Научная статья на тему 'РЕГИСТРАЦИОННЫЙ УЧЕТ ГРАЖДАН ПО МЕСТУ ЖИТЕЛЬСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ОТ ИСТОРИИ К СОВРЕМЕННОСТИ'

РЕГИСТРАЦИОННЫЙ УЧЕТ ГРАЖДАН ПО МЕСТУ ЖИТЕЛЬСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ОТ ИСТОРИИ К СОВРЕМЕННОСТИ Текст научной статьи по специальности «Право»

CC BY
75
7
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Ключевые слова
ПРОПИСКА / ПОЛИТИКА СССР / РЕГИСТРАЦИЯ / МЕСТО ЖИТЕЛЬСТВА / ПРАВО НА СВОБОДУ ПЕРЕДВИЖЕНИЯ / ДОЛЕВАЯ СОБСТВЕННОСТЬ / PROPISKA / POLICY OF THE USSR / REGISTRATION / PLACE OF RESIDENCE / THE RIGHT TO FREEDOM OF MOVEMENT / SHARED OWNERSHIP

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы — Чурсина Антонина Сергеевна

В статье представлен историко-правовой анализ появления и функционирования института прописки в СССР. Рассмотрены актуальные вопросы правового регулирования регистрацииграждан по месту жительства, а также ее взаимосвязь с реализацией основных прав и свобод гражданина.Помимо прочих, с учетом судебной практики сделан вывод о том, что осуществление конституционных правв сферах здравоохранения, образования, социального обеспечения и других, как и прежде, ставится в зависимость от наличия регистрации по месту жительства.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Registration of citizens on place of residence in the Russian Federation: from history to the present

The article presents a historical and legal analysis of the emergence and functioning of the institutionof residence in the USSR. It discusses current issues of legal regulation of citizen registration at the place of residence,as well as its relationship with the implementation of the fundamental rights and freedoms of the citizen. Among otherthings, taking into account judicial practice, it is concluded that the implementation of constitutional rights in the areas ofhealth, education, social security and others, as before, is dependent on the availability of registration at the place ofresidence.

Текст научной работы на тему «РЕГИСТРАЦИОННЫЙ УЧЕТ ГРАЖДАН ПО МЕСТУ ЖИТЕЛЬСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ОТ ИСТОРИИ К СОВРЕМЕННОСТИ»

Гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право

РЕГИСТРАЦИОННЫЙ УЧЕТ ГРАЖДАН ПО МЕСТУ ЖИТЕЛЬСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ОТ ИСТОРИИ К СОВРЕМЕННОСТИ

ЧУРСИНА Антонина Сергеевна,

ассистент кафедры гражданского права и процесса

ФГБОУ ВО «Красноярский государственный аграрный университет».

E-mail: chursina1304@mail.ru

Краткая аннотация: В статье представлен историко-правовой анализ появления и функционирования института прописки в СССР. Рассмотрены актуальные вопросы правового регулирования регистрации граждан по месту жительства, а также ее взаимосвязь с реализацией основных прав и свобод гражданина. Помимо прочих, с учетом судебной практики сделан вывод о том, что осуществление конституционных прав в сферах здравоохранения, образования, социального обеспечения и других, как и прежде, ставится в зависимость от наличия регистрации по месту жительства.

Abstract. The article presents a historical and legal analysis of the emergence and functioning of the institution of residence in the USSR. It discusses current issues of legal regulation of citizen registration at the place of residence, as well as its relationship with the implementation of the fundamental rights and freedoms of the citizen. Among other things, taking into account judicial practice, it is concluded that the implementation of constitutional rights in the areas of health, education, social security and others, as before, is dependent on the availability of registration at the place of residence.

Ключевые слова: прописка, политика СССР, регистрация, место жительства, право на свободу передвижения, долевая собственность.

Keywords: propiska, policy of the USSR, registration, place of residence, the right to freedom of movement, shared ownership.

В Советской России контролю над миграционными процессами в государстве способствовало в том числе, введение в 1925 году СНК РСФСР института «прописки» [1].

прописка всех граждан, за исключением отбывающих срок обязательной военной службы в рядах РККА в случаях их казарменного расквартирования.

Во исполнение Декрета административные отделы, управления милиции и волмилиции, в укру-пленных волостях и волисполкомах в служебной деятельности обязаны были руководствоваться Инструкцией НКВД от 06.07.1925 № 370 «Об удостоверениях личности и прописке граждан в городских поселениях» (далее - Инструкция) [2].

Для обязательной прописки прибывших, устанавливался 16-летний возраст, по достижении которого лицо, независимо от условий совместного проживания, должно было быть прописано по отдельному адресному листку.

Граждане, проживающие самостоятельно, подлежали обязательной прописке независимо от возраста.

Перечень необходимых для прописки документов не являлся точным и исчерпывающим. Достаточным было представить управлению дома один из документов, удостоверяющих личность прибывшего (п. 35, 37 Инструкции). Это могли быть и введенное Декретом ВЦИК и СНК СССР от 20.06.1923 удостоверение личности, и расчетная книжка, и членский билет профсоюза. Если лицо, не могло подтвердить свою личность документально, то прописка допускалась, но носила временный характер, на срок не более 3 месяцев.

В 1932 году ЦИК СССР и СНК СССР за № 1917 постановил в течение 1933 года провести паспортизацию населения [3]. Для тех территории СССР, где уже была введена указанная административная процедура, прописка стала обязательной.

Так, Уральским областным исполнительным комитетом 17.09.1933 за № 54 [4] (далее - постановление Уральского облисполкома) постановлено для местностей Уральской области с установленной единой паспортной системой, обязательную прописку паспортов начать с 01 октября и закончить ее к 01 декабря 1933 года. Прописке подлежали граждане по достижении возраста 16 лет, постоянно или временно проживающие, либо вновь прибывшие в эти тер-

Согласно изменениям, внесенным НКВД в Инструкцию в 1927 году, во всех домах, находящихся в черте города, устанавливалась обязательная

ритории, а также лица, не достигшие указанного возраста, в случае самостоятельного проживания (например, при поступлении на учебу, работу).

Действующее законодательство единственным легальным документом для прописки признавало паспорт или временное удостоверение, выданное взамен него, отменив все ранее выданные удостоверения личности.

В соответствии с постановлением Уральского облисполкома прописка производилась в органах рабоче-крестьянской милиции по месту жительства в течение 24 часов с момента прибытия в соответствующий населенный пункт Уральской области. Прописочный сбор составлял 1 рубль.

Следует отметить, что независимо от прописочного сбора, в августе 1933 года ЦИК и СНК СССР уполномочил местные советы при прописке паспортов пребывающих в города-курорты также взимать курортный сбор в размере 3 рублей [5]. Данная фискальная процедура действовала до мая 1936 года.

Некоторые авторы отмечают, что введение паспортов и прописки являлось не только средством организации учета внутренней миграции, но и мерой, сдерживающей незапланированный приток населения в крупные городские центры СССР. Д.С. Хмельницкий указывает на значительный прирост населения в г. Москве в период с 01.01.1932 по 01.01.1933 на 528 300 чел. и составило 3 663 300 чел., в Ленинграде - на 124 262 чел., достигло - 2 360 777 чел. соответственно. Перед советской властью стояла задача разгрузить Москву и Ленинград от лишних элементов (кулаки, бывшие заключенные и др.). В результате проведенных мероприятий по паспортизации и обязательной прописке за январь-август 1933 года численность населения в г. Москве уменьшилась на 214 000 чел., в г. Ленинграде - на 476 182 чел [6].

В связи с утвержденным Совмином СССР 21.10.1953 за № 2666-1124 Положением о паспортах [7], и внесенными Совмином СССР 03.12.1959 за № 1347 изменениями, прописка прибывших в городах и поселках городского типа на срок более 1,5 месяцев, зависела от нормы жилой площади (санитарной).

Так исполкомом городского совета депутатов Первоуральска с 15 января 1960 года введена минимальная санитарная норма жилплощади на прописку в г. Первоуральске 7 кв.м. на одного человека, в рабочих поселках (Билимбай, Кузино, Ново-

уткинск) - 6 кв.м. [8]. С 20 ноября 1965 года норма приписки составляла 9 кв.м., а в молодежных и других общежитиях- 4,5 кв.м. на одного человека.

Дальнейшая регламентация системы прописки граждан СССР была направлена на укрепление разрешительного порядка.

В ряде населенных пунктов СССР вводились меры запрещающие прописку отдельных категорий граждан, тем самым ограничивалось право на свободу передвижения и выбор места проживания. Указанные правила действовали в соответствии с Постановлением Совмина СССР от 04.10.1962 № 1063, от 25.06.1964 № 585 в г. Москве, Постановлением Совмина СССР от 24.01.1963 № 116 в г. Ленинграде, Постановлением Совмина СССР от 19.03.1963 № 321 на курортных территориях Юга (Алушта, Гурзуф, Ессентуки, Геленджик, Сухуми, Батуми и др.).

После принятия Постановления Совмина СССР от 28.08.1974 № 678 «О некоторых правилах прописки граждан» не подлежали прописке лица, вновь прибывшие на постоянное место жительство, в силу Постановления от 10.04.1981 № 351 в Кавказские минеральные воды, Постановления Совмина СССР от 24.12.1987 № 1476 - Крымскую область (Керчь, Ялта, Алушта и др.) и Краснодарский край (Туапсе, Анапа, Крымск и др.), а также иные местности Союза ССР.

Практически весь советский период отсутствие прописки препятствовало реализации ряда прав и свобод гражданина: образование, медицинское обслуживание, трудоустройство и другие права.

Должностные лица, допустившие прием на работу граждан без прописки, в соответствии с изменениями внесенными Постановлением Совмина от 03.05.1962 № 428 в Положение о паспортах, подвергались ответственности в виде штрафа до 10 рублей. Указанная санкция действовала и в последующем, в соответствии с Положением о паспортной системе СССР, утвержденным Постановлением Совмина СССР от 28.08.1974 № 677.

Так, начальник паспортного стола г. Реж в 1967 году М. Карпович рапортовал о выявлении факта трудоустройства граждан без прописки местным строительным управлением. «Был принят электриком и жил без прописки в общежитии И. Андреев. По вине руководителя стройуправления он скрывался от уплаты алиментов на воспитание детей. Начальник отдела кадров автобазы № 20 В. Пузанова приняла на работу без прописки тов. Пузанова, а когда была при-

Гражданское право; предпринимательское право; семейное

право; международное частное право

глашена в паспортный стол на беседу, нагрубила и не хотела принять вину на себя» [9].

Например, для прохождения курсов водителей 3 класса категории В и С с переподготовкой на категорию Д допускались претенденты, имевшие помимо трудовой книжки, паспорта, военного билета, и городскую прописку (г. Реж, 1982 год) [10].

Вопрос о проверке конституционности ряда законоположений СССР о прописке был предметом рассмотрения Комитета Конституционного надзора СССР 26.10.1990 № 11 и 11.10.1991 № 26, по результатам которых нормы, обязывающие граждан получать разрешение административных органов (ОВД или другие государственные органы) на проживание в виде прописки признаны ограничивающими право граждан на свободу передвижения, выбор местожительства, учебы и работы, противоречащими Конституции СССР и нормам международного права.

Закон от 25.06.1993 № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» (далее - Закон № 52421) в качестве способа учета внутренней миграции населения в РФ, вместо «прописки» введен институт регистрационного учета граждан по месту жительства и месту пребывания. В некоторых субъектах РФ, например в Москве, система прописки фактически существовала до конца 1995 года [11], утратив силу с 01.01.1996, в связи с изданием Постановления Правительства Москвы и Правительства Московской области от 26.12.1995 № 1030-43.

Следует согласиться с точкой зрения авторов, указывающих на отсутствие различий между регистрационным учетом и пропиской [12], о «фактическом сохранении старого института прописки, но под новым названием и в слегка смягченном варианте» [13].

Еще в 2009 году Уполномоченный по правам человека в РФ В.П. Лукин в докладе по итогам 2008 года [14] указывал на применение должностными лицами ФМС России (учитывать упразднение в 2016 году ФМС России, делегирование всех полномочий МВД России) регистрации в разрешительном режиме, а не уведомительном, как это предусмотрено законом. Проблема ненадлежащих административных действий являлась не столько нормативно-правовой, сколько правоприменительной и заключалась в низком уровне профессиональной подготовки сотрудников ФМС России.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

В настоящее время, не смотря на предписание ст. 3 Закона № 5242-1, осуществление прав гражданина, как и прежде, ставится в зависимость от наличия регистрации по месту жительства.

Показателен следующий казус. Гражданка Т. обратилась в Администрацию Белокалитвинского района с заявлением о постановке ее и членов семьи, в качестве нуждающихся в жилом помещении, предоставляемом по договору социального найма. Согласно поступившему ответу ей было отказано, в связи с тем, что она не имеет постоянной регистрации на территории Белокалитвинского района.

Решением Белокалитвинского городского суда Ростовской области от 22.02.2018 отказ Администрации признан незаконным. Апелляционным определением от 01.04.2019 [15] (новое рассмотрение -Определение ВС РФ от 12.02.2019 № 41-КГПР18-61) решение суда первой инстанции оставлено без изменения. Согласно правовой позиции Судебной коллегии по гражданским делам Ростовского областного суда отсутствие у гражданина регистрации по месту жительства не может влиять на его конституционное право на жилище.

Постановление Правительства РФ от 17.07.1995 № 713 [16] (редакции до 29.08.2002), детализирующее вопросы регистрации по месту жительства в пункте 21 предусматривало перечень оснований для отказа в предоставлении советующей государственной услуги. Постановлением Конституционного суда РФ от 02.02.1998 № 4-П [17] данный пункт признан неконституционным, по содержанию несогласованным с уведомительным характером регистрации. Несмотря на это, в регистрации по месту жительства может быть отказано с учетом норм гражданского и жилищного законодательства.

Решением Чаплыгинского районного суда Липецкой области от 30.03.2018 [18] отказано в удовлетворении исковых требований о регистрации по месту жительства в отсутствие согласия другого собственника, поскольку законодатель связывает порядок пользования имуществом, находящимся в долевой собственности, с согласием всех ее участников, а ответчик возражает против использования спорного имущества путем регистрации в квартире супруга истца.

По существу это не ограничение права на свободный выбор места жительства, а правовое средств, направленное на защиту прав участников правоотношений, возникающих по поводу предоставления жилого помещения и проживания в нем.

Библиография:

1. Декрет СНК РСФСР от 28.04.1925 «О приписке граждан в городских поселениях». URL: http://www.libussr.ru/doc_ussr/ussr_2437.htm (дата обращения: 08.03.2019 г.)

2. Инструкция НКВД от 06.07.1925 № 370 «Об удостоверениях личности и прописке граждан в городских поселениях». В.: Примгубисполком, 1926. С. 28.

3. Постановление ЦИК СССР, СНК СССР от 27.12.1932 № 1917 «Об установлении единой паспортной системы по Союзу ССР и обязательной прописки паспортов». URL: http://www.libussr.ru/doc_ussr/ussr_3845.htm (дата обращения: 08.03.2019 г.)

4. Под знаменем Ленина. 1933. № 241. С. 2.

5. Постановление ЦИК СССР, СНК СССР от 17.08.1933 № 74/1646 «О курортном сборе» // СПС «КонсультантПлюс»

6. Хмельницкий Д.С. Паспортные столы производят облавы... (Семьдесят лет советской паспортной системе). Заметки по Еврейской истории. 2003. № 26. URL: http://www.berkovich-zametki.com/Nomer26/Chmelnycky1 .htm (дата обращения 08.03.2019 г.)

7. Постановление Совмина СССР от 21.10.1953 № 2666-1124 «Положение о паспортах»; Постановление Совмина СССР от 03.12.1959 № 1347 «О частичном изменении положения о паспортах» // СПС «КонсультантПлюс»

8. Под знаменем Ленина. 1960. № 101. С. 4.

9. Правда коммунизма. 1967. № 012. С. 4.

10. Правда коммунизма. 1982. № 165 С. 4.

11. Постановление Правительства Москвы и Администрации МО от 04.02.1992 № 51-8 «О едином порядке прописки и выписки населения в Москве и Московской области» // СПС «КонсультантПлюс»

12. Авакьян С.А. Конституционное право в России. Учебный курс: учеб. пособие. Т. 1. М.: Норма: ИНФРА-М, 2014. С.

704.

13. Иванова М.А. Проблемы реализации права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. URL: https://cyberleninka.ru/article/v/problemy-realizatsii-prava-grazhdan-na-svobodu-peredvizheniya-vybor-mesta-prebyvaniya-i-zhitelstva (дата обращения: 08.03.2019 г.)

14. Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2008 год. URL: https://rg.ru/2009/04/17/doklad-lukin-dok.html (дата обращения: 08.03.2019 г.)

15. Апелляционное определение Ростовского областного суда от 01.04.2019 по делу № 33-4296/2019. URL: https://oblsud--ros.sudrf.ru/modules.php?name=sud_delo&name_op=sf&delo_id=1540005&new=5 (дата обращения: 08.03.2019 г.)

16. Постановление Правительства РФ от 17.07.1995 № 713 (редакции до 29.08.2002) «Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию» // СПС «КонсультантПлюс»

17. Постановление Конституционного Суда РФ от 02.021998 № 4-П «По делу о проверке конституционности пунктов 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17.07.1995 № 713» // СПС №КонсультантПлюс»

18. Решение Чаплыгинского районного суда Липецкой области от 30.03.2018 по делу № 2-120/2018. URL: https://chapligsud--

lpk.sudrf.ru/modules.php?name=sud_delo&srv_num=1&name_op=doc&number=37782661&delo_id=1540005&new=0&text_number=1 (дата обращения: 08.03.2019 г.)

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.