CC BY
65
Устойчивое развитие территорий,отраслей и производственных комплексов
УДК 336.146(470.12) ББК 65.261.713(2Рос-4Вол)
© Поварова А. И. РЕГИОНАЛЬНЫЙ БЮДЖЕТ: НЕ ТА ОПТИМИЗАЦИЯ
ПОВАРОВА АННА ИВАНОВНА
старший научный сотрудник отдела проблем социально-экономического развития и управления в территориальных системах Федеральное государственное бюджетное учреждение науки
Институт социально-экономического развития территорий Российской академии наук E-mail: [email protected]
Уже шестой год на Вологодчине полным ходом идет бюджетный кризис. Это вызвано, с одной стороны, существенным снижением экономического роста и соответствующим недопоступлением налоговых платежей, а с другой - необходимостью выполнения поставленных Президентом РФ задач социально-экономического развития страны, финансирование которых «съедает» почти все полученные доходы.
Показатели стабильности регионального бюджета c 2009 года хуже среднероссийских. Область является крупным должником банков, однако ежегодно вынуждена привлекать все больше кредитов, но не на инвестиции, от которых можно ждать окупаемости, а на обслуживание прошлых долгов и финансирование текущих расходов. По итогам 2013 года Вологодская область стала одним из семи регионов РФ, в которых объем государственного долга превысил собственные доходы бюджета.
В этих условиях региональные власти проводят политику жесткой финансовой консолидации, сопровождаемую секвестром не только инвестиционных, но и социальных расходов. Между тем детальный анализ расходной части областного бюджета показал, что бюджетные маневры сводятся к тому, чтобы не поступиться увеличением трат на управленческий аппарат и сохранением для него необоснованных привилегий. В статье представлены результаты анализа исполнения регионального бюджета Вологодской области за 2013 год, предложены альтернативные варианты оптимизации бюджетных расходов.
Бюджет, оптимизация, органы власти и управления, социальная политика, резервы экономии.
В докризисное десятилетие экономика и доходы бюджета Вологодской области росли высокими темпами, обеспеченными главным образом за счет притока валютной выручки от металлургического производства (рис. 1).
В этот период областной бюджет ежегодно получал более 8 млрд руб. дополнительных доходов (табл. 1), львиная доля которых (85%) была представлена сверхплановыми поступлениями собственных доходов преимущественно в виде конъюнктурных платежей по налогу на прибыль от базового налогоплательщика -
1
2009-2013 100,9 101,3 97,8
2004-2008 104,1 134,4 125,7
¡,1 154,1 105
50 100 150 200 250 300 350 400
■ ВРП ■ Бюджетные доходы ■ Экспортные цены на чёрные металлы
Рис. 1. Среднегодовые темпы роста ВРП, доходов регионального бюджета Вологодской области и экспортных цен на черные металлы в 1999 - 2013 гг., %
Источники: Данные Росстата, Федерального казначейства; Расчеты автора.
Таблица 1. Дополнительные доходы регионального бюджета Вологодской области в 2004 - 2013 гг., млрд руб.
Год Дополнительные доходы, всего В том числе
Собственные Безвозмездные
2004 7,9 7,3 0,6
2005 4,5 3,2 1,3
2006 7,1 6,3 0,8
2007 9,7 7,8 1,9
2008 12,8 10,8 2,0
В среднем за 2004 - 2008 8,4 7,1 1,3
2009 -11,9 -18,7 6,9
2010 10,7 5,0 5,7
2011 7,3 0,9 6,4
2012 7,3 1,4 5,9
2013 2,1 -3,3 5,4
В среднем за 2009 - 2013 3,1 -2,9 6,1
Источники: Расчеты автора по данным законов Вологодской области об утверждении и об исполнении областного бюджета в 2004 - 2013 гг.
крупнейшего холдинга черной металлургии ОАО «Северсталь».
В столь благоприятных условиях вряд ли стоило ожидать от региональных властей инициатив по диверсификации экономики области, поскольку имеющиеся проблемы разрешались за счет дополнительно полученных доходов, что сглаживало существующие диспропорции.
2009 год явился точкой перелома тенденции многолетнего наращивания доходов. Среднегодовой объем дополнительных поступлений сократился почти в три раза, но и эти поступления формирова-
1999-2003
0
лись за счет межбюджетных трансфертов, не распределенных между субъектами РФ при утверждении федерального бюджета и поступивших в областной бюджет в процессе его исполнения.
В результате обвального падения поступлений налога на прибыль, ранее формировавшего 60% налоговой базы, областной бюджет стал испытывать острый дефицит собственных бюджетных ресурсов. Совокупные потери налоговых доходов за 2009 - 2013 гг. составили 60 млрд
руб., при этом 75% из этой суммы пришлось на металлургическое производство (рис. 2).
Последствия кризиса оказались настолько глубокими, что за весь последующий период Вологодская область так и не смогла восполнить докризисный уровень сборов налога на прибыль, причем степень разрыва в 2013 году оказалась значительно выше, чем в других регионах, также не восстановивших объемные значения поступлений этого налога в 2008 году (табл. 2).
Таблица 2. Поступления налога на прибыль в региональные бюджеты субъектов РФ в 2008, 2009, 2013 гг., млрд руб.
Субъект 2008 г. 2009 г. 2009 г. к 2008 г., % 2013 г. 2013 г. к 2008 г., %
Пермский край 36,0 17,2 47,8 33,1 91,9
Ханты-Мансийский АО 70,3 43,4 61,7 53,6 76,2
Белгородская область 18,7 6,0 32,1 13,6 72,7
Челябинская область 30,4 4,9 16,1 17,5 57,6
Липецкая область 16,6 5,1 30,7 9,2 55,4
Кемеровская область 34,7 9,4 27,1 15,1 43,5
Вологодская область 21,8 4,8 22,0 6,0 28,6
Российская Федерация 1752,0 1069,2 61,0 1719,7 98,2
Источники: Данные Федерального казначейства; Расчеты автора.
2013
2012
2011
2010
2009
6,0 (21,0%)
,2 4,8 (26,3%%)
10,9 (36,6%)
12,0 (42,9%%)
10,8 (42, 1%%)
2008 9,7 11,1 20,8 (62,0%%)
1
1 0 1 5 1 10 1 15 1 20 1 25 1 1 30 35 1 40 45
| Прочие налогоплательщики
| ОАО «Северсталь»
■ Доля налога на прибыль
Рис. 2. Поступления налога на прибыль в региональный бюджет Вологодской области в 2008 - 2013 гг., млрд руб. * В скобках указана доля налога на прибыль в налоговых доходах бюджета.
Источники: Данные Федерального казначейства, Департамента финансов Вологодской области; Расчеты автора.
2013
2012
2011
2010
2009
11,1 8,8 31,9 (105%)
нн 29,1 (92%)
25,8 (90%)
18,5 (72 %)
6,2 10,4 (55 %)
20
30
40
50
60
Рис. 3. Получение кредитов, расходы на их возврат и уплату процентов, государственный долг регионального бюджета Вологодской области в 2009 - 2013 гг., млрд руб. * В скобках указана долговая нагрузка, измеряемая отношением объема долга к собственным доходам бюджета. Источники: Данные Минфина РФ, Федерального казначейства; Расчеты автора.
Таблица 3. Долговые обязательства государственных предприятий Вологодской области в 2010 - 2013 гг.*, млрд руб.
Показатель 2010 г. 2011 г. 2013 г. 2013 г. к 2010 г., %
Задолженность, всего 8,3 12,1 12,9 155,4
В том числе
унитарных предприятий 7,5 8,6 7,4 98,7
организаций, в уставных капиталах которых доля Вологодской области превышает 50% 0,8 3,5 5,5 в 6,9 р.
* Данные за 2012 год не приводятся в силу того, что реестр долговых обязательств госпредприятий перестал публиковаться на сайте Департамента финансов с 2012 года в результате внесения изменений в закон от 19.02.2008 № 1758-ОЗ «О бюджетном процессе в Вологодской области». Источники: Данные Департамента финансов Вологодской области, газеты «Премьер» [4]; Расчеты автора.
Серьезные потери налога на прибыль привели к острому долговому кризису региональной бюджетной системы, характеризующемуся эскалацией заимствований, расходов на их возврат и обслуживание и, соответственно, долговой нагрузки на областной бюджет.
По итогам 2013 года в результате двукратного увеличения привлеченных средств для финансового обеспечения федеральных социальных программ государственный долг впервые превзошел собственные доходы бюджета (рис. 3). Выше уровень долговой нагрузки сложился только в Мордовии, Чукотском автономном округе, Белгородской области и Ингушетии.
Кроме основной части государственного долга, у Вологодской области имеется задолженность государственных пред-
приятий1, которая на 1 января 2014 года составила 12,9 млрд руб. (табл. 3).
Таким образом, с учетом долгов госпредприятий, совокупный объем долговых обязательств области на начало 2014 года составлял 44,8 млрд руб., почти наполовину превысив собственные доходы регионального бюджета (рис. 4).
В условиях критического сужения собственных доходных источников, треть средств из которых направлялась на возврат и обслуживание кредитов, региональные власти вынуждены были изыскивать возможности для ограничения расходов.
Первым направлением оптимизации стали капитальные расходы областного
1 К государственным предприятиям относятся государственные унитарные предприятия и организации, в уставных капиталах которых доля Вологодской области превышает 50%.
Рис. 4. Собственные доходы и совокупный государственный долг регионального бюджета Вологодской области в 2010 - 2013 гг., млрд руб.
* Долговая нагрузка рассчитана как отношение госдолга к собственным доходам бюджета. Источники: Данные Департамента финансов Вологодской области, газеты «Премьер»; Расчеты автора.
2013
2011
2010
50
100
150
200
250
| Собственные доходы, млрд. руб. ■ Государственный долг, млрд. руб. ■ Долговая нагрузка, %
0
бюджета. Уже в 2009 году они были урезаны почти на 40% (рис. 5).
Всего за 2009 - 2013 гг. капиталовложения областного бюджета уменьшились на 3,5 млрд руб., или в 2,3 раза, а их доля в совокупных расходах с 11 до 6%. Такое ограничение финансирования инвестиционных программ - одна из главных причин ожидаемых в 2014 - 2015 гг. низких темпов экономического роста. В этой ситуации вряд ли возможно ощутимое увеличение налогового потенциала.
Следующим средством экономии явились расходы на жилищно-коммунальное хозяйство2. В то время как две трети жилищного фонда области имеют износ от 30 до 70%, а коммунальная инфраструктура изношена наполовину, бюджетная поддержка ЖКХ за последние три года сократилась в 2,5 раза (рис. 6). Совершенно очевидно, что бюджет уходит от решения проблем этой отрасли3, перекладывая их на плечи населения.
2 Здесь и далее в связи с изменением бюджетной классификации функциональные расходы бюджета до 2011 года не приводятся.
3 По данным Департамента строительства и ЖКХ Вологодской области, потребность в финансовом обеспечении ЖКХ составляет более 53 млрд руб.
Однако ежегодное секвестирование бюджетных инвестиций и затрат на жилищно-коммунальную инфраструктуру не оказало должного эффекта на снижение текущего дефицита областного бюджета. В 2013 году для полного обеспечения текущих расходов не хватало более 8 млрд руб., или почти трети собственных доходных источников (табл. 4).
По мере исчерпания возможности оптимизации расходов областного бюджета за счет инвестиций и поддержки ЖКХ балансирующим источником была выбрана сфера социальной политики.
В период бурного роста конъюнктурных доходов региональные власти инициировали массив мер по социальной поддержке различных категорий населения, в результате чего расходы на социальную политику стали приоритетным направлением финансирования, а сам бюджет позиционировался исключительно как социально ориентированный.
После 2010 года, когда была завершена антикризисная программа по социальной поддержке незащищенных категорий граждан, началось неуклонное снижение расходов на социальные выплаты. И если в 2011 -
6147
11,0
2624
12
10
8
6
2008
2009
2010
2011
2012
2013
■Млн руб. ■ Доля в расходах бюджета, %
4
Рис. 5. Расходы* регионального бюджета Вологодской области на капиталовложения в 2008 - 2013 гг.
Источники: Данные Федерального казначейства; Расчеты автора.
* Сразу оговоримся, что в данной статье в целях сопоставимости данных все расходы бюджета приведены в ценах 2013 года.
■ Млн руб.
Доля в расходах бюджета, %
Рис. 6. Расходы регионального бюджета Вологодской области на ЖКХ в 2011 - 2013 гг.
Источники: Данные Федерального казначейства; Расчеты автора.
Таблица 4. Дефицит текущего финансирования регионального бюджета Вологодской области в 2008 - 2013 гг., млрд руб.
Показатель 2008 г. 2009 г. 2010 г. 2011 г. 2012 г. 2013 г.
Дефицит (-), профицит (+) текущего финансирования* 1,6 -11,7 -9,5 -10,4 -7,7 -8,2
В % к собственным доходам бюджета 4,6 -61,6 -36,6 -36,3 -24,4 -27,2
* Рассчитан как разность между собственными доходами регионального бюджета и расходами за вычетом капитальных расходов и субвенций из федерального бюджета. Источники: Данные Федерального казначейства; Расчеты автора.
11500
10500
9500
8500
7500
6500
95,4
10319
78,5
7193
100
90
80
70
60
2011
2012
2013
■Млн руб.
-Темп роста, %
Рис. 7. Расходы регионального бюджета Вологодской области на социальное обеспечение населения в 2011 - 2013 гг.
Источники: Данные Федерального казначейства; Расчеты автора.
Таблица 5. Направления оптимизации расходов регионального бюджета по предоставлению мер социальной поддержки населения в 2013 году, млн руб.
Направление Млн руб.
Оптимизация предоставления льгот при проезде на транспорте на территории области отдельным категориям граждан 698,6
Изменение критериев присвоения звания «Ветеран труда Вологодской области» - при условии наличия наград регионального уровня и не менее половины трудового стажа на территории области 223,3
Изменение условия выплаты дополнительного единовременного пособия при рождении второго, третьего ребенка (пособие предоставляется только малоимущим семьям) 88,5
Отмена отдельных выплат чернобыльцам и членам их семей 24,8
Предоставление компенсации стоимости проездного билета студентам из малоимущих семей 12,4
Отмена иных социальных выплат отдельным категориям граждан 10,0
1057,6
Источник: Данные Департамента финансов Вологодской области.
2012 гг. эти расходы ежегодно снижались на 5 - 11%, то в 2013 году темпы снижения составили 22% (рис. 7), что дает основание говорить о фронтальном сворачивании социальных трансфертов населению.
Какие же из мер социальной поддержки граждан попали под удар оптимизации?
Как видно из данных таблицы 5, почти 90% средств оказались сэкономленными за счет пенсионеров - отмены льготного проезда ветеранам труда и труженикам тыла, а также ужесточения условий назначения выплат при присвоении звания «Ветеран труда области».
Оптимизация затронула даже семьи с детьми, хотя, на наш взгляд, отменять их поддержку в регионе, где на протя-
жении 23 лет (после 1990 года) продолжается естественная убыль населения4, просто недопустимо.
Правительство области, не собираясь останавливаться на «достигнутом», планирует и в 2014 году подвергнуть отмене немногие оставшиеся меры социальной поддержки граждан. Так, будет отменена выплата единовременного пособия малоимущим семьям на детей, идущих в первый класс, в размере 3000 руб., а также изменены условия предоставления ежемесячной денежной компенсации расходов
4 По данным Росстата, за 1991 - 2013 гг. естественная убыль населения Вологодской области составила 167,6 тыс. человек, или 7,3 тыс. человек ежегодно.
на оплату отопления путем установления нормативов потребления отопления и социальной нормы площади жилого помещения. За счет этих мер правительство рассчитывает сэкономить 62,5 млн руб.
Не остались в стороне от рестрикции и отрасли социальной сферы. Так называемая «оптимизация» бюджетной сети по существу представляет собой сокращение и ликвидацию бюджетных учреждений (табл. 6).
За 2009 - 2013 гг. общее количество учреждений образования уменьшилось на 190 единиц, а численность работников - на 10 тысяч человек. Более сильной оптимизации подверглась сеть учреждений культуры, которая была сокращена на треть. В 2014 - 2016 гг. региональными властями поставлена задача закрыть еще 15% объектов культурной деятельности и сократить 800 работающих, что не позволит в полной мере обеспечить выполнение задач развития этой сферы, поставленных в Указе Президента РФ от 07.05.2012 № 567 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики».
Всего же за последние пять лет сокращено 440 учреждений социальной сферы, или 16%, а штатной численности - 19,7 тыс. человек, или 20%.
Итогом оптимизационной политики в отношении бюджетной сети явились уменьшение численности сельского населения области и рост миграционной убыли, прежде всего, за счет миграции граждан молодого и среднего возраста в городскую местность (табл. 7).
Общий объем оптимизированных расходов, или, как это позиционирует областное руководство, «бюджетный эффект» [1], за 2012 - 2013 гг. составил 6,1 млрд руб., причем если в 2012 году экономия бюджетных средств была достигнута за счет уменьшения капиталовложений и расходов на содержание учреждений бюджетной сферы, то в 2013 году - за счет отмены ряда мер по социальной поддержке граждан. Сюда же можно отнести и снижение финансирования на реализацию целевых программ, большинство из которых являются социально значимыми (табл. 8).
Таблица 6. Результаты оптимизации расходов регионального бюджета Вологодской области в 2009 - 2013 гг.
Показатель 2009 г. 2010 г. 2011 г. 2012 г. 2013 г. 2013 г. к 2009 г.
+/- %
Образование
Учреждения, единиц 1444 1392 1341 1313 1254 -190 -13,2
Численность работников, человек 65730 52800 56168 57106 55706 -10024 -15,3
Культура
Учреждения, единиц 546 467 440 435 396 -150 -27,5
Численность работников, человек 9367 9204 8785 8511 8304 -1063 -11,3
Источники: Данные Департамента финансов Вологодской области; расчеты автора.
Показатель 2009 г. 2010 г. 2011 г. 2012 г. 2012 г. к 2009 г.
+/- %
Численность населения, тыс. чел. 362,2 350,4 345,6 343,3 -18,9 -5,2
Миграционная убыль, чел. 1039 3350 2380 2070 +1031 199,2
Численность выбывших в городскую местность, чел. 4103 6017 8662 10180 +6077 248,1
В % от общей численности выбывших 81,0 83,3 67,9 68,4 -12,6 п. п.
В том числе граждане в возрасте 18 - 39 лет, чел. 3048 3679 6834 7975 +4927 261,6
В % от общей численности выбывших 59,9 50,8 53,5 53,2 -6,7 п.п.
Источники: Данные Росстата; Расчеты автора.
Таблица 7. Показатели, характеризующие демографические тенденции в сельской местности Вологодской области в 2009 - 2012 гг.
Таблица 9. Региональный бюджет Вологодской области в 2012 - 2014 гг., млн руб.
Таблица 8. Структура источников оптимизации расходов регионального бюджета Вологодской области в 2012 - 2014 гг.
Сокращаемые расходы 2012 г. 2013 г. 2014 г., план
Млрд руб. % Млрд руб. % Млрд руб. %
Всего 4,0 100,0 2,1 100,0 2,3 100,0
Капитальные расходы 1,1 27,5 0,1 4,8 0 0
Содержание бюджетной сферы 1,8 45,0 0,4 19,0 0 0
Реализация целевых программ 1,0 25,0 0,6 28,6 1,3 56,5
Социальная поддержка граждан 0,1 2,5 1,0 47,6 1,0 43,5
Источник: Рассчитано автором по данным Департамента финансов Вологодской области.
Показатель Фактически исполнено Утверждено
2012 г. 2013 г. 2013 г. к 2012 г., % 2014 г. 2014 г. к 2013 г., %
Доходы, всего 42392 40277 95,0 45120 112,0
Собственные доходы 31511 30273 96,1 34689 114,6
Расходы, всего 45207 44230 97,8 50085 113,2
Общегосударственные расходы 1836 1911 104,1 2364 123,7
Национальная экономика 8239 9180 111,4 8806,5 95,9
Образование 8285,5 10229 123,5 13280 129,8
Культура 594 522 87,8 737 141,4
Здравоохранение,всего 10265 7512 73,2 7458 99,3
Социальная политика 10331 9963,5 96,4 10856 109,0
Физическая культура и спорт 431 436,5 101,3 289 66,1
Расходы на обслуживание госдолга 1322 1769 133,8 1924 108,8
Получение кредитов 5342 11074 207,3 28589 258,2
Возврат кредитов 5736 7044 122,8 22316 316,8
Дефицит 2815 3953 140,4 4965 125,6
Государственный долг 29052 31875 109,7 35027* 109,9
К собственным доходам бюджета, % 92,2 105,3 +13,1 п. п. 101,0 -4,3 п. п.
* Верхний предел государственного долга. По данным Департамента финансов, объем государственного долга Вологодской области на 1 сентября 2014 года снизился на 0,7 млрд руб. по сравнению с объемом на начало года и составил 31,2 млрд руб., или 89,9% по отношению к собственным доходам регионального бюджета. Источники: Закон Вологодской области об областном бюджете на 2014 - 2016 гг.; Данные Федерального казначейства; Расчеты автора.
Проведение дальнейшей оптимизации присутствует в планах правительства области и на 2014 год, но уже экономить будут исключительно на программных расходах и социальном обеспечении населения.
В целом, судя по утвержденному бюджету, в 2014 году будет восстановлена положительная динамика как совокупных, так и собственных доходов. Вместе с тем опережающие темпы роста расходов, обусловленные повышением заработной платы работников образования, а также увеличением расходов на общегосударственные (управленческие) нужды, приведут к увеличению дефицита областно-
го бюджета более чем на миллиард рублей, или на 26% (табл. 9).
Обращает на себя внимание наращивание расходов по обслуживанию государственного долга, которые достигнут почти 2 млрд руб., превратившись в крупную расходную статью областного бюджета. В связи с этим нельзя не сказать о том, что долговые проблемы Вологодской области кардинально поменяли ситуацию с уровнем дефицита бюджета.
До 2009 года областной бюджет не имел расходов на погашение заимствований, а с 2009 года эти расходы стремительно росли, достигнув 7 млрд руб.
Таблица 10. Фактический и реальный дефицит регионального бюджета Вологодской области в 2009 - 2014 гг., млн руб.
Показатель Фактически 2014 г., план
2009 г. 2010 г. 2011 г. 2012 г. 2013 г.
Фактический дефицит 6488 7049 7177 2815 3953 4965
К собственным доходам бюджета, % 34,1 27,3 25,0 8,9 13,1 14,3
Расходы на возврат кредитов 509 1337 4120 5736 7044 22316
Реальный дефицит 6997 8386 11297 8551 10997 27281
К собственным доходам бюджета, % 36,8 32,4 39,3 27,1 36,3 78,6
Источники: Закон Вологодской области «Об областном бюджете на 2014 - 2016 гг.»; Данные Федерального казначейства; Расчеты автора.
Здравоохранение
Национальная экономика
Социальная политика
Образование
Возврат и обслуживание кредитов
10
15
20
25
Рис. 8. Утвержденные расходы регионального бюджета Вологодской области в 2014 г., млрд руб. Источник: Закон Вологодской области «Об областном бюджете на 2014 - 2016 гг.».
в 2013 году. В результате реальный дефицит5 превысил фактический почти в 3 раза (табл. 10).
По прогнозам, в 2014 году необходимо будет вернуть 22,3 млрд руб. кредитов, направив на это 64% собственных доходов областного бюджета. Если в эту сумму включить и процентные платежи, то общий объем расходов на погашение и обслуживание займов составит 24,2 млрд руб. По сути, данные расходы становятся приоритетными (рис. 8).
Имеются ли у региональных властей другие, кроме оптимизации социальных расходов, резервы стабилизации бюджетной системы?
Если обратиться к расходной части областного бюджета, то можно увидеть ди-
5 В соответствии с Бюджетным кодексом расходы на возврат кредитов включаются не в расходную часть бюджета, а в состав источников финансирования дефицита, что приводит к занижению его фактического размера. В данной статье мы сочли возможным рассчитать реальный дефицит с учетом расходов на погашение кредитов.
намичный рост управленческих расходов, причем по всем структурным направлениям (табл. 11).
В 2014 году утвержденные ассигнования на содержание основного госаппарата превысят фактические расходы за 2013 год на 273 млн руб., или на 31%. Две трети всех расходов составит оплата труда.
Вопреки цели сокращения аппарата управления, заявленной при проведении административной реформы [6], за 2000 - 2013 гг. численность сотрудников органов государственного и муниципального управления в области увеличилась на 4,2 тыс. человек, или на 35%. При этом удельная нагрузка чиновников на 1 тыс. занятых в экономике и на 10 тыс. человек населения была выше, чем в среднем по регионам СЗФО и РФ в целом (табл. 12).
Заработная плата в органах управления росла опережающими темпами по сравнению со средней заработной пла-
0
5
Таблица 11. Расходы регионального бюджета Вологодской области по статье «Общегосударственные вопросы» в 2012 - 2014 гг., млн руб.
Расходы Фактически План 2014 г. к 2013 г.
2012 г. 2013 г. 2014 г. Млн руб. %
Всего 1836,1 1910,9 2363,6 +452,7 123,7
В том числе на содержание
- губернатора 2,8 2,7 6,2 +3,5 229,6
- Законодательного Собрания 225,4 212,9 250,4 +37,5 117,6
- правительства 264,3 244,9 310,9 +66,0 126,9
- судебной системы 156,6 171,7 222,5 +50,8 129,6
- финансовых и контрольных органов 235,5 188,6 209,1 +20,5 110,9
- избирательной комиссии 47,4 59,1 153,4 +94,3 259,6
Итого 932,0 879,9 1152,5 +272,6 131,0
Другие общегосударственные вопросы 904,1 1031,0 1211,1 +180,1 117,5
Источники: Данные Федерального казначейства; Закон Вологодской области «Об областном бюджете на 2014 - 2016 гг.»; Расчеты автора.
Таблица 12. Численность работников государственных органов и органов местного самоуправления Вологодской области в 2000 и 2013 гг.
Показатель 2000 г. 2013 г. 2013 г. к 2000 г., %
Область СЗФО РФ Область СЗФО РФ Область СЗФО РФ
Всего, тыс. чел. 12,1 109,2 1162 16,3 155,8 1548 134,7 142,7 133,2
На 10000 чел. населения, чел. 93,6 76,9 79,4 136,4 112,9 107,8 145,7 146,8 135,8
На 1000 чел., занятых в экономике, чел. 19,4 16,5 18,0 28,8 23,3 23,1 148,5 141,2 128,3
Источники: Данные Росстата; Расчеты автора.
той в экономике региона. Если в начале 2000-х гг. заработная плата управленцев была на 3 - 7% ниже среднего значения, то в 2013 году она превышала среднюю зарплату всех занятых в экономике на 42%, или на 10,4 тыс. руб. (табл. 13).
Еще в большей степени отличаются между собой зарплаты аппарата высших органов власти и подавляющей части работающего населения. При этом Вологодская область характеризуется одним из самых высоких уровней дифференциации как в Северо-Западном федеральном округе, так и в целом по стране.
К примеру, в 2013 году средняя заработная плата сотрудников Законодательного Собрания Вологодской области была в 2,7 раза выше среднего значения по экономике региона, в то время как в других субъектах СЗФО разрыв составил 1,6 - 2,3 раза. Оплата труда депутатов Законодательного Собрания, хотя и уменьшилась по сравнению с 2012 годом, но по номинальной вели-
чине превзошла средний статистический уровень более чем в пять раз, составив 130,5 тыс. руб. (табл. 14).
Заработная плата аппарата Правительства Вологодской области и его структурных подразделений в 2013 году в два раза превысила средний заработок в регионе, а зарплата лиц, замещающих государственные должности, - в 7,4 раза, что выше среднего показателя по СЗФО и РФ. При этом размер заработка данной категории госслужащих был не намного выше только в регионах с особыми климатическими условиями - Мурманской области и Республике Коми (табл. 15).
Нелишне будет сказать, что увеличиваются бюджетные траты и на прочие нужды чиновников. Так, например, за 2010 - 2013 гг. расходы регионального бюджета Вологодской области на оплату транспортных услуг, оказываемых членам правительства, выросли в два раза, что значительно превысило средние темпы роста по регионам Северо-Запада и РФ (табл. 16). При этом но-
Таблица 14. Среднемесячная заработная плата работников высшего органа законодательной власти субъектов СЗФО в 2012 - 2013 гг., руб.
Таблица 13. Среднемесячная заработная плата работников управления Вологодской области в 2000 - 2013 гг., руб.
Показатель 2000 г. 2001 г. 2005 г. 2009 г. 2012 г. 2013 г. 2013 г. к 2000 г., %
Зарплата по экономике, всего 2562 3511 8828 16566 22649 24944 9,7 р.
Зарплата работников управления* 2487 3263 9713 21636 31521 35557 14,3 р.
К средней зарплате по экономике
- руб. -75 -248 +885 +5070 +8872 +10430 х
- % 97,1 92,9 110,0 130,6 139,2 141,5 х
* Государственное управление и обеспечение военной безопасности, социальное страхование. Источники: Данные Росстата; Расчеты автора.
Субъект Все должности Государственные должности*
2012 г. 2013 г. К средней по экономике, раз 2012 г. 2013 г. К средней по экономике, раз
Ленинградская область 61116 64419 2,2 150777 156535 5,3
Вологодская область 75657 67588 2,7 179324 130472 5,2
Новгородская область 36543 37877 1,6 102243 113265 4,8
Архангельская область 58199 70450 2,3 94544 134747 4,5
Калининградская область 42995 47167 1,9 106915 109005 4,3
г. Санкт-Петербург 77220 80211 2,2 126880 143324 3,9
Мурманская область 67968 78069 1,9 134953 153401 3,8
Республика Карелия 47760 52442 1,9 77109 92539 3,4
Республика Коми 64498 65943 1,8 118070 124933 3,3
Псковская область 45623 45968 2,3 60396 60210 3,0
СЗФО 67151 70660 2,2 129192 136047 4,2
Российская Федерация 57319 62156 2,1 147418 163259 5,5
* Председатель законодательного органа, заместители председателя, председатели постоянных комитетов и их заместители, депутаты, работающие на профессиональной основе. Источники: Данные Росстата; Расчеты автора.
минальный объем этих расходов по итогам 2013 года был выше только в г. Москве, Ленинградской и Тверской областях.
Вопреки многочисленным заявлениям высших должностных лиц Вологодской области об оптимизации органов исполнительной власти6 фактические данные свидетельствуют о растущей штатной численности ее высшего органа7. Только
6 Материалы публичных слушаний по проекту законов об областном бюджете (2010 - 2014 гг.) и отчету об исполнении областного бюджета (2012 - 2014 гг.); ежегодные основные направления бюджетной политики, утверждаемые Правительством области; отчеты Департамента финансов и др.
7 Справедливости ради необходимо отметить, что по данным Росстата общая численность работников органов исполнительной власти и местного самоуправления Вологодской области за 2012 - 2013 гг. сократилась на 503 человека и составила 7606 человек, однако была самой высокой в СЗФО после г. Санкт-Петербурга. Кроме того, по сравнению с 2000 годом численность данной категории работающих оставалась больше на 680 человек.
за 2013 год численность аппарата правительства увеличилась на 24 человека, в подавляющем большинстве российских регионов прослеживалась аналогичная тенденция, однако темпы роста были более умеренными (табл. 17).
Таким образом, результаты анализа фактических данных позволяют констатировать наличие большого разрыва между материальным обеспечением чиновников и большинства населения Вологодской области, за экономическое и социальное развитие которой они отвечают. Между тем прогрессирующее ухудшение основных макроэкономических показателей отражает несоответствие зарплат управленцев уровню развития экономики и жизни вологжан (табл. 18).
Более обеспеченными по сравнению со многими категориями граждан являются
Таблица 15. Среднемесячная заработная плата работников правительств (администраций) субъектов СЗФО в 2012 - 2013 гг., руб.
Субъект Все должности Государственные должности*
2012 г. 2013 г. К средней по экономике, раз 2012 г. 2013 г. К средней по экономике, раз
Вологодская область 48155 49522 2,0 191927 185545 7,4
Новгородская область 46936 50694 2,2 164402 173944 7,4
Республика Коми 55444 62338 1,7 242628 209459 5,6
Калининградская область 54971 52767 2,1 139992 141186 5,6
Мурманская область 83969 86540 2,2 202039 219304 5,5
Ленинградская область 67147 68218 2,3 142874 158733 5,4
г. Санкт-Петербург 55039 59486 1,6 138790 181858 4,9
Архангельская область 59848 65101 2,2 148379 148058 4,9
Псковская область 30852 32250 1,6 78491 89398 4,5
Республика Карелия 59653 52347 1,9 165503 121905 4,4
СЗФО 58326 61599 1,9 165744 180130 5,5
Российская Федерация 53233 57951 1,9 194485 210592 7,1
* Губернатор и члены Правительств (администраций). Источники: Данные Росстата; Расчеты автора.
Таблица 16. Расходы региональных бюджетов субъектов СЗФО на оплату транспортных услуг по разделу «Функционирование высших исполнительных органов власти» в 2010 - 2013 гг., млн руб.
Субъект 2010 г. 2011 г. 2012 г. 2013 г. 2013 г. к 2010 г., %
Транспортные услуги Общие расходы бюджета
Республика Коми 10,6 18,5 13,3 21,3 200,9 155,8
Архангельская область 2,5 3,3 5,5 7,2 288,0 132,1
Вологодская область 26,7 35,5 35,5 56,5 211,5 102,6
Калининградская область 26,3 28,2 29,5 29,9 113,7 129,5
Ленинградская область 197,3 209,9 250,3 281,5 142,7 155,2
Мурманская область 4,5 4,3 3,7 5,1 113,3 126,1
Новгородская область 2,4 2,0 1,7 2,0 83,3 133,2
Псковская область 2,4 4,1 6,3 5,8 241,7 147,6
СЗФО 278,3 313,5 352,8 419,0 150,6 121,3
г. Москва 449,4 398,5 401,6 419,4 93,3 138,2
Тверская область 55,3 68,3 73,4 70,3 127,1 124,4
Российская Федерация 1190,1 1070,4 1132,8 1248,9 104,9 134,2
Источники: Данные Федерального казначейства; Расчеты автора.
Таблица 17. Численность работников правительств (администраций) субъектов СЗФО в 2012 - 2013 гг.
Субъект Все должности Государственные должности
2012 г. 2013 г. % 2012 г. 2013 г. %
Вологодская область 211 235 111,4 8 11 137,5
Республика Карелия 109 123 112,8 7 8 114,3
Архангельская область 153 159 103,9 9 10 111,1
Республика Коми 254 226 8 0 9 10 111,1
Ленинградская область 1556 1668 107,2 38 39 102,6
Новгородская область 132 137 103,8 9 9 100,0
Псковская область 232 256 110,3 9 9 100,0
Мурманская область 160 129 80,6 8 8 100,0
Калининградская область 180 192 106,7 10 9 90,0
г. Санкт-Петербург 3933 3919 99,6 26 12 46,2
СЗФО 7025 7155 101,8 144 137 95,1
Российская Федерация 33669 35179 104,5 797 829 104,0
Источники: Данные Росстата; Расчеты автора.
Таблица 18. Основные макроэкономические показатели Вологодской области в 2011 - 2013 гг.
Показатель 2011 г. 2012 г. 2013 г.
Среднегодовая численность населения, тыс. чел. 1199,9 1197,4 1193,5
Валовой региональный продукт* 106,9 104,8 100,0
Промышленное производство* 105,6 101,3 102,3
Инвестиции в основной капитал* 149,4 120,3 38,7
Индекс потребительских цен, на конец года 105,7 106,0 107,2
Среднемесячная реальная заработная плата* 99,8 106,9 103,3
Реальные располагаемые денежные доходы* 100,1 111,0 104,1
*В % к предыдущему году в сопоставимых ценах. Источник: Данные Росстата.
не только действующие, но и вышедшие на пенсию лица, занимавшие должности в государственных органах. С принятием в 1996 году закона «О пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности Вологодской области и должности государственной гражданской службы» была легализована привилегированная пенсионная система для госслужащих. Их пенсионное обеспечение производится за счет средств областного бюджета, а размер пенсии составляет от 55 до 80% месячного денежного содержания (для сравнения: в 2012 году в РФ коэффициент замещения трудовой пенсией утраченного заработка равнялся 36,8%).
За 2006 - 2013 гг. расходы областного бюджета на выплату пенсий за выслугу лет увеличились в 4,5 раза, а все расходы -в 1,9 раза (табл. 19).
К сожалению, официальная информация о среднем размере пенсий бывшим госслужащим (с учетом пенсии, начисленной по федеральному законодательству) отсутствует, однако косвенное представление об их пенсионном обеспечении дают данные, представленные в таблице 20.
Как видно, в 2013 году только в трех субъектах Северо-Запада, включая самую закредитованную Вологодскую область, средняя пенсия за выслугу лет (без учета федеральной пенсии) превышала средний размер назначенных пенсий всем получателям по региону. Сумма пенсии бывшим госслужащим Вологодской области, выплаченной за счет
средств регионального бюджета, составляла в среднем почти 11 тыс. руб. в месяц и являлась одной из самых высоких в округе. С учетом же средней пенсии, назначенной по федеральному законодательству, примерный размер пенсионного обеспечения 1250 пенсионеров, занимавших ранее должности госслужащих Вологодской области, на начало 2014 года составил 21,2 тыс. руб., что в два раза больше пенсионного обеспечения 360 тысяч рядовых пенсионеров.
Особые пенсионные права противопоставляют работников государственных органов остальному населению. Введение во второй половине 1990-х годов пенсий для чиновников, имевших в тот период вполне скромную зарплату8, хоть в какой-то мере можно было оправдать созданием дополнительных стимулов для привлечения квалифицированных управленческих кадров. Однако нужно ли сохранять эти социальные преимущества в нынешней ситуации дефицита бюджетных средств на фоне раздутой штатной численности и высокого уровня оплаты труда работников госаппарата?
Представляется, что региональным властям следует достигать «бюджетного эффекта» от оптимизации расходов не путем лишения государственной поддержки малоимущих категорий граждан,
8 По данным Вологдастата, в 1997 - 1999 гг. средняя заработная плата работников аппарата управления превышала среднюю заработную плату по экономике на 2,5% против 43% в 2013 году.
Таблица 20. Средний размер пенсии за выслугу лет бывшим госслужащим в соответствии с законодательством субъектов СЗФО в 2013 году
Таблица 19. Расходы регионального бюджета Вологодской области на выплату пенсий за выслугу лет в 2006 - 2014 гг., млн руб.
Год Совокупные расходы бюджета Выплата пенсий за выслугу лет
Млн руб. Темп роста, % Млн руб. Темп роста, %
2006 23786 124,8 35 109,4
2007 32269 135,7 43 122,9
2008 39287 121,1 65 151,2
2009 37743 96,6 74 113,8
2010 43106 114,2 76 102,7
2011 46519 107,9 86 113,2
2012 45207 97,2 122 141,9
2013 44230 97,8 157 128,7
2013 к 2006,% 185,9 448,6
Источники: Данные Федерального казначейства; Расчеты автора.
Пенсии за выслугу лет Справочно
Субъект Количество Средний размер выплаты на одного получателя, руб. в месяц Средний размер назначенных пенсий всем пенсионерам региона, руб. в месяц Долговая нагрузка
получателей, чел. регионального бюджета, %
Республика Карелия 1050 9884 12326 90,7
Республика Коми 1345 10614 12800 43,6
Вологодская область 1250 10924 10309 105,3
Калининградская область 766 4165 9562 73,7
Ленинградская область 830 21980 10315 16,6
Мурманская область 568 9894 13749 36,9
Псковская область 509 1800 9520 92,8
г. Санкт-Петербург 3721 20889 11470 5,1
Российская Федерация 69326 9053 10030 33,0
Источники: Данные Росстата, Минфина РФ, Федерального казначейства; Расчеты автора.
а путем самоограничения своих материальных интересов. Иначе как в дальнейшем, нарушив принципы социальной справедливости, областное руководство будет позиционировать бюджет как социально ориентированный?
Во-первых, необходимо рассмотреть возможность сокращения многочисленных надбавок по различным видам доплат к основному окладу руководящих работников органов исполнительной власти, чья зарплата, по данным Вологдастата, за первое полугодие 2014 года составила 269 тыс. руб., что в десять раз выше среднего уровня в экономике области.
Во-вторых, целесообразно рассмотреть вопрос о сокращении числа депутатов Законодательного Собрания, работающих на постоянной основе и получающих заработную
плату из областного бюджета9. В настоящее время все 34 депутата имеют право работать на освобожденной основе, и этой привилегией они активно пользуются - только 8 парламентариев осуществляют свою деятельность без отрыва от основной работы. По данным Вологдастата, среднемесячная заработная плата областных депутатов, выплаченная из бюджета в первом полугодии 2014 года, составляла 161,3 тыс. руб., а декларируемый средний годовой доход за 2013 год, согласно сведениям, опубликован-
9 К примеру, губернатор Волгоградской области А.И. Бочаров намерен инициировать пересмотр структуры областной Думы с целью существенного ограничения числа депутатских мест на постоянной основе, сохранив их только для председателя, его заместителей и руководителей комитетов [7]. Из 36 депутатов Законодательного собрания Ульяновской области только 9 работают на освобожденной основе.
ным на сайте Законодательного Собрания, -3,6 млн руб. (298 тыс. руб. в месяц).
В-третьих, до стабилизации областного бюджета следовало бы ввести мораторий на выплату пенсий за выслугу лет или внести поправки в региональное законодательство, ограничивающие максимальный размер этих пенсий10.
В-четвертых, динамичный рост совокупных общегосударственных расходов указывает на имеющиеся резервы их сокращения.
В-пятых, необходимо повысить ответственность руководителей органов исполнительной власти за надлежащее исполнение расходов. Ежегодно примерно 2 млрд руб., или 4% выделенных ассигнований, остаются неизрасходованными [5]. По данным Контрольно-счетной палаты Вологодской области, только за три по-
следних года сумма бюджетных средств, использованных с нарушением действующего законодательства, выросла в шесть раз - до 7,5 млрд руб. в 2013 году против 1,2 млрд руб. в 2011 году. [3].
В конечном итоге, продекларировав оптимизацию расходов как один из приоритетов бюджетной политики, региональные власти должны учитывать, что снижение реальных располагаемых доходов населения угрожает сжатием внутреннего спроса, а следовательно, и серьезными проблемами для экономики. Кроме того, фактически это означает завершение «социального контракта» власти с наиболее зависимой от государства частью общества в лице пенсионеров и бюджетников, которые послушно ходили на выборы и избирали эту власть.
ЛИТЕРАТУРА
1. Доклад заместителя Губернатора Вологодской области, начальника Департамента финансов В.Н. Артамоновой на коллегии Министерства финансов РФ 15.04.2014 [Электронный ресурс] / Официальный сайт Департамента финансов Вологодской области. - Режим доступа : http://df35.ru
2. Инютин, В. Евгений Савченко решил сэкономить на пенсиях чиновников [Электронный ресурс] // Коммерсант. - 2014. - 16 апреля. - Режим доступа : http://www.kommersant.ru/doc/2453978
3. Об итогах работы за 2011, 2012, 2013 гг.: отчет Контрольно-счетной палаты Вологодской области [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http://www.kspvo.ru/activitiesp/reporting
4. Пешков, В. Долги наши тяжкие [Электронный ресурс] // Премьер. - 2014. - 20 мая. - Режим доступа : http://premier.region35.ru/gazeta/np865/s13.html
5. Поварова, А. И. Региональный бюджет 2013 - 2015: стабильность или выживание? [Текст] / А. И. Пова-рова // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. - 2013. - № 1. - С. 36-55.
6. Распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р «О концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах» [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_74873
7. Серенко, А. Волгоградских депутатов лишили «золотых парашютов» [Электронный ресурс] // Независимая газета. - 2014. - 06 июня. - Режим доступа : http://goo.gl/Jnk7bf
ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРЕ
Поварова Анна Ивановна - старший научный сотрудник отдела проблем социально-экономического развития и управления в территориальных системах. Федеральное государственное бюджетное учреждение науки Институт социально-экономического развития территорий Российской академии наук. Россия, 160014, г. Вологда, ул. Горького, д. 56а. E-mail: [email protected]. Тел.: (8172) 59-78-10.
10 В этом отношении показательным является пример Белгородской области, отличающейся, так же как и Вологодская область, критическим уровнем госдолга. Губернатором Е.С. Савченко в апреле т.г. внесен законопроект, предусматривающий привязку выплаты пенсий чиновникам к средней заработной плате по региону [2].
Povarova A.I.
REGIONAL BUDGET: UNTRUE OPTIMIZATION
Six years now the Vologda Oblast has been facing the budget crisis at full speed. On the one hand, it is caused by the considerable reduction of economic growth and relevant shortfalls of tax payments; on the other hand it is generated by the necessity in executing tasks of the country's socio-economic development set by the President of the Russian Federation, financing of which consumes almost all earned revenues.
Since2009 stability indicators of the regional budget has been worse than average in Russia. The region is a large-scale promisor of banks, however annually it is forced to obtain more and more credits, but not on investments, which could provide payback, but on previous debt servicing and financing of current expenditures. According to results of 2013 the Vologda Oblast became one of the seven regions of the Russian Federation, where the amount of public debt exceeded its own revenues. Under the circumstances, the regional authorities carry outthe policy oftough financial consolidation, accompanied by sequester of not only investment, but social expenditures. Meanwhile, detailed analysis of expenditure part of the regional budget revealed that budget manoeuvres resolved into increasing of expenditures on executive personnel and maintaining unreasoned privileges for it. The article presents the results of the regional budget analysis of the Vologda Oblast in 2013. The author makes alternative suggestions in optimization of budget expenditures.
Budget, optimization, administrative and regulatory bodies, social policy, reserves of economy.
REFERENCES
1. Doklad zamestitelya Gubernatora Vologodskoi oblasti, nachal'nika Departamenta finansov V.N. Artamonovoi na kollegii Ministerstva finansov RF 15.04.2014 [Report of Deputy Governor, Head of Department of Finance V.N. Artamonova at the Collegium of the Ministry of Finance]. Ofitsial'nyi sait Departamenta finansov Vologodskoi oblasti [Official Website of the Department of Finance of the Vologda Oblast]. Available at: http://df35.ru
2. Inyutin V. Evgenii Savchenko reshil sekonomit na pensiyakh chinovnikov [Evgenii Savchenko Decided to Save on Officials' Pensions]. Kommersant [Kommersant], 2014, April 16. Available at: http://www.kommersant.ru/doc/2453978
3. Ob itogakh raboty za 2011,2012,2013gg.: otchet Kontrol'no-schetnoi palaty Vologodskoi oblasti [On Work Balance for the Period of 2011, 2012, 2013: Report of Chamber of Control and Accounts of the Vologda Oblast]. Available at: http://www.kspvo.ru/activitiesp/reporting
4. Peshkov V. Dolgi nashi tyazhkie [Our Heavy Debts]. Prem'er [Premier], 2014, May 20. Available at: http:// premier.region35.ru/gazeta/np865/s13.html
5. Povarova A. I. Regional'nyi byudzhet 2013 - 2015: stabil'nost' ili vyzhivanie? [Regional Budget for 2013 -2015: Stability or Survival?]. Ekonomicheskie i sotsial'nye peremeny: fakty, tendentsii, prognoz [Economic and Social Changes: Facts, Trends, Forecast], 2013, no. 1, pp. 36-55.
6. Rasporyazhenie Pravitel'stva RF ot 25.10.2005 № 1789-r «O kontseptsii administrativnoi reformy v Rossiis-koi Federatsii v 2006 - 2010godakh» [Decree of the Government of RF from 25.10.2005 № 1789-r «On the Conception of Administrative Reform in the Russian Federation in 2006-2010»]. Available at: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_74873
7. Serenko A. Volgogradskikh deputatov lishili «zolotykh parashyutov» [The Volgograd Deputies Deprived of «Golden Parachutes»]. Nezavisimaya gazeta [Independent Newspaper], 2014, June 6. Available at: http://goo.gl/Jnk7bf
INFORMATION ABOUT THE AUTHOR
Povarova Anna Ivanovna - Senior Research Associate at the Department of the Issues of Socio-Economic Development and Management in Territorial Systems. Federal State-Financed Scientific Institution the Institute of Socio-Economic Development of Territories of the Russian Academy of Sciences. 56A, Gorky Street, Vologda, 160014, Russia. E-mail: [email protected]. Phone: +7 (8172) 59-78-10.
