная реализация
Отсутствуют положения о соблюдении правил надлежащей аптечной практики, хранения медикаментов (GPP, GSP), о системе качества аптечных организаций.
Раздел Доклинические исследования
Излишне расширена сфера госрегулирования доклинических исследований ЛС и применения правил лабораторной практики (GLP). Последние должны распространяться лишь на исследования, связанные с безопасностью (токсикология, часть фармакологических исследований).
Раздел Клинические исследования
Полностью отсутствует раздел обеспечения качества клинических материалов (соблюдение правил GMP, досье спецификаций на продукт или досье на экспериментальный продукт).
Дополнительные замечания
Основная часть рассматриваемого пакета дополнений представляет собой значительный шаг в сторону обновления Закона «О лекарственных средствах». Однако не исправлены все недочеты закона. Кроме того, введены положения, противоречащие мировому опыту и могущие затруднить развитие фармсектора. Иначе говоря, совершенствование действующего законодательства осуществляется путем латания некоторых дыр при одновременном внесении новых проблемных положений, которые, скорее всего, потребуют пересмотра. Сохраняется раскритикованный в российской профессиональной печати подход к созданию новых отраслевых нормативов путем компиляции кусков документов советской эпохи с внесением элементов международных требований. Можно предположить, что подготовка данного пакета поправок к закону
о ЛС преследовала следующие цели: + создать правовую базу для нововведений, включенных в административные регламенты. Прежде всего, имеются в виду отсутствующие в действующем законодательстве положения о регистрации ЛС зарубежного производства на российских лиц и о привлечении научных и иных организаций к исполнению функций госорганов; + выдвинуть улучшенный вариант Закона «О лекарственных средствах» в противовес существующему проекту технического регламента по ЛС с тем, чтобы обосновать тезис о ненужности отраслевого техрегламента. При этом создается впечатление, что ряд вносимых прогрессивных изменений заимствован из проекта технического регламента по ЛС. Некоторые из этих изменений основаны на элементах зарубежного опыта, проверенных временем. Однако они оказались замеченными авторами предложений лишь после того, как были сформулированы в проекте техрегламента.
ПРЕДЛОЖЕНИЯ
Анализ пакета поправок к Закону «О лекарственных средствах» дает основание вернуться к проекту технического регламента по ЛС, работа над которым приостановилась в конце 2006 г. Этот последний документ выгодно отличается от поправок к закону, поскольку содержит требования, максимально приближенные к директивам Евросоюза. А потому целесообразно подойти к модернизации Закона «О лекарственных средствах» на основе этого документа, а не путем внесения разрозненных поправок к действующему тексту.
✓
Можно было бы вернуться к широкому обсуждению проекта технического регламента по ЛС с позиций его пригодности и практического удобства для регулирования фармсектора по критериям эффективности и безопасности продукции.
С учетом мировой практики и рекомендаций ВОЗ, целесообразно включение в документ самостоятельного раздела о контрольном органе (Drug Regulatory Authority). В нем могли бы быть сосредоточены важнейшие регуляторные функции государственных органов: регистрация препаратов, лицензирование и инспектирование производителей, импортеров, дистрибьюторов и аптечных учреждений, фармакопейная программа, лабораторный анализ и мониторинг неблагоприятных реакций. Крайне желательно направление проекта нового законодательного акта на экспертизу в профильные международные организации (ВОЗ, Совет Европы и др.). В этой связи следует напомнить, что проект действующего Закона «О лекарственных средствах» несколько раз направлялся на отзыв в секретариат ВОЗ. Полученные замечания позволили внести в проект ряд существенных поправок. Перечисленные меры должны сопровождаться пересмотром общей идеологии государственного регулирования фармотрасли, обновлением понятийного аппарата и терминологии, повышением квалификации специалистов регу-ляторных структур, широким участием представителей отрасли в механизмах международного сотрудничества (в рамках ВОЗ, Совета Европы, PIC/S, FIP, Евросоюза и др.).
ЛИТЕРАТУРА
1. Технологический рывок или НЭП в отечественной фармпромышленности. Интервью с В.В.Балдиным. Фармацевтическая промышленность, 5/2006, с. 4—9.
2. Технологическая отсталость — характерная черта наших фармпредприятий. Интервью с В.В.Агеевым. Там же, с. 10—15.
3. Отечественная фармпромышленность в опасности. Интервью с С.И. Колесниковым. Там же, 6/2006, с. 4—8.
4. Проблемы и решения. Там же, 1/2007, с. 3.
5. В.В.Агеев. Хаос в фармпромышленности и как с ним бороться. Там же, с. 18—20.
6. Быть или не быть техническому регламенту по лекарственным средствам. Фармацевтический вестник, №10, 20 марта 2007 г., с. 6,7.
Полный список литературы вы можете запросить в редакции.
