CC BY
76
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2015. № 2 (43). С. 36-41.
УДК 340
РЕГЛАМЕНТАЦИЯ ВЗЫСКАНИЙ, ПРИМЕНЯЕМЫХ К СЛУЖАЩИМ ПОЛИЦИИ В XIX в.
ON THE PUNISHMENT IMPOSED ON THE POLICE OFFICIALS IN THE XIX CENTURY
И. А. КОНОВАЛОВ (I. A. KONOVALOV)
Исследуются наказания, применяемые к полицейским за некомпетентное выполнение своих должностных обязанностей в первой половине Х1Х в.
Ключевые слова: история государства и права; полиция; полицейский; взыскание; администрация; нарушения; управление.
This article tells about the penalties that apply to the police for the incompetent performance of his duties as an example in the XIX century.
Key words: history of the state and the rule; police; police officers; administration; management; punishment; a violation.
Особое значение среди проблем, сопутствующих развитию российской государственности, почти всегда имела борьба с должностными преступлениями, с коррупционными схемами и связями наделенных властными полномочиями лиц. С момента создания российской регулярной полиции вплоть до середины XIX в. в отечественном законодательстве отсутствовал систематический перечень правонарушений и наказаний, совершаемых сотрудниками МВД.
За должностные проступки и преступления, если это не оговаривалось специально в нормативных правовых актах и судебных решениях, полицейские несли ответственность, как и военнослужащие, в соответствии с Воинским Уставом. За служебные проступки рядовые полицейские, как и солдаты в армии, наказывались арестом и битьем шпицрутенами (толстыми прутьями из ивы).
К концу XVIII в. стало заметным устранение армии от выполнения административно-полицейских полномочий - произошла окончательная специализация армии и регулярной полиции. В начале XIX в. полицейская служба в Российской империи была признана частью гражданской службы. Порядок
её прохождения регулировался общими положениями о гражданской службе, которыми руководствовались все государственные учреждения и общественные корпорации Российской империи. Гражданская служба в целом подразделялась на службу по «определениям от правительства» и «общественным выборам», особенности службы в органах полиции законодателем долгое время не выделялись, поскольку полиция, особенно до реформ 60-70 гг. XIX в., не просто являлась частью исполнительной власти, а представляла собой, особенно на местном уровне, почти всю административную власть.
Огромная территория Российской империи, неразвитость коммуникаций, слабая интенсивность социально-экономических и политических связей порождали бесконтрольную автономность в действиях местных полицейских органов, недостаточно обеспеченных соответствующей правовой базой. Произвол со стороны местных полицейских мало чем мог быть ограничен.
История российской полиции начала XK в. - это почти непрерывная череда должностных злоупотреблений и коррупции. Большинство российских полицейских
© Коновалов И. А., 2015 36
Регламентация взысканий, применяемых к служащим полиции в XIX в.
в первой половине XIX в. продолжали рассматривать свою деятельность не только как службу по охране правопорядка, но и как главный источник пополнения личного бюджета, превращая свою должность в доходное место.
Взятки в первой половине XIX в. в глазах многих сотрудников полиции не были делом предосудительным. Оправдывалось это тем, что государство отпускало полицейским мизерное содержание и как бы узаконивало этим коррупцию. Для рядового полицейского взятка являлась необходимым средством для существования. Полицейский, уличенный во взяточничестве, находил среди своих сослуживцев не осуждение, а даже сочувствие как «жертва». Как незаслуженное несчастие воспринималось им наказание.
«В губернских правлениях все, начиная от губернатора, были подавлены механическим канцелярским трудом, переписыванием и подписыванием бумаг, не оставлявшим времени вникать в сущность дел. Для полноты картины следует добавить, что губернские правления находились в худшем финансовом положении, чем другие ведомственные губернские учреждения, получившие с учреждением министерств более высокие оклады. Положение полиции было ещё безотраднее, если могло быть ещё что-нибудь безотраднее того, что представляли в то время губернии» [1].
Сословная организация общества предполагала передачу социального статуса по наследству. Это относилось и к детям личных дворян и канцелярских служителей, которые должны были определяться в канцелярии различных государственных учреждений. В итоге формировались своего рода «чиновничьи династии» и развивалась система круговой поруки, при которой расследование совершенных полицейскими правонарушений значительно осложнялось.
Одной из важнейших причин произвола была безнаказанность полицейских в отношении к управляемым, почти полная беззащитность их в отношении к начальству. По общему правилу сотрудники полиции предавались суду начальством, от которого зависело утверждение их в должности. «Полицейское начальство слишком близко стояло к своим подчиненным, чтобы с должным бес-
пристрастием выполнять такую важную судебную функцию, как предание суду. Можно даже сказать, что начальство, от которого зависит определение к должности, непосредственно заинтересовано в такого рода делах, так как несет ответственность и за назначение на должности недостойных и ненадежных лиц, и за слабый за подчиненными надзор, обусловивший возможность совершения ими преступлений» [2]. Сотрудники полиции, известные мздоимством и превышением должностных полномочий, были защищены от судебных преследований вышестоящими полицейскими руководителями. Наказания были крайне редки и касались главным образом исполнителей, обходя руководящий состав.
Полицейский произвол особенно сильным был на окраинах империи. В 20-е гг. XIX в. ишимский городничий Мищенко привлекал к строительству дорог детей и стариков, а некоторых горожан заставлял работать в колодках. Заседатель томского земского суда Сергеев и канцелярист Толстиков «бесчеловечно били подследственных палками, а также подвешивали на дыбе» [3].
«Крестьяне деревни Жуковской жаловались на то, что исправник Попов в 1818 г. приказал им соблюдать чистоту, чего раньше не требовал, затем приказал казакам нарезать телегу прутьев и собрав крестьян всего селения, заставил казаков сечь их, принудил тем самым дать ему 500 рублей, больше чистоты не спрашивал и сказал, живите как хотите» [4]. Тюменский исправник Де Граве и заседатель земского суда Стрелков самовольно привлекали крестьян к строительству дорог зимой 1825 г., заставляя при этом давать подписку, что дорожные работы выполняются на добровольной основе [5]. Енисейский городничий прокатился по городу на местных чиновниках за то, что они осмелились написать просьбу о его смене [6].
В 1819 г. М. М. Сперанским была начата большая ревизия в Сибири. По итогам ревизии были отданы под суд двое губернаторов и 48 высокопоставленных чиновников, ещё значительное количество чиновников, по мнению ревизоров, вполне были достойны острога, но их не стали привлекать к уголовной ответственности. Сумма взысканий достигала фантастических размеров - 3 млн руб. [7]. Было возбуждено 73 уголовных дела.
37
И. А. Коновалов
Число обвиняемых достигло 680 человек, из них чиновников 174, бурятских тайшей, шу-ленг, зайсанов, лам - 236, купцов, разночинцев, мещан, волостных голов и старшин, казачьих урядников и казаков - 250. При этом нужно принять во внимание, что лишь упрощенные приемы следствия и недостаток у ревизоров времени и сил свели количество подследственных до 680 [8].
Однако и такие меры были недостаточны. Под Красноярском крестьяне признались Сперанскому, что к его приезду в селе были заготовлены жалобы на местного исправника, но после крестьяне решили, что новый может оказаться ещё хуже, поскольку негде взять более достойного, к тому же от нового за жалобу крепко достанется; наконец, старый уже сыт, а новый придет ещё голодный [9]. Жалоб на коррупцию было так много, а законы против нее были так жестоки, что Сперанский решился исключить слово «взятка» из сибирской ревизии [10].
Справедливости ради надо сказать, что в Сибири были и такие учреждения, работой которых Сперанский остался вполне доволен, с похвалой и одобрением он отзывался о деятельности Тобольского губернского правления (структурное подразделение МВД в губернии) и в особенности советника Розин-га [11].
По мнению М. М. Сперанского «существующие органы управления краем способствовали злоупотреблениям не только пассивно, но и активно». Главную причину злоупотреблений Сперанский видел в отсутствии начал законности в управлении: «где не достает законов, там всем управляет личная власть. Отсюда в Сибири укоренилась привычка ничего не ожидать от закона, а надеяться на чиновника и следовательно в каждом деле прибегать к деньгам» [12].
Впервые в России упорядочило систему наказаний полицейских «Уложение о наказаниях уголовных и исправительных» 1845 г. В Уложении 1845 г. специально предусматривался самостоятельный пятый раздел «О преступлениях и проступках по службе государственной и общественной». Посягательства на служебный долг делились в одиннадцати главах на группы, включавшие в себя: превышение власти и противоправное бездействие; противоправные проступки при
управлении и хранении вверяемого имущества; неправосудие; подлоги; взяточничество; нарушение правил приема и увольнения со службы; халатность; нарушение правил подчиненности и в отношении к подчиненным; преступления и проступки при следствии и суде [13].
Пятый раздел Уложения 1845 г. начинался ст. 358 о невыполнении «указов и повелений по легкомыслию или недостатку внимания». В соответствии с ней правонарушитель мог быть как «исключен со службы», так и «отрешен от должности». Кроме того, если правонарушение было совершено из корыстных побуждений, виновный ссылался на каторгу с лишением всех прав состояния.
Серьезными преступлениями и в наше время являются превышения полномочий должностными лицами. Под превышением должностных полномочий закон 1845 г. признавал деяния, выражавшиеся в том, что «должностное лицо... выступив из пределов и круга действий, которые предписаны ему по званию, должности, месту или особенному поручению, учинит что-либо в отмену или вопреки существующих узаконений, предпишет или примет такую меру, которая же иначе может быть принята, как на основании нового закона, или. самостоятельно решит какое-либо действие или распоряжение, на которое нужно было распоряжение высшего начальства, не исполнив оного надлежащим образом» [14].
Наряду с активными действиями превышение должностных полномочий могло образовывать и преступное бездействие, под которым понималось «неупотребление должностными лицами в надлежащее время всех указанных или дозволяемых законами средств, какими они имели возможность предупредить или остановить какое-либо злоупотребление или беспорядок и через то предохранить государство, общество или вверенную часть от ущерба или вреда» [15]. Таким образом, в Уложении 1845 г. осуществлялась необходимая дифференциация ответственности за возможные действия (бездействия) превышения власти.
Статьи 475-488 Уложения были специально посвящены преступлениям и проступкам сотрудников полиции. Статья 475 «Уло-
38
Регламентация взысканий, применяемых к служащим полиции в XIX в.
жения о наказаниях уголовных и исправительных» гласила, что сотрудник полиции, допустивший по «нерадению» преступление, которое он имел возможность предотвратить, подвергался в зависимости от важности преступления и обстоятельств выговору с внесением в личный послужной список или вычету от трех месяцев до года из сроков службы или увольнению со службы. Если же имело место умышленное деяние, то закон предусматривал отрешение от должности, исключение со службы, заключение в крепость от года до двух лет, ссылку от года до двух лет с лишением прав и преимуществ. При умышленном превышении полномочий или при противозаконном бездействии и попустительстве полицейский мог быть приговорен к уголовному наказанию. Уволенный (исключенный) со службы лишался права снова поступать на службу. Отрешенный от должности (ст. 69) в течении трех лет не мог поступать на службу [16].
За незаконное содержание под стражей ст. 477 предусматривала удаление от должности или увольнение со службы или вычет из срока службы от 6 месяцев до 1 года. Статьей 480 устанавливалась ответственность сотрудников полиции за содержание под стражей сверх определенного судебным решением срока. В случае побега арестанта или рекрута ст. 481 предусматривала для сотрудников полиции арест до трех месяцев, а для нижних чинов полиции наказание розгами от 15 до 30 ударов.
Статья 482 Уложения под угрозой увольнения от должности запрещала применение насилия в отношении содержащихся под стражею. За насилие в отношении заключенных под стражу для нижних чинов полиции предусматривались также розги от 30 до 40 ударов. Строгий выговор с внесением в послужной список, в соответствии со ст. 472, предусматривался за не предоставление руководству бумаг, поданных арестантами. Статья 483 «Уложения о наказаниях уголовных и исправительных» 1845 г. устанавливала ответственность полицейских за «нерадение» при исполнении судебного решения, а также за значительный вред, причиненный действиями работников полиции, ст. 484 определяла, что сотрудник МВД за пристрастие к одной из тяжущихся сторон во вред другой
обязан возместить причиненный потерпевшей стороне ущерб.
Впрочем, полицейские чиновники, особенно в земской полиции, считали подобное наказание несущественным, так как потери восполняли раскладкой на крестьян, поэтому это наказание не достигало своей цели [17].
Корыстная направленность преступных действий служащих полиции находила отражение в достаточно суровых санкциях. Кроме вышеперечисленных видов наказания полицейские могли быть подвергнуты заключению в смирительном доме на срок от 6 месяцев до 1 года (ст. 485 - притеснение при исполнении судебного решения), «лишению всех особенных, лично и по состоянию присвоенных прав и преимуществ», ссылке в отдаленные местности Сибири, лишению всех прав состояния, каторжным работам на срок от 6 до 8 лет. Замечания и выговоры без внесения в послужной список, арест до 7 дней могли назначаться сотрудникам МВД не только судом, но и по распоряжению непосредственных руководителей [18].
Нормы об ответственности за взяточничество содержались в самостоятельной главе «О мздоимстве и лихоимстве», где устанавливалась особая правовая конструкция о различиях между разновидностями взяточничества. Закон закреплял два вида этого деяния -взятку-подкуп и взятку-благодарность, хотя их содержание не раскрывалось.
Уложение 1845 г. устанавливало, что ответственность наступала за совершение действий виновного, «касающихся его обязанностей по службе». Взятками признавались принятие подарков, принятие подарков через третьих лиц, предоставление незаконной прибыли, когда «деньги ещё не были отданы, а только обещаны». Виновные во взяточничестве подлежали лишению всех прав и преимуществ, наказанию розгами, отдаче в арестантские роты, ссылке и каторге. Ответственности подлежали и соучастники - взяткодатели и посредники [19].
В результате реформ 60-70-х гг. XIX в. полиция была поставлена под достаточно жесткий контроль прокуратуры, функции которой также были изменены судебной реформой 1864 г. Прокурор получил право привлекать к ответственности полицейских, о чем ставил в известность начальника поли-
39
И. А. Коновалов
ции (полицмейстера или исправника), а в случае должностных преступлений имел право поставить вопрос об увольнении со службы и заключении виновного под стражу. За прямые нарушения законов виновные сотрудники полиции по распоряжению начальства предавались суду. Сотрудники полиции за должностные преступления согласно ст. 1072-1073 Устава уголовного судопроизводства, подлежали юрисдикции окружных судов, а полицейские чиновники от восьмого классного чина - судебных палат [20].
При признании судом работника полиции виновным в упущениях или неумышленных беспорядках, не имевших важных последствий (ст. 486), полицейскому выносился выговор или замечание с сообщением непосредственному начальству [21].
Вчинять иски для возмещения вреда и убытков, причиненных действиями сотрудников полиции, получили право физические лица. Полицейские, привлеченные к суду в период прохождения службы (ст. 1100), могли быть временно отстранены от должности или вовсе уволены со службы [22].
К дисциплинарным наказаниям, приме -няемым к сотрудникам полиции, относились замечания и выговоры без внесения и с внесением в послужной список, вычеты из денежного содержания, вычеты из времени службы, дающие право на получение пенсии и наград, перемещение на более низкую должность, арест, отстранение от должности с лишением права поступать на полицейскую службу в течение трехлетнего срока, а также увольнение со службы с полной потерей права вновь поступать на нее [23]. Сотрудники полиции, подвергшиеся в течении года за «медлительность или нерадение» трем строгим выговорам, привлекались к суду, если в этом же году снова оказывались виновными в упущениях [24].
Однако, по мнению В. М. Гессена, российской полицейской бюрократии по-прежнему было присуще особое, наиболее отрицательное свойство, не всегда и не в такой мере встречающееся в бюрократиях Запада. «Мы имеем в виду отсутствие чувства законности, отсутствие уважения и страха пред законом. Русская бюрократия наименее стеснена в своих действиях законом; и, тем не менее, усмотрение вопреки закону нигде
не практикуется в столь широких размерах, как именно у нас. Исторические пороки нашей бюрократии - неуважение к человеческой личности, взяточничество, грубость и насильственность административных приемов - возникли на почве самовластия, на почве неуважения к закону. Причин административного самовластия много. Важнейшая из них - безнаказанность сотрудников МВД в отношении к управляемым, беззащитность их в отношении к начальству» [25].
Сплошь и рядом вместо предания коррумпированного сотрудника суду руководители ограничивались административным взысканием, а то и просто прекращением дела за продолжительностью пустой переписки. С другой стороны, согласно действующему тогда законодательству, каждый сотрудник полиции, не способный, по мнению начальства, к исполнению возложенных на него обязанностей, мог быть уволен со службы без объяснения причин. Такое увольнение признавалось окончательным, и никакие жалобы на него не допускались.
Само собой разумеется, что подобный порядок создавал полную зависимость должностных лиц от их руководителей: любое, хотя бы и незаконное, распоряжение начальства будет исполнено чиновником, участь которого находится в его руках [26].
1. Анучин Е. Н. Исторический обзор развития административно-полицейских учреждений в России с Учреждения о губерниях 1775 г. до последнего времени. - СПб., 1872. - С. 37.
2. Гессен В. М. Вопросы местного управления. -СПб., 1904. - С. 11.
3. РГИА. Ф. 1409. Оп. 2. Д. 5212. Л. 4.
4. Прутченко С. М. Сибирские окраины. Областные установления, связанные с Сибирским учреждением 1822 г., в строе управления русского государства. Историко-юридические очерки. - СПб., 1899. - Т. 1-2. - С. 110.
5. ГИАОО. Ф. 3. Оп. 1. Д. 711. Л. 1.
6. Альтшулер М. И. Земство в Сибири. - Томск, 1916. - С. 4.
7. История Сибири. - Томск, 1987. - С. 218.
8. Вагин В. И. Исторические сведения о деятельности графа М. М. Сперанского в Сибири. - СПб., 1872. - Т. 1. - С. 643-644.
9. Корф М. Жизнь графа Сперанского. - Т. 2. -СПб., 1861. - С. 199.
10. Вагин В. И. Указ. соч. - Т. 2. - С. 133.
11. Памятная книжка Тобольской губернии на 1884 год. Составлена А. И. Дмитриевым-Ма-
40
Регламентация взысканий, применяемых к служащим полиции в XIX в.
моновым и К. М. Голодниковым. Издана по распоряжению Тобольского губернского статистического комитета. - Тобольск, 1884. -С. 104.
12. Прутченко С. М. Указ. соч. - С. 103.
13. Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. // ПСЗ РИ. Собр. 2. Т 20. -СПб., 1846. - № 19283.
14. Там же. - Ст. 367.
15. Там же. - Ст. 368.
16. Уложение о наказаниях уголовных и исправительных // Российское законодательство Х -ХХ веков : в 9 т. / под ред. О. И. Чистякова. -М., 1984. - Т 5. - С. 297, 405.
17. ГИАОО. Ф. 3. Оп. 1. Д. 36. Л. 568-569.
18. Там же.
19. Ершов В. С., Потемкина А. Т. Регламентация ответственности за должностные преступления в законодательных актах России первой половины XIX в. // История государства и права. - 2014. - № 15. - С. 34.
20. Устав уголовного судопроизводства 1864 г. // Российское законодательство Х-ХХ вв. - М., 1991. - Т 8. - С. 225.
21. Там же. - С. 167.
22. Там же. - С. 229.
23. Гусенков А. С. О взысканиях, налагаемых на чинов полиции Новгородской губернии в начале ХХ века // История государства и права. - 2011. - № 7. - С. 23.
24. СЗ РИ. - Т 3. - СПб., 1912. - Ст. 720.
25. Гессен В. М. Указ. соч. - С. 11.
26. Там же.
41
