CC BY
36
JURISPRUDENCE
Научная статья
УДК 614.8
https://doi.org/10.24412/2414-3995-2022-1-113-117 NIION: 2015-0066-1/22-219 MOSURED: 77/27-011-2022-01-418
Наталья Витальевна Ковалева1, Станислав Борисович Немченко2, Виктор Михайлович Шеншин3
1 Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации, Москва, Россия,
doktor.kovaleva.nv@yandex.ru
2 3 Санкт-Петербургский университет ГПС МЧС России, Санкт-Петербург, Россия
2 nemchenko-st@mail.ru
3 vitya-shen@mail.ru
Аннотация. Рассматриваются предпосылки и причины реформы контрольно-надзорной деятельности, цели, задачи и направления «регуляторной гильотины». Показана динамика изменений правового режима промышленной безопасности в сфере контрольно-надзорной деятельности. Освещены изменения процедуры лицензирования в сфере экспертизы промышленной безопасности, внедрения обязательного досудебного обжалования решений контрольно-надзорных органов, нового порядка регистрации опасных производственных объектов и федерального государственного горного надзора, дистанционного контроля и электронного документооборота на опасных производственных объектах. Приведен перечень нормативных актов, утративших силу. Сделан вывод, что одним из критериев эффективности и успешности изменений режима промышленной безопасности в условиях «регуляторной гильотины» должна стать динамика количества чрезвычайных ситуаций в промышленности.
Ключевые слова: промышленное законодательство, промышленная безопасность, контроль, надзор, регу-ляторная гильотина
Для цитирования: Ковалева Н. В., Немченко С. Б., Шеншин В. М. Регламентация контрольно-надзорной деятельности при обеспечении промышленной безопасности в ходе реализации «регуляторной гильотины» // Вестник экономической безопасности. 2022. №№ 1. С. 113-117. https://doi.org/10.24412/2414-3995-2022-1-113-117.
Original article
Natalia V. Kovaleva1, Stanislav B. Nemchenko2, Viktor M. Shenshin3
1 Financial University under the Government of the Russian Federation, Moscow, Russia,
doktor.kovaleva.nv@yandex.ru
2 3 Saint Petersburg University of the Ministry of Emergency Situations of Russia, Saint Petersburg, Russia
2 nemchenko-st@mail.ru
3 vitya-shen@mail.ru
Abstract. The prerequisites and reasons for the reform of control and supervisory activities, goals, objectives and directions of the «regulatory guillotine» are considered. The dynamics of changes in the legal regime of industrial safety in the field of control and supervisory activities is shown. The changes in the licensing procedure in the field of industrial safety expertise, the introduction of mandatory pre-trial appeal of decisions of control and supervisory authorities, the new procedure for registration of hazardous production facilities and federal state mining supervision, remote control and electronic document management at hazardous production facilities are highlighted. The list of normative acts that have become invalid is given. It is concluded that one of the criteria for the effectiveness and success
© Ковалева Н. В., Немченко С. Б., Шеншин В. М., 2022
Регламентация контрольно-надзорной деятельности при обеспечении промышленной безопасности в ходе реализации «регуляторной гильотины»
Regulation of control and supervisory activities
in ensuring industrial safety during the implementation of the «regulatory guillotine»
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
of changes in the industrial safety regime in the conditions of the «regulatory guillotine» should be the dynamics of the number of emergencies in industry.
Keywords: industrial legislation, industrial safety, control, supervision, regulatory guillotine For citation: Kovaleva N. V., Nemchenko S. B., Shenshin V. M. Regulation of control and supervisory activities in ensuring industrial safety during the implementation of the «regulatory guillotine». Bulletin of economic security. 2022;(1):113-7. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/2414-3995-2022-1-113-117.
Обеспечение промышленной безопасности - это важное направление укрепления национальной безопасности страны [8]. Несмотря на то, что промышленная безопасность не названа в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации как сфера национальной безопасности, не вызывает сомнений, что промышленные объекты представляют угрозу безопасности российского государства [4]. Неуклонное соблюдение хозяйствующими субъектами требований и норм в рамках промышленного законодательства [2, с. 394] гарантирует достижение главной цели - обеспечения безопасности личности, общества и государства.
Помимо потенциальной угрозы, промышленное производство во всей его совокупности, обеспечивает экономическое развитие государства и жизнедеятельность общества [3, с. 78-85]. Следовательно, государство предпринимает попытки по улучшению деятельности хозяйствующих субъектов. Важным и необходимым элементом такой планомерной работы выступает реформа контрольно-надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти.
По некоторым данным, всего в России действуют около 2 млн видов обязательных требований и 221 вид государственного контроля и надзора. Следовательно, большинство видов государственного контроля и надзора затрагиваются сегодня «регулятор-ной гильотиной» [5, с. 143-165].
По данным Правительства Российской Федерации, сейчас в России существует 46 контрольно-надзорных ведомств, которые проводят около 220 видов проверок на федеральном уровне, 50 проверок на региональном и 16 на муниципальном уровне. Обязательные требования к бизнесу при проверках содержат более 2 млн норм (из которых более 9 тысяч времен СССР), что затрудняет предпринимательскую деятельность [6, с. 102-109].
Указанное создает немало сложностей при регламентации такого рода отношений, поэтому возник вопрос об их упорядочивании и сокращении числа нормативных правовых актов, не соответствующих современным требованиям.
Для построения эффективной системы государственного контроля (надзора) Правительство Российской Федерации приняло решение провести административную реформу контрольно-надзорной деятельности путем отмены всех неактуальных нормативных актов в сфере надзора и контроля. Данная деятель-
ность получила название «регуляторной гильотины» [1, с. 108-109].
При реформировании контрольно-надзорной деятельности первостепенное значение имеет программа «Реформа контрольной и надзорной деятельности», утвержденная 21 декабря 2016 г. президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам (срок реализации - до 2025 г.)1.
Механизм «регуляторной гильотины», первые подвижки к запуску которого наблюдались еще в 2015-2016 годах, заработал в полную силу в 2019 году. Применение механизма «регуляторной гильотины» стало основой масштабной стратегической реформы контрольно-надзорной деятельности. Данный механизм направлен на реформирование деятельности органов государственного контроля и надзора, актуализацию нормативных актов, некоего упрощения и доступности законодательства для бизнеса и создания более благоприятной атмосферы для предпринимательства.
Необходимость реформы контрольно-надзорной деятельности была очевидна уже после 2010 года. Так, в Книге жалоб и предложений российского бизнеса за 2014 год делался акцент на избыточности требований подзаконных актов - отраслевых и межотраслевых правил, а также на несоответствие норм и правил современным технологиям2. Регулярное поступление от предпринимателей предложений по упрощению процедур проверок также подтверждают необходимость нового подхода к регламентации данных правоотношений.
В ежегодных посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации Президент Российской Федерации регулярно акцентировал внимание на необходимости: завершения реформы контрольно-надзорной деятельности3; прекращения с 1 января 2021 года действия всех существующих в настоящее
1 Утвержден паспорт приоритетной программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности» // Сайт Правительства России. Электронный ресурс. Режим доступа: http://govemment. ru/news/25930/ (дата обращения: 10.09.2021).
2 Книга жалоб и предложений российского бизнеса за 2014 год - доклад Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей.
3 Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 15.01.2020 «Послание Президента Федеральному Собранию» // Росс.газ. 2020. 16 янв.
JURISPRUDENCE
время нормативных актов в сфере контроля, надзора и ведомственных региональных приказов, писем и инструкций, при участии делового сообщества нужно обновить нормативную базу, сохранить только те документы, которые отвечают современным требованиям, остальные - сдать в архив1.
Реализация задач, поставленных Президентом Российской Федерации, прослеживается в поэтапном признании недействительными устаревших актов, изданных органами государственного управления РСФСР и СССР, а также их отдельных положений2. В результате происходит систематизация российского законодательства в рамках механизма «регуляторной гильотины», которая, по мнению Д. А. Медведева, относится к числу новых формирующихся стратегических долгосрочных институтов и механизмов общественной и экономической жизни.
По мнению А. Кудрина, «регуляторная гильотина» - «это не просто отмена старых инструкций или их переписывание в новые форматы, это та часть работы, которую требуется провести. Реформирование контрольно-надзорной деятельности должно иметь свой КР1: сокращение списка контролирующих функций министерств и ведомств в два раза, а не просто отмену или переписывание старых инструкций. По многим направлениям контролирующие органы должны перейти на уведомительный анализ и на мониторинг через базы данных, то есть без всякой отчетности, разрешительных процедур должны анализировать, что происходит» [9, с. 178-186].
Целью регуляторной гильотины, как пишет А. В. Мартынов, является комплексное обновление обязательных требований, принятых ранее середины 2010 года, с одновременным проведением анализа фактических положительных (отрицательных) последствий принятия нормативных правовых актов, а также достижения заявленных целей регулирования [5, с. 144].
Одной из главных причин реформы контрольно-надзорной деятельности является устаревшая нормативная правовая база. Механизм «регуляторной гильотины» лег в основу реформы контрольно-надзорной деятельности Российской Федерации по той причине, что для внедрения новых, более эффективных алгоритмов и правил возникла необходимость в отмене устаревших подзаконных актов. До 2019 года Правительство Российской Федерации и комитеты при Министерствах делали упор на принятие феде-
1 Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 20.02.2019 «Послание Президента Федеральному Собранию» // Росс.газ. 2019. 21 февр.
2 Свыше 450 актов советских госорганов признаны недействительными // // Сайт Правительства России. Электронный ресурс. Режим доступа: http://govemment.ru/news/39884/ (дата обращения: 10.09.2021).
ральных законов, упуская из виду подзаконные акты. Поэтому результаты анализа, проведенного членами рабочих групп, продемонстрировали, что практически во всех сферах экономики действуют нормативные правовые акты, которые впервые были приняты еще во времена СССР, а затем продлевались 2 и более раза.
Нормативная правовая база, частично состоящая из подзаконных актов, принятых до 1990 года, не соответствует запросам современной экономики и выступает искусственной преградой для развития предпринимательской деятельности. Специально созданные рабочие группы, руководствуясь Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 августа 2018 года № 10263, признали избыточными и морально устаревшими 3 003 подзаконных акта, в числе которых - приказы, инструкции, межотраслевые и отраслевые правила, пр.
Главными причинами, по которым эти документы были признаны утратившими актуальность, является:
несоответствие инструкций и требований к технологическим процессам современным технологиям;
наличие в подзаконных актах, разработанных во времена СССР, требований, которые невозможно выполнить в современных реалиях;
наличие большого числа избыточных и дублирующих норм и правил в межотраслевых и отраслевых правилах, инструкциях и пр.;
отсутствие в устаревшей нормативно-правовой базе ряда норм, правил и механизмов, позволяющих осуществлять контроль за законностью коммерческой деятельности в отдельных сферах экономики [7, с. 723-727].
Реформирование на современном этапе включает в себя два направления:
1) построение новой системы обязательных требований, соответствующих современному уровню технологического развития и риск-ориентированному подходу;
2) установление детальных правил, относящихся к организации контрольно-надзорной деятельности4.
Работа по реализации концепции «регуляторной гильотины» в Российской Федерации проводится в соответствии с утвержденной Правительством Рос-
3 Постановление Правительства РФ от 30.01.2015 № 83 (ред. от 31.12.2020) «О проведении оценки фактического воздействия нормативных правовых актов, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» (вместе с «Правилами проведения оценки фактического воздействия нормативных правовых актов») // www.pravo.gov.ru
4 Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года, утверждены Председателем Правительства РФ Д. А. Медведевым 29 сентября 2018 г. Документ опубликован не был // СПС «КонсультантПлюс».
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
сийской Федерации «дорожной картой»1 с обязательным привлечением всех заинтересованных сторон -представителей предпринимательского, экспертного, научного сообществ - с применением разработанной Методики ее исполнения.
В целях реализации п. 2 «дорожной карты» Минэкономразвития Российской Федерации разработан проект Федерального закона «Об обязательных требованиях в Российской Федерации», определяющий понятие обязательного требования, а также регламентирует процесс разработки и принятия таких требований, устанавливает цели и основные принципы их закрепления в законодательстве, обеспечивает закрепление на законодательном уровне механизма отмены с 1 января 2021 г. ранее действовавших обязательных требований.
Для эффективной реализации «регуляторной гильотины» издан Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», которым предусмотрено совершенствование такой деятельности. Принятие указанного акта позволило создать системное процессуальное регулирование контрольно-надзорной деятельности, которое должно минимизировать административное давление на бизнес.
«Регуляторная гильотина», в первую очередь, затронула наиболее зарегулированные отрасли: транспорт, экологию, промышленную безопасность, ветеринарию, санитарно-эпидемиологический надзор.
Контрольно-надзорная деятельность в сфере промышленной безопасности является ключевым элементом государственного регулирования промышленной безопасности.
Изменения правового режима промышленной безопасности в области контрольно-надзорной деятельности затронули следующие сферы:
1. Лицензирование в сфере экспертизы промышленной безопасности.
2. Обязательное досудебное обжалование решений контрольно-надзорных органов.
3. Новый порядок федерального государственного горного надзора
4. Отмена ряда нормативных актов.
5. Внедрение дистанционного контроля и электронного документооборота на опасных производственных объектах.
6. Новый порядок регистрации опасных производственных объектов.
Внедрение риск-ориентированного подхода с одной стороны, обусловлено защитой интересов граж-
1 План мероприятий («Дорожная карта») по реализации механизма «регуляторной гильотины», утвержденный Председателем Правительства Российской Федерации Д. А. Медведевым от 29.05.2019 г. № 4714п-П36 // СПС «КонсультантПлюс».
дан и государства, а также снижением издержек, с другой - такой подход не всегда принесет ощутимую пользу, поскольку охват подконтрольных лиц и количество их проверок снизится, за счет чего может произойти дисбаланс в деятельности хозяйствующих субъектов, в результате чего возникает риск причинения существенного ущерба (вреда) охраняемым законом интересам.
Таким образом, в связи с применением «регуля-торной гильотины» в правовом режиме промышленной безопасности сейчас происходит масштабная систематизация законодательства и смена парадигмы контрольно-надзорной деятельности.
Внедрение «регуляторной гильотины» в контрольно-надзорной деятельности в сфере промышленной безопасности повлечет позитивные последствия: позволит сформировать системное регулирование контрольно-надзорной деятельности, минимизировать административное давление, сократить излишние контрольно-надзорные проверки.
Однако исследователями подчеркивается, что «регуляторная гильотина» в указанной сфере кроме перспектив, требует серьезных организационно-правовых и управленческих усилий, а также таит в себе немало опасностей и сложностей для промышленных предприятий.
Список источников
1. Александров О. В. «Регуляторные гильотины» : международный опыт устранения препятствий для бизнеса // Торговая политика. 2019. № 1 (17).
2. Ковалева Н. В. Государственное управление в сфере производства. Формы и методы государственного управления в современных условиях развития : монография / под общ. ред. проф., заслуженного юриста Российской Федерации Запольского С. В. ; руководитель авторского коллектива Синичкина Ю. Л. М. : Прометей, 2017.
3. Ковалева Н. В. Значение регуляторов в управлении цифровой экономикой. Публично-правовые средства эффективности развития экономики и финансов. Том. Ч. 1. Публично-правовые средства цифровизации управления, экономического и социального пространства : монография / кол.авторов ; под ред. Г. Ф. Ручкиной, М. А. Лапиной. М. : РУ-САЙНС, 2020. 256 с.
4. Ковалева Н. В. Особенности регламентации отношений с участием алгоритмов (научная монография). Публично-правовые средства эффективности развития экономики и финансов. Ч. 1. Публично-правовые средства цифровизации управления, экономического и социального пространства : монография / кол.авторов; под ред. Г. Ф. Ручкиной, М. Ф. Лапиной. М. : РУСАЙНС, 2021. 256 с.
JURISPRUDENCE
5. Мартынов А. В. Перспективы применения механизма «регуляторной гильотины» при реформировании контрольно-надзорной деятельности // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. 2019. № 5.
6. Овчинникова В. А., Власова Е. Л. О некоторых вопросах «регуляторной гильотины» в Российской Федерации // Мировая наука. 2021. № 5 (50).
7. Подколзина Е.А. Реформирование контрольно-надзорной деятельности Российской Федерации как правовое решение проблемы избыточности и морального устаревания нормативно-правовой базы // Инновации. Наука. Образование. 2021. № 26.
8. Тихомирова Л. А. Пределы осуществления контрольно-надзорных мероприятий в области промышленной безопасности // Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2020.
9. Шеншин В. М. Применение механизма «регуляторной гильотины» при реформировании контрольно-надзорной деятельности Росгвардии // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. 2021. № 1.
References
1. Alexandrov O. V. «Regulatory guillotines» : international experience in removing obstacles for business // Trade policy. 2019. № 1 (17).
2. Kovaleva N. V. State management in the field of production. Forms and methods of public administration in modern conditions of development : monograph / under the general editorship of Professor, Honored Lawyer of the Russian Federation Zapolsky S. V. ; head of the author's team Sinichkina Y. L. M. : Prometheus, 2017.
3. Kovaleva N. V. The importance of regulators in the management of the digital economy. Public-legal means of economic and financial development efficiency. Tom. P. 1. Public legal means of digitalization of management, economic and social space : monograph / Col.authors; edited by G. F. Ruchkina, M. A. Lapina. M. : RUSAINS, 2020. 256 p.
4. Kovaleva N. V. Features of regulation of relations involving algorithms (scientific monograph). Public-legal means of economic and financial development efficiency. P. 1. Public-legal means of digitalization of management, economic and social space : monograph / Col.authors ; edited by G. F. Ruchkina, M. F. Lapina. M. : RUSAINS, 2021. 256 p.
5. Martynov A. V. Prospects for the use of the «regulatory guillotine» mechanism in reforming control and supervisory activities // Bulletin of the Nizhny Novgorod University named after N.I. Lobachevsky.
2019. № 5.
6. Ovchinnikova V. A., Vlasova E. L. On some issues of the «regulatory guillotine» in the Russian Federation // World Science. 2021. № 5 (50).
7. Podkolzina E.A. Reforming the control and supervisory activities of the Russian Federation as a legal solution to the problem of redundancy and obsolescence of the regulatory framework // Innovations. The science. Education. 2021. № 26.
8. Tikhomirova L. A. Limits of implementation of control and supervisory measures in the field of industrial safety. Prepared for the ConsultantPlus system,
2020.
9. Shenshin V. M. Application of the mechanism of the «regulatory guillotine» in reforming the control and supervisory activities of Rosgvardiya // Bulletin of the Nizhny Novgorod University named after N.I. Lobachevsky. 2021. № 1.
Информация об авторах Н. В. Ковалева - доктор юридических наук, доцент; С. Б. Немченко - кандидат юридических наук, доцент; В. М. Шеншин - кандидат юридических наук, доцент.
Information about the authors N. V. Kovaleva - Doctor of Legal Sciences, Associate Professor; S. B. Nemchenko - Candidate of Legal Sciences, Associate Professor; V. M. Shenshin - Candidate of Legal Sciences, Associate Professor.
Вклад авторов: все авторы сделали эквивалентный вклад в подготовку публикации. Авторы заявляют об отсутствии конфликта интересов.
Contribution of the authors: the authors contributed equally to this article. The authors declare no conflicts of interests.
Статья поступила в редакцию 15.10.2021; одобрена после рецензирования 17.01.2022; принята к публикации 01.03.2022.
The article was submitted 15.10.2021; approved after reviewing 17.01.2022; accepted for publication 01.03.2022.
