CC BY
99
РЕГИОНАЛЬНЫЙ БЮДЖЕТ В СИСТЕМЕ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ОТНОШЕНИЙ ФЕДЕРАЛИЗМА
Э.Б. АЛИЕВА,
кандидат экономических наук, доцент Дагестанский государственный университет
Объективной тенденцией в развитии большинства современных государств является повышение значения регионального уровня национальных экономик, причем это верно в отношении государств как с унитарной, так и с федеративной формой устройства. При этом в федеративных государствах региональные образования (субъекты) наделяются определенным объемом прав не только в законодательно-правовой и политической, но и социально-экономической области. Юридически закрепление таких объемов прав происходит в форме разграничения полномочий и предметов ведения между субъектами федерации и федерацией в целом. На этой основе строятся главные принципы экономического взаимодействия федерального и регионального уровней государственной власти и управления, среди которых одно из ключевых мест отводится принципу суверенности федерального и регионального уровней регулирования экономических процессов в рамках конституционно и законодательно закрепленных полномочий. В соответствии с ним регионы наделяются совокупностью прав в налоговой сфере и в области наполнения и расходования собственного бюджета — бюджета субъекта федерации.
Кроме того, указанные принципы включают в себя и особенности построения финансовой системы федеративного государства, состоящей из совокупности государственных (федеральных и региональных) финансов и финансовых институтов, а также финансов предприятий, учреждений и организаций и институтов небанковского сегмента финансового рынка.
Эффективное хозяйствование в условиях развития рыночных отношений вообще неотделимо от совершенствования бюджетного устройства. Известно, что вся бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов трех уровней, где:
1-й уровень — это федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
11-й уровень — бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
Ш-й уровень — местные бюджеты [1]. В отличие от плановой экономики, в условиях рыночной экономики основными функциями бюджета любого уровня являются:
• аккумулирование и централизация финансовых ресурсов для нужд государства и общества в целом;
• регулирование происходящих в обществе социально-экономических процессов посредством рыночных (материально-финансовых) рычагов;
• перераспределение финансовых ресурсов;
• социальная защита;
• стимулирование предпринимательской деятельности;
• контроль за финансовыми доходами и расходами государства и связанных с ним структур. Кроме того, в условиях переходной экономики
(то есть в состоянии, в котором находится сейчас, наряду с национальными экономиками других государств, и экономика России) к функциям бюджета добавляются:
• финансовое обеспечение перехода к рыночной экономике;
• формирование макроэкономических параметров и рыночной среды, а также рыночного поведения субъектов хозяйствования. Каждому из указанных выше уровней бюджетной
системы соответствует установленная Конституцией и законодательством совокупность источников формирования и ответственности. Формирование региональных (территориальных) бюджетов происходит на принципах бюджетного федерализма. В основе бюджетного федерализма лежит принцип многоуровневой бюджетной системы государства, при которой каждый из уровней государственной власти располагает собственным бюджетом и действует в пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий.
Автор считает важным напомнить, что данный термин употребляется в отношении как федеративных, так и унитарных государств, поскольку характеризует главным образом не политический, а экономический аспект межбюджетных отношений. В условиях же федеративного государства, помимо прочего, многоуровневая бюджетная система предполагает, что:
1) национальные и региональные органы власти обладают в пределах своих территорий и полномочий достаточной степенью автономности в проведении финансово-экономической политики, закрепленной в соответствующих разделах Конституции и федерального законодательства;
2) при этом региональные бюджеты действуют в жестких условиях бюджетных ограничений, то есть повышение их бюджетных доходов не должно изыматься в вышестоящий (федеральный) бюджет, а ухудшение социально-экономического положения не может автоматически компенсироваться притоком средств за счет перераспределения их в ущерб бюджетам других регионов-субъектов федерации. Подытоживая вышесказанное, можно констатировать, что под бюджетным федерализмом обычно понимают форму автономного функционирования бюджетов общенационального и региональных уровней государственной власти, а также местных бюджетов, основанную на четко сформулированных и закрепленных в законодательстве нормах и положениях. Вместо единой бюджетной «вертикали», свойственной некоторым типам унитарных государств, бюджетный федерализм в условиях федеративного государства обязательно предполагает наличие трех уровней бюджетных потоков — в государственный (федеральный) бюджет, в бюджеты регионов (субъектов федерации) и местные бюджеты.
Составной частью конституционной модели бюджетного федерализма являются совместные налоговые полномочия Российской Федерации и ее субъектов, взаимно ограничивающие полномочия Центра и регионов, а также устанавливающие их взаимосвязь и взаимозависимость.
Следует, отметить, что все вышеперечисленные принципы, которые в идеале должны быть положены в основу межбюджетных взаимоотношений между федеральным Центром и регионами, на практике зачастую носят расплывчатый и неустойчивый характер. Причинами тому, по нашему мнению, являются как отмечаемая до сих пор не-
развитость в нашей стране подлинно федеративных отношений в финансово-бюджетной сфере, так и сложное социально-экономическое положение, в котором после многолетнего кризиса продолжают находиться экономика РФ в целом, хозяйство большей части регионов. В подобной ситуации тем более важным представляется выявление объективных возможностей формирования и реализации основных функций регионального бюджета.
Каковы же место и роль регионального бюджета в современной общественно-экономической жизни?
Бюджет региона — субъекта Российской Федерации — это установленная законом форма образования и расходования денежных средств, предназначенная для финансового обеспечения задач и функций органов государственной власти региона, предусмотренных в конституционно-правовом порядке. Без должной организации регионального бюджета не может идти речь об обеспечении соответствующего потребностям современной социально ориентированной рыночной экономики уровня жизни и развития проживающего на территории данного региона населения — а именно это, в конечном счете, и является целью любой современной экономической системы.
Соответственно, федеральный бюджет представляет собой главный финансовый документ федеративного государства, заключающий в себе форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения функций и задач, отнесенных к компетенции Российской Федерации в целом.
Важнейшим элементом бюджетных отношений и всей финансовой системы федеративного государства является консолидированный бюджет. В Российской Федерации под консолидированным бюджетом понимается расчетный общий объем доходов и расходов федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации и местных бюджетов, а также внебюджетных фондов, используемых в целях анализа состояния и прогноза развития денежно-кредитной системы и экономики РФ. Иными словами, можно сказать, что консолидированный бюджет России — это федеральный бюджет плюс консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации [2].
При этом федеральный бюджет, представляя собой составную и значительную часть всей системы государственных финансов, выступает важным инструментом проведения государственной региональной политики. Некоторые специалисты под
региональной политикой в Российской Федерации понимают «систему целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации» [3].
К целям и задачам региональной политики можно отнести обеспечение:
• эффективного развития на соответствующих территориях деловой и предпринимательской активности;
• функционирования социальной сферы, что является важнейшей характеристикой любой современной социально ориентированной рыночной экономики;
• организации воспроизводства капитальных, трудовых, природных, информационных и иных ресурсов;
• использования регионами реальных и возможных сравнительных преимуществ для наращивания собственного экономического потенциала и улучшения условий жизни на соответствующих территориях [4]. Механизм реализации целей региональной
политики включают в себя методы:
1) экономические (субсидии и дотации, меры налоговой и таможенной политики, формирование свободных экономических зон);
2) бюджетные, предполагающие выделение необходимых трансфертов — специальных финансовых перечислений в бюджеты регионов, получающих форму федеральных (общегосударственных) дотаций нуждающимся бюджетам нижестоящих уровней;
3) административно-правовые.
Развитие полноценных федеративных отношений в современных условиях предполагает проведение политики регионального выравнивания. Автор понимает под региональным выравниванием такую политику федеративного государства, целями которой являются:
1) минимизация негативных последствий территориальных диспропорций между регионами-субъектами федерации;
2) создание условий для максимального укрепления межрегиональных экономических связей и единого экономического пространства федеративного государства;
3) обеспечение условий для оптимального обеспечения субъектами федерации своего внут-риэкономического потенциала [5].
Одной из форм регионального выравнивания является бюджетное выравнивание, предпола-
гающее не нивелирование экономических возможностей бюджетов регионов в краткосрочном периоде, что означало бы элементарное «обирание» более богатых территории в пользу более бедных и ликвидацию всяческих стимулов к развитию, а стремление к достижению разумного компромисса между прямой поддержкой бюджетов бедных (дотационных) регионов и созданием условий для поступательного развития всех остальных регионов. При этом политика регионального выравнивания предполагает достижение социально-экономического равновесия между регионами исключительно как долговременную тенденцию, что и подтверждает опыт успешного бюджетного выравнивания в практике наиболее развитых в экономическом отношении государств мира.
Какой же, исходя из всего вышесказанного, должна видеться проблема межрегионального выравнивания в условиях федеративного государства, экономика которого функционирует на основе рыночных принципов? Автор полагает, что важны следующие слагаемые:
1) ослабление региональной дифференциации в конечном счете возможно только на основе обеспечения устойчивого экономического роста во всех регионах с опорой прежде всего на их собственные производительные силы;
2) правом на текущую федеральную поддержку должны обладать не только бедные (в частности, депрессивные регионы), но и богатые, чьи ресурсы (например, сырьевые) активно используются в интересах единого государства;
3) механизм межрегионального перераспределения ресурсов ни в коем случае не должен подрывать источники развития в благополучных регионах;
4) общефедеральное и местное экономическое законодательство должно способствовать уменьшению региональной социально-экономической асимметрии [6].
Следует напомнить, что проблема различий в уровнях социально — экономического развития между регионами является в принципе универсальной для любого федеративного государства (не исключая и наиболее развитые — такие, как США, Канада или Швейцария). Например, по мнению специалистов РАН, в послевоенный период феномен региональных неравенств создавал целый комплекс социально-политических проблем, которые грозили болезненным разрывом формирующегося и западных обществах демократического консенсуса [7]. Скажем, в той же Швейцарии после второй
мировой войны вследствие объективного различного природно-географического положения, неравномерного распределения производительных сил, производственных и финансовых мощностей начали нарастать тенденции значительного увеличения разрыва в социально-экономическом положении кантонов (субъектов Швейцарского федеративного государства) и их населения. С целью не допустить расползания единого социально-экономического пространства солидарности, как окрестили швейцарцы территорию федеративного государства, в 1959 г. был принят специальный закон «О финансовом выравнивании между кантонами», содержащий перечень конкретных мер государственного воздействия со стороны федерального центра в виде перераспределения региональных финансовых ресурсов с целью избежания дальнейших деформаций и существенных различий в социально-экономическом положении и уровне жизни различных регионов единого государства.
Данный закон стал одним из основополагающих правовых актов, определяющим развитие всей современной Швейцарии [8]. Согласно ему, процесс реального выравнивания социально-экономического развития происходит одновременно как бы в двух плоскостях — по вертикали в форме прямых инвестиций из федерального бюджета и по горизонтали в форме перераспределения финансовых потоков между кантонами при участии центра. Например, для «вертикального» выравнивания из доходной части федерального бюджета 1998 г. примерно 1 млрд швейцарских франков (около 500 млн долл. США) был израсходован на прямые инвестиции центра в регионы. На «горизонтальном» уровне перемещаются часть средств, полученных федеральным центром в качестве налогов, федеральные сборы в пенсионный и инвалидный фонды, а также чистая прибыль Национального банка.
В странах ЕС в рамках проведения единой региональной политики с целью выравнивания социально-экономического положения как стран-участниц интеграционного образования в целом, так и отдельных их частей (административных регионов), а также создания условий для их развития как целостной хозяйственной системы предусмотрены несколько программ специального финансирования дотационных регионов. К таким согласно подходам, применяемым в Евросоюзе, относятся территории, где показатель производства ВВП на душу населения не достигает 75 % среднего показателя по ЕС, исчисленного за три последних года. Весьма показательно, что такие территории (адми-
нистративные регионы) имеются в пределах как наиболее развитых государств-членов ЕС (например, северные районы Швеции и Финляндии, вся Северная Ирландия и часть графств на территории самой Великобритании, французский остров Корсика), так и традиционно менее развитых (области Юга Италии, провинция Валенсия в Испании и т. д.) [9]). К этой же категории полностью отнесена и вся территория Греции и Португалии.
Как видим, одни и те же государства могут выступать и в роли доноров в бюджет Союза, и в роли получателей средств из него. С другой стороны, разумеется, ни о каком балансе взносов и трансфертов речи не идет: более развитые страны в конечном счете несут и большие расходы. По мнению западноевропейских политиков и разработчиков интеграционных мер, данная практика представляет собой конкретную реализацию «идей солидарности» и «политической честности» при формировании реального интеграционного пространства, и это является наилучшим свидетельством того, что данное пространство становится действительно единым, и не только в чисто экономическом аспекте [10].
Среди многих примеров реализации таких «идей солидарности» можно выделить, скажем, ту же Португалию, которая не просто выиграла от процесса западноевропейской интеграции — страна существенно изменила весь свой облик, структуру всей экономики и социальной сферы, в частности. В целом по ЕЭС уже в первой половине 90-х гг. разрыв в подушевых уровнях производства ВВП в 10-ти богатейших и 10-ти наиболее бедных регионах 12 стран-членов тогдашнего Сообщества сократился до 2,2 раза и имел тенденцию к дальнейшему уменьшению. Для сравнения: в то же самое время в едином федеративном государстве — США аналогичный разрыв между различными штатами был ненамного меньшим, составляя 1,61 раза [11].
В условиях же переходной экономики России 1990-х гг. проблема региональных неравенств приобрела совершенно особое звучание, поскольку различия в уровнях социально-экономического развития между отдельными субъектами РФ значительно возрастали на всем протяжении периода реформ. Так, если в 1990 г. среднедушевое производство промышленной и сельскохозяйственной продукции в 10 наименее развитых регионах РФ отставало от соответствующего показателя 10 наиболее развитых в 2,3 раза, то к 1995 г. этот разрыв увеличился уже до 4,5 раза [12], а к 1998 году указанное соотношение приблизилось к 5 [13].
Потенциал многих регионов, играющий определяющее значение для формирования доходных статей бюджетов соответствующих субъектов федерации, не только не развивался, но был фактически выключен из процессов реформирования общественно-экономических отношений, что и привело к плачевным результатам в виде общего падения объемов производства, деградации социальной сферы и дальнейшего снижения уровня жизни подавляющей массы населения, повсеместного перехода к бартеру и фактическому свертыванию полноценных рыночных отношений.
В то же время финансовые возможности бюджета территории (региона) прежде всего определяются именно ее экономическим потенциалом, или потенциалом социально-экономического развития. Специалисты определяют его как способность социально-экономической системы региона за счет использования собственных региональных ресурсов обеспечить достижение в границах обособленной подсистемы государства и национальной экономики, каковой и является регион, долгосрочного устойчивого экономического роста, позволяющего гарантировать населению региона уровень жизни, соответствующий стандартам развитых стран мира [14]. Потенциал социально-экономического развития состоит из следующих элементов:
• природно-ресурсного потенциала;
• демографического и трудового потенциала;
• производственного потенциала;
• потенциала межрегионального и внешнеэкономического сотрудничества;
• инфраструктурного потенциала;
• бюджетно-финансового потенциала.
Последний из перечисленных составляющих —
бюджетно-финансовый потенциал есть способность налогооблагаемой базы на территории региона приносить доходы в виде налоговых и прочих поступлений. Исходя из этого, бюджетный потенциал можно определить как объем собираемых на данной территории налоговых и неналоговых доходов. Соответственно, общий бюджетный потенциал складывается из налогового потенциала и потенциала неналоговых поступлений. В свою очередь, налоговый потенциал складывается из потенциалов отдельных налогов; в основе его лежит налоговая база.
Вместе с тем, следует отметить, что для оценки налогового потенциала региона, на территории которого взимается множество различных налогов, база которых неодинакова, прямое использование налоговой базы невозможно. В то же время сло-
жению поддаются теоретически возможные максимальные суммы поступлений по всем налогам с самыми различными налоговыми базами. Поэтому под налоговым потенциалом региона можно понимать сумму потенциалов всех действующих в данном регионе налогов, а под потенциалом отдельного налога — максимально возможную за определенный период сумму поступлений по данному налогу, исходя из установленной базы и ставки.
Российский экономист И. В. Горский предлагает в этой связи следующую методику расчета налогового потенциала региона.
HПP = 1НБ7 х 77/100,
где 7 = 1;
НПР — налоговый потенциал региона;
п — число налогов, взимаемых в данном регионе;
НБ — налоговая база конкретного налога;
Т — ставка конкретного налога, в %.
При этом бюджетный потенциал региона можно рассчитать следующим образом: БПР = НПР + ПНДР или БПР = I (НБ7 х 77/100) + ПНДР, где 7= 1;
БПР — бюджетный потенциал региона;
ПНДР — потенциал неналоговых доходов региона [15].
Как уже отмечалось выше, важное место в учете составляющих социально-экономического потенциала региона играет природно-ресурсный потенциал, или ресурсная база региона. Этот же фактор существенен для определения бюджетного потенциала. Под ресурсной базой, или ресурсным потенциалом региона следует понимать наличие ресурсов, достаточных либо недостаточных для удовлетворения всех необходимых потребностей при данном уровне развития региона (территории). Так, в случае нехватки ресурсов общественное производство, развивающееся на территории данного региона, не может потребить и произвести в полном объеме столько товаров и услуг, сколько необходимо произвести для удовлетворения потребностей экономических субъектов и населения этого региона, соответствующих стандартам развитых стран мира. В этом случае неизбежно возникает вопрос о привлечении ресурсов из-за пределов данного региона.
Соответственно, наличие необходимых ресурсов означает возможность удовлетворения потребностей хозяйственных структур и граждан, адекватных современному уровню развития. Здесь автор считает необходимым сделать оговорку о том,
что речь не идет о безграничном наборе потребностей как юридических, так и физических лиц, — понятно, что удовлетворить их попросту невозможно. Здесь мы говорим именно о некоем общественно признанном наборе потребностей, который присущ требованиям, выдвигаемым международными организациями, и отвечает критериям общепризнанного индекса человеческого развития (ИЧР).
Возвращаясь к определению социально-экономического потенциала региона, автор рассматривает это понятие как размер (объем) средств, которые объективно могут быть использованы в создании валового регионального продукта (ВРП), являющегося главным источником формирования бюджетных ресурсов территории (региона) и обеспечения населения необходимыми социально-экономическими благами. Методологически ВРП определяется как сумма вновь созданных стоимостей, произведенных в отдельном регионе [16].
По своему экономическому содержанию ВРП является региональным аналогом показателя ВВП, действующего на федеральном уровне. В рыночных ценах ВРП равен сумме добавленных стоимостей отраслей экономики, созданных за отчетный период экономическими единицами-резидентами региональной экономики и рассчитанных как разница между конечным выпуском и промежуточным потреблением плюс чистые налоги [17].
Расчет ВРП может быть произведен тремя способами: производственным методом (как разность между суммой выпусков во всех отраслях экономики и суммой промежуточного потребления) [18], методом использования и методом формирования ВРП по источникам доходов.
Таким образом, оценка величины бюджетного потенциала конкретного региона может быть сделана как посредством расчета реально создаваемого за интересующий нас период ВРП, так и через определение налоговой базы хозяйствующих субъектов на данной территории. От величины и эффективности использования бюджетного потенциала региона в конечном счете зависит и состояние регионального бюджета, наличие и степень его дотационности.
ЛИТЕРАТУРА
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации, ст. 10.
2. Курс экономической теории. Учебное пособие / Под ред. А. В. Сидоровича, 2-е изд., перераб. и доп. - М., МГУ, Изд-во «ДИС», 2001, С. 626.
3. Штульберг Б. М., Введенский В. Г. Региональная политика России: основы, задачи и методы реализации. — М.: Гелиос АРВ. 2000. Гл. 1.
4. Стратегия развития государства на период до 2010 года. Доклад, подготовленный Рабочей группой Госсовета РФ под руководством В. И. Ишаева. — Российский экономический журнал. 2001. №1. С. 26-27.
5. Федерализм. Энциклопедический словарь/ Под ред. С. Д. Валентея. М., ИНФРА-М, 1997. С. 176.
6. Поздняков А., Лавровский Б., Масаков В. Политика регионального выравнивания в России (основные подходы и принципы). — Вопросы экономики, 2000, №10, с. 80-81.
7. Проблемы экономической истории капитализма. — М., ИНИОН АН СССР. 1989. С. 90.
8. Якоби Ст. Бюджетное ноу-хау страны кантонов. — Известия. Специальное приложение, 2000, 13 мая. С. 5.
9. «Financial Times». February 26. 1998. Р. 9; March, 17. 1998. P. 2.
10. «Financial Times». February 26. 1999. P. 13.
11. Общеевропейский процесс и Гуманитарная Европа. Роль университетов / Под ред. Л. И. Глухарева и В. Страды. — М.: Изд-во МГУ. 1995. С. 153-154.
12. Экономист, 1996, № 10. С. 70.
13. Жильцов С. Регионы выступают за изменение бюджетной системы. — Финансовые известия,
1998, № 2. С. 2.
14. Перспективы развития дагестанской экономики в XXI веке /Под ред. В. Г. Алиева. — Махачкала. Изд — во Юпитер. 2002. С. 207.
15. Горский И. В. Налоговый потенциал в механизме межбюджетных отношений // Финансы.
1999. № 6. С. 30.
16. Методологические рекомендации к разработке показателей прогнозов социально-экономического развития субъектов Российской Федерации. — М. 2001. С. 12 — 76.
17. Перспективы развития дагестанской экономики в XXI веке /Под ред. В. Г. Алиева. — Махачкала. Изд-во Юпитер. 2002. С. 191.
18. Орешин В. П. Регулирование региональной экономики: специфика и альтернативы. Лекции по спецкурсу. — М. , МАКС Пресс, 2001. С. 228.
