CC BY
876
ББК: 67 УДК: 342
РЕГЛАМЕНТАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ (ПОЛИЦИИ) В ПЕРИОДЫ МОБИЛИЗАЦИИ И ДЕЙСТВИЯ ВОЕННОГО ПОЛОЖЕНИЯ В ПРЕДПИСАНИЯХ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ И ИНЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, МЕЖДУНАРОДНЫХ ДОКУМЕНТАХ
ЮРИЙ ВИКТОРОВИЧ БАДАЕВ,
заместитель начальника отдела административного законодательства Административно-правового управления Договорно-правового департамента Министерства внутренних дел Российской Федерации E-mail: [email protected]
Научная специальность 12.00.11 — судебная деятельность, прокурорская деятельность,
правозащитная и правоохранительная деятельность
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Рассмотрены правовые основы деятельности органов внутренних дел (полиции) в условиях мобилизации и военного положения. Показаны аспекты участия органов внутренних дел в обеспечении режима военного положения. Из положений международных документов сделан вывод, что использование полицейских в боевых действиях в военное время не предусмотрено. Обозначены проблемные моменты прохождения службы в органах внутренних дел в период действия военного положения и возможные пути их решения.
Ключевые слова: органы внутренних дел, полиция, мобилизация, военное положение, призыв на военную службу.
Annotation. The Article is about legal basis of internal affairs bodies (police) operation in case of mobilization and military situation periods. There are shown the aspects of participation of internal affairs bodies in providing military situation regime. There is a conclusion done from international documents that usage of policemen during the warfare isn't provided. The problematic issues while service during military situation and possible ways of decision are pointed out.
Keywords: internal affairs bodies, police, mobilization, military situation, call up/induction.
В современных условиях коренным образом изменилась геополитическая ситуация в мире, на отдельных направлениях усилились внешние и внутренние угрозы национальной безопасности Российской Федерации. В настоящее время практически каждое государство может попасть в условия, когда для обеспечения своей безопасности ему будет необходимо применение специальных, отличных от обычных правовых и организационных мер. Принимая во внимание, что в соответствии со статьей 2 Федерального закона от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне»1 организация обороны государства включает в свое содержание мобилизационную подготовку, процесс подготовки к мобилизации при осуществлении оборонной функции государства имеет немаловажное значение.
Вопросы деятельности органов внутренних дел (полиции) в период мобилизации и действия военного положения затрагиваются во многих законодатель-
ных и иных нормативных правовых актах Российской Федерации. В некоторых федеральных законах органов внутренних дел касаются предписания, определяющие в целом функции и полномочия федеральных органов исполнительной власти (например, Федеральный закон от 26 февраля 1997 г. № 31-ФЗ «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» содержит статью 7, предусматривающую полномочия федеральных органов исполнительной власти по мобилизационной подготовке и мобилиза-ции2). Между тем ряд законодательных актов содержит нормы, прямо касающиеся деятельности органов внутренних дел (полиции) в период действия военного положения (в частности, участие полиции в обеспечении режима военного положения предусмотрено пунктом 29 части 1 статьи 12 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции»3, а возникновение и изменение правоотношений на службе в органах
внутренних дел в период действия военного положения регламентировано статьей 26 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-Ф3 «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»4).
В первую очередь обратимся к положениям Конституции Российской Федерации, имеющим непосредственное отношение к рассматриваемой теме. Так, к полномочиям Президента Российской Федерации в соответствии со статьей 87 Конституции Российской Федерации в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии отнесено введение на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военного положения с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. Режим военного положения определяется федеральным конституционным законом5.
Согласно статье 1 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении» под военным положением понимается особый правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президентом Российской Федерации в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии6.
Меры, применяемые на территории, на которой введено военное положение предусмотрены статьей 7 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении», а статьей 14 определены полномочия федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения режима военного положения, к числу которых отнесены в том числе обеспечение охраны общественного порядка и общественной безопасности7. При этом охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности являются основными задачами Министерства внутренних дел Российской Федерации8 и территориального органа Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации9.
Таким образом органы внутренних дел принимают непосредственное участие в обеспечении режима военного положения.
Основным законодательным актом в области мобилизации является Федеральный закон от 26 февраля 1997 г. № 31-Ф3 «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации», согласно пункту 2 статьи 1 которого под мобилизацией в Российской Федерации понимается комплекс мероприятий по переводу экономики Российской Федерации, экономики субъектов Российской Федерации и экономики муниципальных образований, переводу органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций на работу в условиях военного времени, переводу Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований, органов и специальных формирований на организацию и состав военного времени10. В полномочиях федеральных
органов исполнительной власти в области мобилизационной подготовки и мобилизации, в том числе Министерства внутренних дел Российской Федерации, следует отметить: нормативное правовое регулирование в области мобилизационной подготовки и мобилизации, определение условий работы и подготовка к работе в период мобилизации и в военное время, организацию и обеспечение мобилизации; создание мобилизационных органов; разработку мобилизационных планов; проведение мероприятий по переводу на работу в условиях военного времени11.
Указанные предписания законодательных актов нашли свое отражение в Положении о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, в частности, пунктом 11 определены следующие полномочия: участие в обеспечении режима военного положения в случае его введения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях, а также в проведении мероприятий военного времени (подпункт 56); организация и обеспечение мобилизационной подготовки и мобилизации в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации (подпункт 57); обеспечение повышения устойчивости работы органов внутренних дел в условиях военного времени (подпункт 58); участие в организации территориальной обороны Российской Федерации (подпункт 59)12. Реализация указанных функций является одним из важных направлений деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации и способствует повышению готовности к выполнению возложенных задач в период мобилизации.
Призыв граждан на военную службу по мобилизации определен статьей 17 Федерального закона от 26 февраля 1997 г. № 31-Ф3 «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации»13, который затрагивает компетенцию Министерства внутренних дел Российской Федерации в части возможности призыва по мобилизации в Вооруженные Силы Российской Федерации сотрудников органов внутренних дел, федеральных государственных гражданских служащих и работников системы МВД России (как граждан, пребывающих в запасе Вооруженные Силы Российской Федерации).
Порядок призыва граждан на военную службу регламентирован статьями 22-31 Федерального закона от 28 марта 1998 г. № 58-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе», а согласно статье 27 в состав призывной комиссии субъекта Российской Федерации входит представитель органа внутренних дел14.
В соответствии со статьей 8 Федерального закона от 28 марта 1998 г. № 58-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» постановлением Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2006 г. № 719 «Об утверждении Положения о воинском учете» утверждено соответствующее положение, которое регламентирует порядок организации воинского учета граждан Российской Федерации, обязанных состоять на воинском учете. Раздел V данного положения определяет в том числе порядок и особенности воинского учета граждан, проходящих службу в органах внутренних дел. Так, воинский учет военнообязанных, прохо-
дящих службу в органах внутренних дел осуществляется военными комиссариатами по месту жительства или месту пребывания этих граждан. В указанных органах воинский учет граждан осуществляется в порядке, определяемом названным положением применительно к организациям. В отношении сотрудников подразделений полиции, в которых законом предусмотрена служба, не допускающая разглашения сведений, раскрывающих принадлежность конкретных лиц к кадровому составу, порядок предоставления сведений и оформление документов воинского учета определяются Министерством обороны Российской Федерации по согласованию с Министерством внутренних дел Российской Федерации15.
Переходя к деятельности органов внутренних дел (полиции) в исследуемых условиях следует отметить, что помимо обозначенных выше предписаний по участию полиции в обеспечении режима военного положения (пункт 29 части 1 статьи 12 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции») пунктом 31 части 1 статьи 13 названного Федерального закона полиция имеет право применять в период действия военного положения или чрезвычайного положения, в период проведения контртеррористической операции меры и временные ограничения, установленные федеральными конституционными законами и федеральными законами16.
При изучении деятельности полиции в период действия военного положения помимо законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации необходимо обратить внимание на ряд международных документов. В частности, указанные нормы Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» корреспондируют соответствующим предписаниям Модельного закона о полиции (милиции), статьей 16 которого (обязанности полиции (милиции) в условиях чрезвычайной ситуации) определено, что полиция (милиция) обязана в установленном законом порядке участвовать в обеспечении правового режима чрезвычайного или военного положения на территории страны или отдельных ее регионов17.
Декларацией о полиции18 предусмотрено, что полицейский должен продолжать выполнять свои задачи по защите граждан и собственности во время войны и вражеской оккупации в интересах гражданского населения. В связи с этим он не должен иметь статуса «воюющей Стороны», и к нему не должны применяться положения Третьей Женевской конвенции от 12 августа 1949 года19. Положения Четвертой Женевской конвенции от 12 августа 1949 года20, касающиеся защиты гражданских лиц во время войны, распространяются на гражданскую полицию.
С учетом изложенного можно сделать вывод о том, что принятие участия в боевых действиях в военное время полицейскими не предусмотрено.
Правоотношения, связанные с поступлением на службу в органы внутренних дел, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения (статуса) сотрудника органов внутренних дел определяются Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутрен-
них дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Феде-рации»21. Подробнее рассмотрим положения данного Федерального закона, имеющие непосредственное отношения к рассматриваемой теме.
В частности, как было указано выше статья 26 затрагивает вопросы возникновения и изменения правоотношений на службе в органах внутренних дел в период действия военного положения. Применение статей 20 — 25 (регламентирующих основания возникновения и изменения правоотношений на службе в органах внутренних дел, виды и срок действия контракта, его содержание, а также ряд иных положений) в период действия военного положения приостанавливается. Прохождение службы в органах внутренних дел в особых условиях определяется статьей 35, согласно которой в период действия военного положения допускается на срок не более шести месяцев в течение календарного года изменение режима служебного времени сотрудника органов внутренних дел, возложение на него дополнительных обязанностей, командирование его в другую местность, временный перевод его в другое подразделение без изменения характера службы в органах внутренних дел и установление иных особых условий и дополнительных ограничений без согласия сотрудника22.
Подпунктом 8 пункта 3 статьи 82 установлено, что контракт с сотрудником органов внутренних дел подлежит расторжению, а указанный сотрудник увольнению со службы в органах внутренних дел в связи с призывом сотрудника на военную службу23.
Впервые аналогичная норма внесена в Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции»24 в 2005 году (в настоящее время утратил силу). Данные изменения были направлены на обеспечение единого подхода при решении вопросов организации воинского учета граждан и исполнения ими воинской обязанности. Так, из статьи 19 (Прием и увольнение сотрудников милиции) названного Закона Российской Федерации во-первых исключена часть пятая, согласно которой военнообязанные, принятые на службу в милицию, снимались с воинского учета и состояли на учете в МВД России, во-вторых часть седьмая дополнена пунктом «о», предусматривающим возможность увольнения сотрудников милиции в связи с призывом на военную службу.
С учетом указанных обстоятельств в современных условиях, по нашему мнению, может возникнуть проблемный вопрос с укомплектованностью личным составом на период мобилизации, который связан прежде всего с вышеуказанной возможностью расторжения контракта и увольнением сотрудника со службы в связи с призывом его на военную службу.
Исторические факты свидетельствуют, что с подобными трудностями НКВД СССР столкнулся и в годы Великой Отечественной войны.
Уже в первые дни войны в армию призывается каждый четвертый сотрудник, так как на базе органов, как правило, создавались отряды народного ополчения. Все это привело к значительному увеличению те-
кучести кадров, сопоставимой с уровнем 20-х годов: к 1943 году личный состав органов внутренних дел обновился на 50%25.
В этой связи в целях исключения трудностей с комплектованием личным составом представляется целесообразным обратится к институту бронирования для органов внутренних дел, а также предусмотреть возможность создания запаса органов внутренних дел, состоящего из лиц, заблаговременно приписанных в мирное время к данным органам (по аналогии с существующими в настоящее время отдельно от запаса Вооруженных Сил Российской Федерации запас Службы внешней разведки Российской Федерации и запас Федеральной службы безопасности Российской Федерации26.
Изложенное позволяет сделать вывод о том, что основы деятельности органов внутренних дел (полиции) в периоды мобилизации и действия военного положения нашли свое нормативное закрепление в ряде законодательных и иных нормативных правовых актах Российской Федерации. В частности, органы внутренних дел принимают непосредственное участие в обеспечении режима военного положения, а также проводят мероприятия по переводу на работу в условиях военного времени. Положения международных документов показывают, что принятие участия в боевых действиях в военное время полицейскими не предусмотрено. Особенности прохождения службы в органах внутренних дел в период действия военного положения могут иметь проблемные моменты, связанные с предполагаемым призывом сотрудников органов внутренних дел на военную службу. При этом автором показаны возможные пути решения сложившейся ситуации.
1 См.: ст. 2 Федерального закона от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне» // СЗ РФ. 03.06.1996. № 23. Ст. 2750.
2 См.: ст. 7 Федерального закона от 26 февраля 1997 г. № 31-ФЗ «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» // СЗ РФ. 03.03.1997. № 9. Ст. 1014.
3 См.: п. 29 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» // СЗ РФ. 04.02.2011. № 7. Ст. 900.
4 См.: ст. 26 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 05.12.2011. № 49 (ч. 1). Ст. 7020.
5 См.: ст. 87 Конституции Российской Федерации: офиц. текст // М.: Маркетинг, 2001. — 39 с.
6 См.: ст. 1 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении» // СЗ РФ. 04.02.2002. № 5. Ст. 375.
7 См.: там же, ст. 7 и ст. 14.
8 См.: пп. 4 п. 2 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 21 декабря 2016 г. № 699 «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации» //СЗ РФ. 26.12.2016, № 52, Ст. 7614.
9 См.: пп. 1 п. 6 Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации
по субъекту Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 21 декабря 2016 г. № 699 «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации» //СЗ РФ. 26.12.2016, № 52, Ст. 7614.
10 См.: ст. 1 Федерального закона от 26 февраля 1997 г. № 31-ФЗ «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» // СЗ РФ. 03.03.1997. № 9. Ст. 1014.
11 См.: там же, ст. 7.
12 См.: пп. 56 — 59 п. 11 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 21 декабря 2016 г. № 699 «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации» //СЗ РФ. 26.12.2016, № 52, Ст. 7614.
13 См.: ст. 17 Федерального закона от 26 февраля 1997 г. № 31-ФЗ «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» // СЗ РФ. 03.03.1997. № 9. Ст. 1014.
14 См.: ст. 22-31 Федерального закона от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» // СЗ РФ. 30.03.1998. № 13. Ст. 1475.
15 См.: Раздел V Положения о воинском учете, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2006 г. № 719 «Об утверждении Положения о воинском учете» // СЗ РФ. 04.12.2006, № 49 (2 ч.), ст. 5220.
16 См.: п. 31 ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» // СЗ РФ. 04.02.2011. № 7. Ст. 900.
17 См.: ст. 16 Модельного закона о полиции (милиции) (принят на двадцатом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ (Постановление № 2012 от 7 декабря 2002 года) // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств-участников Содружества Независимых Государств. 2003. № 30 (часть 2). С. 250 — 276.
18 См.: Декларация о полиции: Резолюция № 690 (1979) Парламентской ассамблеи Совета Европы (Принята в г. Страсбурге 8 мая 1979 г. на 31-ой сессии Парламентской ассамблеи Совета Европы)//Сборник документов Совета Европы в области защиты прав человека и борьбы с преступностью. — М.: СПАРК, 1998. — С. 77 — 81.
19 См.: Третья Женевская конвенция от 12 августа 1949 года // Международная защита прав и свобод человека: Сборник документов. — М.: Юрид. лит., 1990. — С. 454 — 512.
20 См.: Четвертая Женевская конвенция от 12 августа 1949 года // Международная защита прав и свобод человека: Сборник документов. — М.: Юрид. лит., 1990. — С. 512 — 569.
21 См.: Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 05.12.2011. № 49 (ч. 1). Ст. 7020.
22 См.: там же, ст. 20 — 25, 35.
23 См.: там же, пп. 8 п. 3 ст. 82.
24 См.: Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции» // Ведомости СНД и ВС РСФСР 18.04.1991. № 16. Ст. 503.
25 См.: Демин В.А., Иванов В.Е., Лучинин А.В., Ляушин В.П. Очерки истории органов внутренних дел Российского государства // Екатеринбург: Издательство Уральского юридического института МВД России, 2001. — 48 с.
26 См.: ст. 512 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» // СЗ РФ. 30.03.1998. № 13. Ст. 1475.
