CC BY
633
РЕГИОНАЛЬНЫЕ ПОЛИТИЧЕСКИЕ ЭЛИТЫ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: РЕСУРСЫ ВЛИЯНИЯ НА ПОЛИТИЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС
УДК 323.396
Объем ресурсов региональных политических элит в постсоветской России постоянно меняется. Эти изменения приводят к качественно новой роли данных акторов политического процесса в их взаимодействии с федеральными элитами. В данной статье проводится сравнительный анализ ресурсов, которыми обладали региональные политические элиты в 1990-е и в 2000-е гг., с целью выяснить насколько изменилось влияние данных элит внутри регионов и на уровне федерации в целом.
Региональная политическая элита - это социальная группа, являющаяся субъектом подготовки и принятия политических решений на уровне субъектов федерации. Элиты создают нормы, по которым вынуждены жить все слои общества. Поскольку региональные элиты не могут обладать суверенной властью, они соподчинены элитам общегосударственным и согласуют с ними свой курс [9, с. 71-78].
При проведении анализа субъектов российской политики регионального уровня целесообразно применять именно понятие «региональные политические элиты», а не «элита». Состав и способы функционирования элит в отдельно взятых регионах говорят о сложном конгломерате сегментов, групп интересов, а не о жестко интегрированной политической структуре. Термин «региональные политические элиты» (во множественном числе) расширяет возможности сравнительного анализа, открывает путь выяснения многоуровневого строения элит. Он лучше отражает изменчивые взаимодействия между сегментными элитными группами, чем элита как неделимое целое [10, с. 37].
Борьба за ресурсы выступает необходимым элементом процесса институцио-нализации региональных политических элит. Ввиду ограниченности ресурсов оказываются востребованными специальные действия, ведущие к контролю за этими ресурсами [2, с. 18]. Возникающее соци-
Н.П. ГРИЦЕНКО
альное расслоение на основе разницы в доступе к ресурсам создает необходимые демаркационные линии. Понятие «ресурсы власти» отождествляется с набором материальных и нематериальных средств, которыми обладают носители власти и которые обеспечивают им преимущества над другими социальными акторами. Выделяют административные, политические, экономические и информационные ресурсы [5, с. 119].
К административным ресурсам относятся прописанные в конституциях, уставах и законах субъектов Российской Федерации полномочия региональной власти, а также неформальные права, которыми обладают отдельные руководители.
В частности, в 90-е гг. ХХ в. многие губернаторы рассматривали региональные отделения федеральных структур как часть системы местной власти, а сами эти органы подчинялись им. В сфере адми-нист-ративных ресурсов реформы 2000-х гг. в наибольшей степени затронули именно взаимоотношения между главой субъекта РФ и руководством региональных отделений федеральных органов власти.
Административные ресурсы влияния используются и для выстраивания взаимоотношений внутри региональных элит. Р.Ф. Туровский, анализируя такие ресурсы, выделил следующие неформальные технологии контроля глав субъектов федерации над парламентами регионов, актуальные и на сегодняшний день [12, с. 70-71]:
- формирование состава депутатов путем давления на избирателей (особенно в сельских окраинах и в мажоритарных округах);
- влияние на избрание председателя парламента - «губернаторской тени», зависимого члена «команды»;
- текущий контроль главы региона над работой парламента: подбор и лоббирование состава заместителей спикера, глав комитетов, сотрудников аппарата.
К этому перечню следует добавить законодательную инициативу администраций и их глав. Во многих регионах именно исполнительная власть стала основным разработчиком законодательных актов.
К политическим ресурсам влияния региональных элит относят: представительство в органах федеральной власти и способность влиять на решения федерального центра; контроль над принятием решений регионального уровня; обладание консолидированной политической поддержкой в регионе [6, с. 160].
Объем политических ресурсов региональных политических элит значительно изменился с момента реализации новой стратегии взаимодействия с регионами, которую стала осуществлять администрация В.В. Путина. Новая политика федерального центра предусматривала выстраивание более эффективной, с точки зрения центральных властей, системы управления и сосредоточение в своих руках административных, экономических, политических и иных ресурсов. Она была несовместима с сохранением влиятельных и самодостаточных элит регионов и предполагала коренной пересмотр их места и статуса в системе политической власти.
Прежде всего корректировке была подвергнута система взаимоотношений федеральной власти и регионов. Восемьдесят девять российских регионов были объединены в семь федеральных округов: Центральный (17 субъектов), Северо-Западный (11 субъектов), Северо-Кавказский, переименованный вскоре в Южный (13 субъектов), Приволжский (15 субъектов), Уральский (6 субъектов), Сибирский (16 субъектов), Дальневосточный (10 субъектов). Полномочные представители Президента в округах были призваны осуществлять контроль за региональными отделениями федеральных органов власти. Новые законы в целом укрепляли «властную вертикаль» и сужали рамки деятельности региональных элит. Президентский указ № 849 от 13.05.2000 г. [14] ввел не просто новый элемент в политическую систему, но осуществил переход от двухуровневой системы управления к трехуровневой.
В августе 2000 г. был изменен порядок формирования высшей палаты российского парламента. Главы исполнитель-
ной и представительной власти регионов должны были покинуть Совет Федерации. Новая верхняя палата формировалась из назначенных на этот пост чиновников, из исполнительной власти и избранных парламентами регионов представителей. Вводился институт «федерального вмешательства», позволявший президенту отрешать от должности глав регионов [см.: 1]. Если раньше взаимодействие центра с регионами происходило при непосредственном контакте чиновников с губернаторами, ежемесячно съезжавшимися в Москву на заседания Совета Федерации, то теперь между «федералами» и «регионалами» появилась новая управленческая прослойка - полпреды.
Губернаторы теперь не имели официальной площадки, где они могли бы регулярно собираться вместе для обсуждения актуальных проблем и выработки согласованных подходов. Сложившееся в последние годы президентства Б.Н. Ельцина деление регионов на межрегиональные «ассоциации», которое в конце 1990-х гг. играло все более заметную роль, было проигнорировано, что способствовало разрушению установившихся между губернаторами связей. Коалиция сенаторов, представлявших регионы-доноры, которая пыталась ставить условия федеральному центру была рассеяна. Губернаторы не только лишились возможности согласованно вырабатывать решения и оказывать давление на центр, но и возможности апеллировать лично к президенту. Теперь они должны были решать все возникающие вопросы с полпредами и их аппаратом. Федеральные инспектора приобрели больше полномочий, нежели бывшие представители президента, и стали действовать более активно, ощущая уверенность в поддержке их действий федеральными структурами.
Создание Госсовета РФ - нового «совещательного органа, содействующего реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти» [13], - было призвано хотя бы отчасти восстановить баланс сил, продемонстрировав губернаторам, что федеральный центр не намерен полностью вытеснить их
с поля общероссийской политики. Потеряв позиции в Совете Федерации, региональные лидеры вновь получили возможность лично встречаться с президентом страны, пусть и на «совещательной основе».
Помимо глав исполнительной власти субъектов федерации, в результате реформ изменилась и роль в политическом процессе партий, и их региональных отделений. На укрепление партий и усиление их роли в политическом процессе был нацелен ряд последовательных инноваций: теперь только партии могут самостоятельно выдвигать кандидатов (и их списки) в депутаты и на иные выборные должности в федеральных органах государственной власти РФ. Усиление роли партийных элит в региональном политическом процессе продолжится и в будущем. Так, в своем Послании Федеральному Собранию Президент РФ Д.А. Медведев указал: «Считаю возможным, чтобы предложения по кандидатурам будущих руководителей исполнительной власти субъектов Федерации представлялись Президенту только партиями, набравшими наибольшее число голосов на региональных выборах. И, стало быть, больше никем. Таким образом, исключительное право выдвижения соответствующих кандидатур будет закреплено за публичными, открытыми политическими структурами, представляющими основную часть населения страны» [8].
В целом, политические ресурсы региональных политических элит с началом проведения реформ 2000-х гг. были в значительной степени ослаблены. Это относится прежде всего к возможности региональных элит участвовать в выработке общероссийской политики. Региональные руководители утрачивают монопольную роль в деле формирования политического пространства регионов. Более активно в этой сфере выступают федеральные политические элиты. Они во многом определяют, кто будет главой субъекта федерации, какую стратегию в отношении федерального центра он будет реализовы-вать. Выборы в законодательные собрания по смешанной системе, в свою очередь, также усиливают плюрализм акторов регионального политического процесса. Но, даже если региональные элиты и утратили прежний политический вес, статус влиятельных внутрирегиональных политических субъектов за ними сохраняется.
К информационным ресурсам региональных политических элит можно отнести: контроль исполнительной власти над ведущими СМИ, создающий монополию в информационной среде региона; создание региональных идеологий, как обоснования власти; влияние на образовательную сферу региона (среднее и высшее образование); использование влияния преобладающих религий; деятельность аналитических подразделений властных органов и лояльных власти исследователей и др.
Пресса на региональном уровне представляет собой группу, которая потенциально обладает стратегическими ресурсами влияния на политический процесс. СМИ и журналисты, существуя в региональном пространстве, находятся в постоянной конкуренции не только друг с другом, но и с представителями властного поля. Многие зарубежные исследователи обращают внимание на конкуренцию, которая существует между властью и журналистами. Эту конкуренцию они считают неизбежной и объясняют целями сторон, различными и несовместимыми. «Журналисты добывают информацию, в то время как бюрократы вовсе не желают ею делиться. Другое объяснение состоит в том, что общество не слишком доверяет своим избранным и назначенным "слугам", и именно пресса заставляет власти отчитываться перед согражданами в своих действиях» [15, с. 121].
Региональная власть, как и власть на любом другом уровне, обладает не только экономическими рычагами принуждения СМИ, но и иными ресурсами. Власти, обладая монополией на легитимную информацию, в частности на информацию из официальных источников, манипулируют информацией и агентами. Одним из проявлений «информационного давления» властей на журналистов и СМИ являются практики предоставления официальной информации. В данном случае информация рассматривается как ресурс государственной власти.
В 1990-е гг. в регионах России власти часто отказывались предоставлять информацию по тем журналистским запросам, в которых содержались просьбы дать «неудобные» сведения о представителях и структурах системы региональной власти.
В первую очередь, это касалось сокрытия властями сведений о заработной плате руководства регионов, которые по своей сути, не являются государственной тайной и должны по существующему закону предоставляться журналистам.
Помимо сокрытия региональными властями различной информации от СМИ, в регионах существуют неформальные методы давления на неудобную прессу, среди которых получил распространение метод экономического давления. В качестве механизма влияния на средства массовой информации используется система договоров на информационное обслуживание, которые позволяют властям регулировать отношения с редакциями посредством налоговых льгот, разовых выплат на приобретение автомобилей или техники, проведение юбилеев изданий и т.д.
Однако, несмотря на это, у большинства журналистов превалируют представления, согласно которым власти не могут полностью скрыть имеющуюся у них информацию. Журналисты обладают ресурсами (профессиональными, социальными), обеспечивающими доступ к необходимой информации. А с внедрением в СМИ новых технологий у журналистов появляются дополнительные источники информации, позволяющие им профессионально выстраивать событийные ряды [3, с. 129].
Необходимо различать главные действующие сообщества, гипотетически влияющие на процесс функционирования региональных СМИ. Эти субъекты информационной власти предстают как конкурирующие группы, имеющие собственные интересы, ресурсы, идеологии. Они представлены элитным сообществом региона, особенно политическим и экономическим сегментами, которые различаются по позиционному критерию. Наиболее сильными позициями в региональном информационном поле, в силу ресурсной составляющей, обладают, как правило, крупные компании, которым принадлежат не только отдельные печатные издания, но и местное радио, телевидение.
Важным является активное вхождение рекламы в повседневные практики журналистов. С одной стороны, реклама выполняет экономическую функцию, способствуя преуспеванию одних печатных изданий и выживанию других. С другой, многие пе-
чатные издания, предоставляя газетные полосы крупным рекламодателям, попадают в экономическую зависимость от них. Это, в свою очередь, снижает профессиональные возможности представителей журналистского сообщества как производителей символической продукции. Реклама в местных печатных СМИ часто является скрытой спонсорской помощью экономических и политических агентов региона.
В области информационных ресурсов региональные политические элиты постепенно теряют позиции монополиста на медийном рынке. Состояние информационного пространства отражает общую политическую ситуацию. В регионах, где сохраняется политическая стабильность и отсутствует жесткое противостояние политических сил и центров власти, информационное пространство не поляризовано. В тех же регионах, где есть острое политическое противостояние, нарастает политическая конкуренция, информационное пространство резко поляризуется и становится конфликтным. СМИ в регионах представляют собой дифференцированное поле, где уместно различать не только слабые и сильные печатные издания, но и те, которые социально дистанцируются от власти либо, наоборот, намеренно приближаются к ней и оказываются в зависимости от представителей региональной политической элиты. Более того, процесс взаимодействия власти и СМИ показывает, что активными участниками этого процесса оказываются представители не только власти и СМИ, но и силовых, этнических, экономических, образовательных структур.
Экономические ресурсы региональных политических элит определяются экономическим потенциалом региона, а также степенью контроля, установленного властью над экономикой того или иного субъекта федерации. В 90-е годы в условиях децентрализации и формирования рыночной экономики в России началось крупномасштабное перераспределение экономических ресурсов. Наиболее привлекательные ресурсы закреплялись за самыми влиятельными субъектами политического процесса. В условиях правового вакуума и отсутствия контроля со стороны федерального центра, ресурсы часто закреплялись не за институтами, а за отдельными фигурами власти. Генетическая
связь российского бизнеса с политической элитой уходит корнями к рубежу 80-90-х гг., «комсомольской экономике», приватизации, залоговым аукционам. «Российская олигархия вышла из недр старого политического класса - номенклатуры», - пишет О. Крыштановская [4, с. 332].
Однако по мере институционализа-ции политической системы и формализации отношений между акторами в этой сфере наметились серьезные сдвиги. Во-первых, ресурсы утрачивают персонифицированный характер и закрепляются за институтами. Во-вторых, активно ведет себя федеральная власть, стремящаяся восстановить контроль за утраченными ресурсами. В-третьих, все более ощутим интерес к ним со стороны внешних по отношению к региону субъектов.
Политика 2000-х гг., направленная на выстраивание «вертикали власти», на централизацию властных ресурсов и связанных с ними полномочий, привела к тому, что влияние региональных политических элит на экономическую сферу несколько снизилось. В такой ситуации крупному бизнесу становятся более интересны политические решения, принимаемые на федеральном уровне: региональный уровень бюрократических согласований ей не так необходим (по крайней мере, на уровне стратегических решений). В этом плане для российских регионов справедлива тенденция, отмеченная Р.Ф. Туровским: важность (окупаемость) региональных политических инвестиций для крупного бизнеса снизилась, поскольку ключевые вопросы все в большей степени решаются на федеральном уровне [11, с. 160-169].
Обладая серьезными ресурсами влияния, региональные политические элиты продемонстрировали высокую степень адаптированности к местным выборам. В этой ситуации столичной компании экономически выгоднее добиться уступок от действующей власти, чем тратить большой объем ресурсов на ее смену. Реальный интерес представляют скорее действительно крупные, ключевые для определенной компании регионы, в которых находятся самые прибыльные активы. Наличие дружественного губернатора, депутатов регионального парламента в таком регионе является для крупной компании одной из форм страхования рисков. Однако в каждом кон-
кретном случае компания решает, стоит ли вообще тратить средства на выборы.
Постепенный переход власти из рук советской партийно-хозяйственной номенклатуры в руки постсоветской деловой элиты является важнейшей инновационной тенденцией с точки зрения структуры региональной элиты. Самым очевидным образом она проявляется в случае победы на выборах непосредственного представителя той или иной корпорации. Данные тенденции особенно ярко проявляются на местном уровне, особенно в городских администрациях, где вопросы власти решаются проще, а контроль федерального центра минимален. Градообразующие предприятия и местные бизнесмены сплошь и рядом играют определяющую роль в локальной политике. Появляется все больше мэров - выходцев из бизнеса или ставленников крупных предприятий и компаний [11, с. 148-153]. Они приходят на смену «традиционным» мэрам - выходцам из горисполкомов.
Сегодня «административное предпринимательство» на региональном уровне по-прежнему является довольно распространенным явлением; чиновники и политики независимо от занимаемой должности используют свои властные позиции для продвижения своего бизнеса [7, с. 64]. С этой целью часть предпринимателей стремится попасть в государственные структуры, в том числе регионального уровня. Тем самым, часть региональной политической элиты одновременно представлена и в элите деловой. При этом доминирующее положение в современном российском региональном пространстве занимает политическая элита, поскольку именно принадлежность к данной группе часто является важным фактором успешного бизнеса.
Обладание экономическими ресурсами усиливает властные возможности региональной политической элиты, а «двойная идентичность» может способствовать более устойчивому взаимодействию между двумя группами. Пересечение бизнеса и власти не подрывает потенциала влияния политических элит, а усиливает его, свидетельствуя о привилегированном положении данной социальной группы в российском обществе, которая достигается, в том числе и с помощью воспроизводства условий для успешного совмещения и эф-
фективного использования административных и коммерческих возможностей.
Политическая сфера и деятельность бизнеса в регионах, конечно же, пересекаются друг с другом. Однако прямой контроль региональной власти бизнесом (или, наоборот, местного бизнеса региональной властью) на самом деле является редким случаем и скорее исключением, чем правилом. Бизнес и региональная власть в значительной степени развиваются независимо друг от друга, и для бизнеса сегодня гораздо важнее отношения с федеральной властью и федеральными структурами на местах. Хотя, конечно, определенные административные рычаги у губернаторов и мэров остаются, равно как остается потребность компаний в формировании более благоприятной политической среды в ключевых регионах своего присутствия (в логике страхования рисков и снижения издержек).
Таким образом, сказанное позволяет сделать следующие выводы. В 1990-х гг. ресурсы региональных политических элит были таковы, что другие общественные институты, группы в регионе и даже на уровне федеральной власти не могли предъявлять им свои требования с позиции силы. Роль региональных элит в по-
литическом процессе в этот период была сопоставима с политическим весом федеральных политиков, что создавало реальную угрозу единству страны.
Реформы 2000-х гг. серьезно изменили соотношение ресурсов политических элит федерального и регионального уровней. Ресурсная база региональных политических элит все более ограничивается внутрирегиональным «полем». Приоритетным становится ресурс лояльного взаимодействия губернатора с Президентом РФ и структурами исполнительной власти. В тоже время регионы серьезно различаются по уровню экономического развития, составу населения, природно-климатическим условиям, политической культуре, авторитету своих официальных лидеров, поэтому федеральному центру выгодно сохранять определенный уровень влияния региональных элит как амортизатора местных проблем.
В целом, плюрализм акторов, действующих в политическом пространстве регионов, возрастает. Как следствие, возрастает конкуренция за ресурсы между различными группами элиты, с чем региональный руководитель не может не считаться в процессе выбора направлений политического и экономического развития региона.
1. Барциц И.Н. Институт федерального вмешательства: потребность в разработке и система мер // Государство и право. 2001. № 5. С. 21-30.
2. Гаман-Голутвина О.В. Российские элиты в зеркале политической науки // Pro nunc: Современные политические процессы. Тамбов: Издательский дом ТГУ им. Г.Р. Державина, 2008. Вып. 8. С. 10-37.
3. Колесник Н.В. Медиа и власть в современной России: исследование взаимодействия в регионе // Журнал социологии и социальной антропологии. 2004. Том VII. № 4. С. 116-134.
4. Крыштановская О. Анатомия российской элиты. М.: Захаров, 2005.
5. Лапина Н.Ю. Региональные элиты: процессы формирования и механизмы взаимодействия в современном российском обществе. Дис. ... д-ра полит. наук. М., 2004.
6. Лапина Н.Ю., Чирикова А.Е. Региональные элиты в РФ: модели поведения и политические ориентации. М.: ИНИОН, 1999.
7. Ледяев В.Г. Административный класс как субъект политического господства в современной России // Pro nunc: Современные политические процессы. Тамбов: Издательский дом ТГУ им. Г.Р. Державина, 2008. Вып. 8. С. 4066.
8. Медведев Д.А. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации 5 ноября 2008 г. // http://www. kremlln.ru/appears/ 2008/1 1/05/ 1349_type63372type63374type63381type82634_208749.shtml
9. Пляйс Я.А. Политическая элита России: тенденция развития и современные особенности: Аналитический обзор. Ростов-н/Д.: Изд-во СКАГС, 2004.
10. Поляков А.В. Региональная политическая элита как субъект политического процесса (по материалам Краснодарского края). Дис. ... канд. полит. наук. Армавир, 2004.
11. Туровский Р.Ф. Власть и бизнес в регионах России: современные процессы обновления региональной элиты // Региональная элита в современной России. М., 2005. С. 143-178.
12. Туровский Р.Ф. Губернаторы и олигархи: история взаимоотношений // Полития. 2001. № 5 (23). С. 120139.
13. Указ Президента Российской Федерации от 01.09.2000 г. № 1602 «О Государственном совете Российской Федерации» // http://www.rg.ru/oficial/doc/ykazi/602.shtm
14. Указ Президента Российской Федерации от 13.05.2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» // http://www.rg.ru/oficial/doc/ykazi/849.htm
15. Шулте Г. Конфликты между властью и журналистами // Проблемы Восточной Европы. 1996. № 45-46. C. 116-124.
