CC BY
41
10(25) - 2005
Экономика региона
РЕГИОНАЛЬНЫЕ ПОДХОДЫ ФОРМИРОВАНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ ИННОВАЦИОННОЙ
СИСТЕМЫ'
Н.В. БЕКЕТОВ, доктор экономических наук, профессор заместитель директора по научной работе Финансово-экономического института Якутского государственного университета
Для Российской Федерации задача формирования национальной инновационной системы непременно должна учитывать региональные аспекты. С началом реформ в России стали создавать не только рыночную экономику, но и принципиально новые федеративные отношения, что обусловило особую роль и место субъектов Российской Федерации во всех аспектах жизнедеятельности страны. Передача части функций по решению социально-экономических проблем на региональный уровень, распределение полномочий между центром и субъектами Российской Федерации предопределяет необходимость включения последних в формирующуюся национальную инновационную систему'.
Дальнейшее укрепление рыночных отношений в Российской Федерации предполагает использование стратегических подходов при разработке социально-экономической политики страны, в том числе с учетом инновационной компоненты. В настоящее время подсистемы управления сферами образования, науки и производства обособлены и крайне медленно адаптируются крыночным реалиям. Федеральные и региональные системы управления наукой слабо интегрированы. Многообразие заявленных приоритетов социально-экономического развития, непродуманные реорганизации
* Статья подготовлена при поддержке гранта Министерства образования и науки РФ «Университеты России» (проект - Ур. 10.01.044; «Теоретико-методологические проблемы формирования и развития научно-инновационных систем регионов» (2004 г.)) и гранта Научно-технической программы № 202.01 «Развитие инфраструктуры инновационного комплекса» Министерства образования и науки РФ (2003-2004 гг.).
1 Н.В. Бекетов. Государственная политика инноваций // Экономист. 2004. № 9.
отраслей делают практически невозможной задачу концентрации ограниченных ресурсов на жизненно важных «точках роста». Старение основных фондов (достигшее 70 %), отток научных кадров и специалистов из сферы науки и производства, неразработанность проблем институциональной организации науки в масштабах страны существенно усугубляют задачи активизации инновационной деятельности.
Сохранение и приумножение научно-технического потенциала регионов, определяющего совокупный интеллектуальный потенциал России, невозможно осуществить без создания эффективных форм соединения науки и производства. Вместе с тем региональная экономика во многом носит мозаичный характер, научные результаты оказываются невостребованными, продолжается быстрая деградация технологических укладов.
Причины кризисного состояния образования, науки и производства многообразны, и значительная их часть обусловлена недооценкой значимости сохранения интеллектуального потенциала страны. В настоящее время на уровне правительства России и в органах власти регионов приходит осознание необходимости совершенствования научно-технической и инновационной политики. Создание региональных инновационных систем может стать важным фактором устойчивого развития экономики страны2.
Актуальность исследования основ формирования региональных инновационных систем (РИС) обусловлена следующими положениями. Во-пер-
2 Н.В. Бекетов. Региональные проблемы формирования национальной инновационной системы // Региональная экономика: теория и практика. 2004. № 12.
вых, мировыми экономическими процессами интеграции и глобализации, которые ориентированы на современные конкурентоспособные знания, науку, технологии и производства. Регионы оказываются не только вовлеченными в процессы на уровне отдельной страны, но и испытывают влияние глобальных экономических явлений3. Во-вторых, процессами укрепления рыночных отношений в России и осознанием необходимости инновационного пути развития экономики. В-третьих, необходимостью сохранения и приумножения научно-технического потенциала регионов, определяющего совокупный потенциал России, и процессами создания национальной инновационной системы (НИС)4.
Мировые экономические процессы интеграции и глобализации обуславливают срочное решение основных проблем социально-экономического развития страны. В «Основах политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 г. и дальнейшую перспективу» отмечена решающая роль уровня развития науки и технологий в обеспечении высокой конкурентоспособности государства и равноправной интеграции в мировую экономику. Успех государства во многом зависит от состояния научно-технологического потенциала, его способности генерировать научные знания и доводить их до практической реализации. Однако доля России в мировом рынке наукоемкой продукции составляет менее 0,5%, а доля инновационной продукции также невысока и не превышает 4% от общего объема промышленной продукции. Существует реальная опасность превращения России в сырьевой придаток развитых в научно-техническом отношении стран мира.
Степень разработанности проблемы. Проблема построения региональных инновационных систем базируется на общей теории инновационного менеджмента.
В западной экономической теории основам инновационного развития посвящены труды Шумпетера, Менша, Ван Дейна, Тинбергена, Со-лоу, Хикса, Оппенлендера, Мэнсфилда, Фримена, Найта, Пригожина, Друкера, Твисса и других. В числе отечественных ученых актуальные проблемы научно-технического и инновационного развития рассмотрены в трудах Абалкина, Анчишкина, Блях-мана, Гатовского, Глазьева, Львова, Яковца.
5 Н.В. Бекетов. Региональные особенности формирования и развития национальной инновационной системы // Информационные ресурсы России. (Москва). 2004. № 3.
4 Н.В. Бекетов. Современные тенденции развития науки и инновационной деятельности // Региональная экономика: теория и практика. 2004. № 7.
В целом основные положения теории инновационного менеджмента достаточно хорошо разработаны. Можно условно выделить ряд подходов и концепций, на которых базируются научные основы формирования инновационных систем:
1. Классификация и кластеризация нововведений, неравномерность и цикличность инновационного развития (Кондратьев, Шумпетер, Менш, Ван Дейн, Пригожин, Анчишкин, Яковец).
2. Взаимосвязь экономического роста и научно-технического прогресса (Тинберген, Солоу, Бляхман, Хачатуров, Гатовский).
3. Предпринимательство в инновационной сфере, диффузия инноваций (Шумпетер, Фримен, Найт, Друкер).
4. Развитие научно-технологических систем и технологических укладов (Мэнсфилд, Фримен, Анчишкин, Глазьев, Макаров, Львов).
5. Государственная инновационная политика, управление инновациями, в том числе в условиях трансформируемой экономики России (Мэнсфилд, Стиглиц, Глазьев, Фоломьев, Яковец).
6. Стратегии инновационного и конкурентного развития (Портер, Твисс, Санто, Макмиллан).
Научные труды Б. Лундвалла, Р. Нельсона, К. Фримена, посвященные преимущественно процессам формирования и развития национальных инновационных систем (в страновом разрезе), получили развитие с позиций регионального анализа в работах П. Линхолма, И.С. Майера, Ш. Тацуно и других ученых. Следует отметить, что в мировой теории и практике формирования инновационных систем получены определенные результаты: разработаны теоретические основы и обоснованы концептуальные подходы; предложены различные классификации и типологические характеристики, понятийный инструментарий; в ряде стран созданы эффективные национальные инновационные системы. Вместе с тем имеет место неоднозначность и порой противоречивость подходов обоснования методов создания региональных инновационных систем, недостаточная проработанность некоторых теоретико-методологических аспектов (полифункциональность признаков, механизмы формирования и развития в переходной экономике, состав и структура, сопряженность с национальной инновационной системой, решение социальных проблем и т.п.).
Экономические основы построения региональной инновационной системы должны учитывать положения и выводы многих других наук. В число ключевых понятий, которые следует
учитывать при формировании РИС, входят такие понятия, как развитие, экономика, инновации, наука, образование, производство, рынок, стратегия, эффективность, конкуренция, государство, регион, управление и т.п. В этой связи теоретическая проблема создания региональной инновационной системы является интегральной.
С практической точки зрения для субъектов Российской Федерации на первый план выдвигается задача использования современных теоретических разработок и практического опыта в создании региональной инновационной системы, способной обеспечить решение жизненно важных проблем населения в XXI веке. В то же время рассмотрение региональных аспектов формирования НИС еще не получило должного освещения в научной литературе.
В целом независимо от подходов методологические принципы концепции НИС включают идею Шумпетера о конкуренциях на основе инноваций, признания особой роли знаний в современном экономическом развитии, институциональный аспект как форму организации инновационной деятельности.
Следует отметить неоднозначность содержания понятия НИС, которое условно можно отнести к следующим подходам.
1. Институционально-объектный, при котором НИС рассматривается как комплекс институтов, осуществляющих определенные виды деятельности в инновационной сфере - генерирование, разработку и диффузию инноваций.
Как и любая другая социально-экономическая система, НИС состоит из определенных элементов, которые ее образуют, определяют структуру и выделяют в системном пространстве. При данном подходе исследованию процессов и функций уделяется несколько второстепенное внимание.
2. Процессный, представляющий НИС в качестве совокупности объектов и экономических механизмов, осуществляющих инновационный процесс.
Данный подход ориентирован на нелинейную модель инновационного процесса и его функции. Он не придает необходимого значения факторам, вызывающим и определяющим инновационный процесс и объектам, реализующим инновации.
3. Системный, рассматривающий НИС как органичный элемент системы более высокого уровня (например, социально-экономической, народнохозяйственной и т.п.).
При данном подходе на первый план выходят экономические и управленческие аспекты, связан-
ные с целенаправленностью деятельности НИС и ее взаимосвязи с другими составляющими элементами национальной общественно-экономической системы. Приведенные подходы не противоречат друг другу, а отражают различные стороны рассматриваемого явления.
По нашему мнению, категория НИС относится к общеэкономическим понятиям, включающим рынок, финансы, собственность и т.д. В целом под национальной инновационной системой понимают подсистему социально-экономической системы государства, обеспечивающую экономическое развитие на основе преимущественного создания и применения инноваций.
НИС включает совокупность организаций частного и государственного сектора, которые во взаимодействии друг с другом обеспечивают и ведут постоянную инновационную деятельность в масштабах государства. Она должна обеспечить объединение усилий органов управления всех уровней, организаций научно-технической сферы и предпринимательского сектора экономики в интересах ускоренного использования достижений науки и технологий в целях реализации стратегических национальных приоритетов страны. Формирование НИС предусматривает создание благоприятной экономической и правовой среды; построение инновационной инфраструктуры; совершенствование механизмов государственного содействия коммерциализации результатов научных исследований и экспериментальных разработок.
В последние годы в России было предпринято ряд мер по формированию базовых элементов НИС, в том числе:
1) основ законодательной базы инновационной системы5;
2) объектно-организационной основы (наукограды, технопарки, инновационные центры, ли-
5 Федеральный Закон Российской Федерации «О науке и государственной научно-технической политике» от 23.08.96 г. № 127-ФЗ.; Постановление Правительства Российской Федерации «О Концепции инновационной политики Российской Федерации на 1998-2000 годы» от 24.07.98 г. .№ 832.; Закон Субъекта Российском Федерации «О научно-технической политике Субъекта Российской Федерации», Федеральный Закон Российской Федерации «Об образовании»» от 13.01.96 г. № 12-ФЗ. «Концепция научной, научно-технической политики в системе образования Российской Федерации на 2001-2005 годы» от 06.06.2000 г., Приказ Министерства образования России № 1705; Постановление Правительства РФ от 04.10.2000 г. №751; Национальная Доктрина образования в Российской Федерации.
цензионные и консалтинговые компании, университеты, формирование сети предприятий - малых, средних и крупных, осуществляющих производство и продвижение товаров)6;
3) применен программно-целевой подход к организации научно-инновационной деятельности на государственном уровне (федеральные целевые программы, перечень критических технологий, приоритеты инновационной политики и т.д.);
4) инструменты и механизмы, связанные с функционированием бюджетных и внебюджетных фондов, инвестиционных, венчурных и страховых компаний поддержки фундаментальных работ, исследований и разработок, их конкурсным финансированием;
5) развитие информационно-маркетинговой сети оценки потребности, состояния и динамики рынка.
Для теоретических и практических целей рассматривают структуру, содержание и механизмы функционирования НИС.
Следует отметить, что структура НИС имеет многозвенное содержание в зависимости от признака классификации7. В этой связи общая структура НИС будет нами рассматриваться как полиструктура. Полиструктура НИС имеет ядро, включающее важнейшие атрибутивные элементы, а также обеспечивающие и вспомогательные подсистемы
В составе полиструктуры выделим наиболее значимые структуры НИС, позволяющие идентифицировать и различать НИС: институциональная структура; организационно-функциональная структура; инфраструктура; иерархическая структура; ресурсно-экономическая структура; пространственная структура.
Институциональная структура НИС представляет собой количественный состав субъектов НИС, находящихся в определенных отношениях между собой и другими субъектами, находящимися за пределами НИС.
Организационно-функциональная структура показывает организацию и функции элементов НИС в инновационном процессе.
Инфраструктура НИС включает элементы, обеспечивающие благоприятные условия выполне-
6 Федеральный Закон Российской Федерации «О статусе наукограда Российской Федерации» от 07.04.99 г.
у
Васин В.Д., Миндели Л.Э. Национальная инновационная система: предпосылки и механизмы функционирования / М.: ЦИСН, 2002, с. 14-16.
ния этапов инновационного цикла. Сюда относят, например, подготовку и подбор кадров, сбор и распространение информации, рекламу и т.д.
Иерархическая структура показывает степень зависимости элементов и звеньев НИС друг от друга.
Ресурсно-экономическая структура НИС включает совокупные ресурсные возможности системы и ресурсный потенциал отдельных субъектов НИС. В целом различают ресурсы материальные и нематериальные, которые дифференцируются на: человеческий капитал, материально-вещес-твенные, природно-сырьевые, финансовые, социокультурные, информационные и другие виды. Экономическая составляющая НИС показывает результативность НИС — какое количество ресурсов вовлекается в НИС, какой результат достигается и как он распределяется.
Пространственная структура отражает размещение элементов НИС по территории государства. Здесь следует выделить элементы НИС межгосударственного, общенационального значения, регионального, местного и совместного использования. Кроме того, следует учитывать кластерный, отраслевой, секторальный уровень и уровень предприятия. Исследования показывают, что в связи с особенностями государственного устройства, социально-экономическими процессами и условиями функционирования хозяйствующих субъектов в составе НИС можно выделить организационно-идеологическое ядро и содействующие структуры. Организационно-идеологическое ядро формирует миссию, идеологию и характер деятельности всех элементов НИС. В состав ядра входят атрибутивные элементы НИС. Содействующие структуры выполняют вспомогательную роль в достижении целей и решении задач, выдвинутых организационно-идеологическим ядром НИС. Региональные аспекты национальной инновационной системы, влияние на ее построение административно-политического устройства и экономической системы государства следует рассматривать с учетом общей проблемы согласования интересов государства и составляющих его регионов. Аспекты влияния административно-политического устройства государства на региональную инновационную систему имеют широкий спектр и связаны с политикой, правом и экономикой.
Политические аспекты построения РИС связаны с рядом основных проблем. Во-первых, с необходимостью сохранения целостности, предотвращения сепаратизма и превращения страны в
конфедерацию. Региональные лидеры стремятся расширить сферу своего влияния до уровня полного суверенитета своего региона (при снижении уровня ответственности). Однако, рассматривая НИС как совокупность региональных подсистем, следует обеспечить сопряженность целей, задач и основных принципов функционирования последних, что сложно достигнуть в условиях суверенизации регионов.
Во-вторых, с наличием фактической социально-экономической асимметричности субъектов Российской Федерации. В Конституции РФ заложен принцип равноправности всех субъектов Федерации. Однако в самой Конституции также заложено и фактическое неравенство субъектов, которые подразделены на республики, края, области и округа, имеющие разные полномочия. Ряд сильных субъектов РФ получили больше прав в межбюджетных и налоговых отношениях с федеральным центром, назначении руководителей ведомств и т.д. Очевидно, что при создании НИС должны быть созданы равноправные условия для функционирования РИС.
В-третьих, в России самое большое в мире число субъектов Федерации — 89, что создает существенные затруднения при взаимодействии с федеральными органами власти и между собой. Снижается эффективность государственного управления, происходит дробление и дублирование функций на уровне региона, увеличиваются затраты на содержание аппарата управлении.
Правовые аспекты построения РИС во многом связаны с проблемами федерализма и отражают незавершенность формирования федеративных отношений — противоречие федерального и регионального законодательств, нечеткое разграничение предметов ведения РФ и субъектов Федерации, необязательность финансового и ресурсного обеспечения соответствующих полномочий.
На решение проблем федерализма, совершенствование административно-территориального деления РФ и укрепление властной вертикали направлен указ президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе». Согласно данному указу в РФ образованы семь федеральных округов. Однако названия и состав округов преимущественно связаны с географическим положением входящих в него субъектов и не совпадают с делением страны на экономические районы, межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия. Структуризация России преследовала скорее
политические цели, чем- экономические. Кроме того, процесс государственного устройства РФ еще не закончен, и существование федеральных округов может носить переходной характер к более оптимальной и устойчивой административно-территориальной структуре государства. В этой связи проблематичной является задача формирования инновационной системы на уровне федеральных округов, что может привести к трехзвенному уровню управления: «Национальная инновационная система -> Окружная инновационная система Региональная инновационная система».
С учетом реальности настоящего федеративного устройства отношения между НИС и РИС скорее всего будут строиться по двухступенчатой схеме: «Национальная инновационная система -> Региональная инновационная система».
Экономические аспекты построения РИС также носят многообразный характер. Здесь следует выделить, во-первых, значительную дифференциацию субъектов РФ по уровню социально-экономического развития, что приводит к «закрытию» административных границ, миграции населения, оттоку специалистов и т.п. В этой связи одной из главных предпосылок формирования НИС является выравнивание уровней социально-экономического положения регионов до оптимальных величин. При этом важно не уменьшить суммы финансовой поддержки проблемных регионов и, одновременно предусмотреть средства на создание РИС. Во-вторых, далека от совершенства система межбюджетных отношений федерального центра и регионов, а также механизмы ее реализации. Так, например, обычной практикой последних лет являются нарушения центром обязательств предоставления финансовых средств по социальным и инвестиционным программам, стремление увеличить налоговую нагрузку на регионы, централизовать распределение финансовых потоков.
Инвестиционная политика Федерации и регионов реализуется в рамках федеральных и региональных программ, направленных на решение разнообразных задач: поддержки социальной сферы, развития отраслей экономики, создания рыночной инфраструктуры и т.д. Тенденции инвестиционных потоков последних лет свидетельствуют о том, что промышленно развитые регионы страны (около 20) — Тюменская область, Ханты-Мансийский автономный округ, Ямало-Ненецкий округ, Москва, Республика Татарстан, Свердловская область, Республика Башкортостан, Санкт-Петербург и др. получают 2/3 капиталовложений страны. Низкие
объемы инвестирования в слаборазвитые районы страны делают проблематичными задачи формирования РИС в данных районах. Очевидно, нужна единая федеральная целевая программа создания НИС, в рамках которой должны быть предусмотрены и разрешены проблемы экономики субъектов Федерации при построении РИС.
Кроме рассмотренных политических, правовых и экономических аспектов формирования НИС следует учесть аспекты, возникающие на стыке взаимоотношений между центром и регионом. В России политика взаимоотношений центра и регионов при построении инновационной системы должна учитывать следующие аспекты: место региона и РИС в экономике государства и национальной инновационной системе; взаимоотношения региона и центра; взаимоотношения региона и органов местного самоуправления (городов, районов и т.д.); обеспечение комплексности развития региона как единого хозяйства.
Место региона и РИС в экономике государства и национальной инновационной системе отражают особенности развития государства и восходят к проблеме регионализма, находящегося в центре внимания государственного устройства. В «Хартии регионализма», принятой Европарламентом в 1998 г., под регионом понимается гомогенное пространство, имеющее физико-географическую, этническую, культурную, языковую общность, а также общность хозяйственных структур и общую историческую судьбу. В зависимости от научной дисциплины термины «регион» и «регионализм» имеют различное содержание.
Регион необходимо рассматривать в качестве подсистемы народно-хозяйственного комплекса, функционирующей в соответствии с общими требованиями развития российской экономики и учитывающей характерные региональные черты. Такой подход позволяет разграничить полномочия между центром и регионами, определять принципы хозяйствования. Одновременно регион выступает как хозяйственная система и представляет собой часть территории государства с комплексом связей и зависимостей между предприятиями и организациями.
Регион — субъект Федерации обладает такими полномочиями в экономической, финансовой, правовой сферах, которыми не располагают звенья более низкого уровня иерархии — город, район региона, село. Эти права закрепляют особые свойства, которые приобретает регион в качестве хозяйственной системы.
Региональная инновационная политика рассматривается нами как органическая часть инновационной политики России, синтезирующая ее региональные аспекты. Вместе с тем это часть общей региональной политики, создающая экономические основы целостности Российской Федерации.
Национальная инновационная система имеет макроуровень по отношению к региональным инновационным системам. В то же время региональная инновационная система представляет собой мезоуровень — среднее звено между макро- и микроуровнем и обладает следующими особенностями:
1. Посредством региональной политики осуществляется территориальная организация общества и общее управление государством, в регионах формируется государственная стратегия социально-экономического развития и научно-технической деятельности. Регионы непосредственно участвуют в формировании и реализации инновационной политики государства. Региональная инновационная система не может рассматриваться обособленно и изолированно от национальной инновационной системы. Инновационная политика региона имеет обособленные границы, однако ее самостоятельность не может быть абсолютной — она должна быть сопряжена с общегосударственной политикой в сфере инноваций.
2. Региональная инновационная система в значительной степени связана с конкретными региональными факторами социально-экономического развития, среди которых существенное место занимают специализация на определенных сферахдеятельности, природно-сырьевые возможности (наличие полезных ископаемых и других природных ресурсов, благоприятные климатические условия), геоположение региона, уровень образования населения и т.д. Это обуславливает различия региональных инновационных систем друг от друга.
3. Региональная экономика включает многие отрасли и производства, определенным образом связанные между собой, и не обладает, как правило, достаточно гармоничной структурой. Многие регионы узко специализированы на тех или иных сферах деятельности. Поэтому РИС может иметь свойства, недостаточно совместимые с интересами экономики России, или не в полной мере отвечать перспективам социально-экономического развития региона. При этом, по нашему мнению, региональный уровень управления, обладая опре-
деленной свободой действий, должен выступать проводником общероссийских интересов с учетом специфики региона. Ориентация на общероссийские интересы позволит активизировать и интегрировать экономику региона в межрегиональные экономические процессы. Учет особенностей региона позволит избежать жесткой централизации и бюрократизации экономической деятельности. Эффективность управления тем выше, чем свободнее в рамках единого экономического механизма субъект Федерации может распоряжаться своими ресурсами. Формирование РИС с учетом особенностей региона как раз и призвано устранить недостатки централизации управления.
Взаимоотношения региона и федерального центра. Во взаимоотношениях между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации используется принцип разделения предметов ведения и делегирования полномочий, закрепленный Федеративным договором и рядом нормативных актов. Региональные процессы в России во многом противоречивы и разнонаправлены — они включают элементы межрегиональной и федеральной интеграции, а также стремление к большей автономии, самостоятельности во всех сферах общественно-политической и хозяйственной жизни, вплоть до сепаратизма. Наблюдаются различия в статусе и полномочиях субъектов Федерации, что может создать проблемы при формировании национальной инновационной системы. Так, существует подход в форме сосредоточения властных полномочий на уровне республики (области, края), трактуемый как полная политическая и хозяйственная самостоятельность данного региона, что было ранее соответственно отражено в правовых актах республик Татарстан, Калмыкии, Саха (Якутия) и Свердловской области. Однако такой подход не соответствует объективным мировым реальностям: регион как часть государства не является в условиях федерализма субъектом международного права и не может претендовать на полную политическую и экономическую самостоятельность. В этой связи регион РФ нуждается в уточнении своего правового статуса, форм взаимоотношений с центром. Следует отметить, что с 2001 г., в Российской Федерации развернута работа по приведению правовых актов субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством.
По нашему мнению, взаимоотношения региона и центра в области создания и функционирования РИС должны быть достаточно гибкие. Необходимо
определить базовые условия создания НИС и полномочия, относимые к РИС. В целях разграничения полномочий между органами исполнительной власти РФ и органами исполнительной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, к которым относится и создание НИС, органы исполнительной власти субъекта РФ заключают соответствующие соглашения с Правительством РФ. Разграничение государственной собственности на территории субъекта РФ, включая разграничение собственности на земельные, водные и другие природные ресурсы, на федеральную собственность и собственность субъекта РФ, а также разграничение полномочий по управлению объектами федеральной собственности на территории субъекта РФ производится, как правило, отдельными соглашениями.
Собственностью субъекта РФ, относящейся к РИС, управляют органы государственной власти субъекта РФ. Права собственника в отношении имущества, входящего в состав собственности РИС субъекта РФ, от имени субъекта РФ осуществляют органы государственной власти субъекта РФ. Органы государственной власти субъекта РФ имеют право передавать объекты собственности, входящие в РИС субъекта РФ, во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать. Порядок и условия приватизации государственной собственности, относящейся к РИС субъекта РФ, определяются органами государственной власти субъекта РФ самостоятельно.
Органы государственной власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами государственной власти РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий в рамках функционирования национальной инновационной системы. Органы государственной власти субъектов РФ не могут принимать правовые акты по финансовым и денежно-кредитным вопросам функционирования национальной инновационной системы, отнесенным к ведению федеральных органов государственной власти РФ. Одновременно и федеральные органы государственной власти РФ не могут принимать правовые акты по вопросам функционирования РИС, отнесенным к ведению субъектов РФ. Территориально-структурные подразделения органов исполнительной власти РФ могут быть наделены полномочиями органов исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с соглашениями, заключенными между органами исполнительной власти субъекта РФ и органами
исполнительной власти РФ в области создания и функционирования НИС.
В целях реализации своих полномочий органы государственной власти субъекта РФ:
1) участвуют в разработке органами государственной власти РФ проектов федеральных законов и других нормативно-правовых актов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъекта РФ в рамках НИС;
2) осуществляют правовое регулирование по предметам совместного ведения, определенным в соответствии с федеральным законодательством в сфере НИС;
3) участвуют в разработке и реализации федеральных целевых программ в сфере инновационной политики на территории субъектов РФ;
4) создают условия для привлечения внутренних капиталовложений и иностранных инвестиций в субъект РФ в целях реализации федеральных и региональных программ в соответствии с целями и задачами РИС. Взаимоотношения региона и органов местного
самоуправления в определенной мере относятся к общей проблеме регионализма. Очевидно, что явление регионализма требует системного подхода к анализу взаимосвязей федеральных, региональных и муниципальных органов. На наш взгляд, не отвечает оптимальным условиям формирования НИС и РИС проведение принципа регионализма до отдельного территориального объекта региона. Города, районы, сельские и другие населенные пункты не обладают полномочиями, которыми располагают субъекты Федерации. Кроме того, они не являются непосредственно компонентом единого народнохозяйственного комплекса, а выступают лишь в качестве элементов административно-территориальной и поселенческой подсистем социально-экономической системы региона. Распространение принципа регионализма до низовых элементов территориальных образований привело бы и к многоступенчатости управления, в частности, системы налогообложения и финансирования.
Создание РИС следует рассматривать и в рамках концепции местного самоуправления в целом, которая не сводится только к поиску оптимальных форм и методов взаимодействия региональных и муниципальных органов. Важным моментом организации самоуправления является определение функций самих территориальных органов различных уровней исходя из целей и задач развития всего региона. В соответствии с федеральным законодательством им принадлежат основные функции
регулирования рыночных отношений в пределах территории, бюджетно-финансовой политики и оперативного управления хозяйством.
Управление экономикой региона не следует ограничивать лишь организацией взаимодействия видов собственности разного уровня. Главным направлением работы и критерием эффективности должно стать повышение степени удовлетворения социально-экономических потребностей проживающего на данной территории населения на основе как комплексного развития региона, так и отдельных муниципальных организаций. Структура муниципального хозяйства региона должна быть достаточно разнообразной и включать различные хозяйственные и социальные комплексы (предпринимательский, промышленный, строительный, аграрный, торгово-сервисный, жилищно-коммунальный, культурно-бытовой, информационный и т.д.), необходимые для всестороннего развития муниципального образования. Основой этого хозяйства является муниципальная собственность. Как показывает зарубежная практика, в полной собственности муниципальных органов, а следовательно, в прямом управлении должны находиться лишь те объекты, деятельность которых не носит коммерческого характера и полностью финансируется за счет средств местных бюджетов. В условиях России - это учреждения образования, здравоохранения, культуры и т.п. Все остальные звенья муниципального хозяйства могут развиваться на коммерческой или на смешанной основе.
Обеспечение комплексности развития региона как единого хозяйства. Социально-экономическая система региона является подсистемой социально-экономической системы страны. В этой связи для обеспечения единства управления процессами развития региона федеральные и муниципальные органы управления должны делегировать региональным органам свои полномочия по управлению объектами, образующими хозяйственный комплекс региона.
Управление регионом как единым хозяйством, обеспечение комплексности развития региона — относительно новая задача в условиях формирования рыночных отношений в России. В советский период территориальное управление не обладало достаточной самостоятельностью, не считая короткого периода существования совнархозов, выполнявших отдельные функции территориального органа управления. При переходе к рыночным отношениям произошла чрезмерная децентрализация управления как на федераль-
ном, так и на региональном уровне, что привело к потере управляемости экономикой. В регионах разрабатывается и осуществляется социально-экономическая политика, и региональные органы управления должны нести главную ответственность перед населением и центром за положение в регионе (в том числе и на муниципальном уровне). В условиях, когда региональные субъекты Федерации обладают большей самостоятельностью, требуется разработка концепции системы регионального управления. Децентрализация управления должна заключаться в балансе прав и соответствующей ответственности на местах, что идет в русле объективных тенденций развития самоуправления и вместе с тем накладывает новые обязательства на региональную политику.
Региональные задачи управления должны быть сосредоточены на обеспечении стабильного характера воспроизводства, сохранении и приумножении совокупного потенциала (в том числе инновационного) региона. Нарушение стабильного процесса воспроизводства в регионе может перевести его в разряд регионов с депрессивной экономикой. Опыт России и других стран показывает, что затраты на поддержание стабильного характера воспроизводства значительно ниже, чем на вывод экономики региона из депрессивного состояния.
В советский период структура хозяйственного механизма включала организацию управления, планирование, стимулирование и была ориентирована на подчинение интересов предприятий решениям, принятым сверху. При таком подходе к формированию механизма управления недостаточное внимание уделялось интересам и мотивам деятельности людей. В условиях формирования инновационной системы невозможно не учитывать совокупность интересов — общегосударственных, региональных, хозяйствующих субъектов и личных. В настоящее время эта совокупность интересов как единое связующее инновационной системы еще недостаточно полно учитывается в разделах научно-технической политики.
На наш взгляд, следует различать механизмы формирования инновационных систем на федеральном и региональном уровнях. Механизм формирования инновационной системы на федеральном уровне должен содержать задачи: а) постоянные — обязательные для всех регионов, независимо от их территориальных особенностей и состояния экономики; б) переменные — отражающие особенности состояния экономики региона.
К постоянным задачам механизма формирования инновационной системы можно отнести:
1) создание единого организационного, институционального, экономического, финансового и правового пространства НИС, обеспечивающего опережающее экономическое развитие, целостность и национальную безопасность РФ;
2) образование единого координирующего органа при правительстве РФ, обеспечивающего комплекс мер по формированию и функционированию НИС;
3) введение блока единых требований к структуре организации, функциям и содержанию работ, обязательных для всех РИС;
4) обеспечение единых минимальных социальных стандартов независимо от экономических возможностей регионов на основе комплексного социально-экономического развития регионов (формирование НИС и РИС не должно привести к падению жизненного уровня населения);
5) приоритетное развитие1 регионов и объектов, имеющих особо важное значение для РФ. Механизм формирования инновационной
системы на региональном уровне в свою очередь должен учитывать аспекты: а) постоянные — обязательные для всех объектов региона независимо от их особенностей и состояния экономики; б) переменные — отражающие особенности состояния экономики объектов региона.
При построении РИС необходимо учитывать региональные интересы, а также цели и задачи региональной политики. При формировании РИС к индикаторам региональных интересов, которые могут быть потенциально достигнуты, следует отнести:
• обеспечение соответствия уровня и образа жизни населения государственным или другим стандартам;
• сохранение и увеличение социально-экономического потенциала,обеспечение стабильности общественно-политической и националь-но-этнической ситуации;
• расширение потенциальных возможностей для использования имеющихся ресурсов, мест приложения труда, интеллектуальных ресурсов;
• увеличение региональных бюджетно-финансовых источников (например, за счет расширения налогооблагаемой базы, устранения перекосов в перераспределении между федеральным центром и регионами и др.);
• расширение рыночной инфраструктуры.
Однако определение региональных интересов, в рамках которых будет функционировать РИС, должно предварительно сочетаться с формулировкой общегосударственных интересов, которые в настоящее время носят весьма расплывчатый характер.
Цели и задачи региональной политики с учетом построения РИС представляют собой управленческие действия по реализации региональных интересов и могут быть сгруппированы в виде: стратегических (по главнейшим направлениям социально-экономического развития); долгосрочных (по отдельным отраслям и объектам региона); среднесрочных (отраслевого и функционального типа); тактических (конкретных заданий по развитию отдельных служб и объектов региональной экономики).
При оценке результативности функционирования РИС следует учитывать, во-первых, стартовое положение региона и основные тренды его развития. Основная сложность здесь состоит в невозможности оценки его состояния по одному какому-либо показателю ввиду влияния внешних факторов и противоречивости происходящих в регионе процессов. Мировой опыт свидетельствует о необходимости использования совокупности комплексных оценок важнейших региональных ситуаций. Кроме того, процесс создания РИС не является одномоментным актом, он состоит из целого ряда длительных самостоятельных этапов. В этой связи государство должно адаптировать свое законодательство с учетом построения НИС, проводить мониторинг, анализ и оценку последствий государственного воздействия на развитие регионов.
Дворец Творчества Детей и Молодежи (пл. Детей,1)
13-14 октября
вороне:
Генер:
информационный партнер:
КоМмерсан
БИЗНЕС-УСЛУГИ
ДЛЯ МАЛЫХ И СРЕДНИХ ПРЕДПРИЯТИЙ
региональная специализированная выставка
Тематические разделы:
• бизнес-консалтинг
• образовательные программы
• оптимизация управления
• маркетинговые исследования
• финансовое консультирование
• аудит и бухгалтерский учет
• кадровое обеспечение
• информационные технологии
• программное обеспечение
• рекламно-издательские
услуги
• юридическое консультирование
• инвестиционное проектирование
• страхование бизнеса
• специальная литература
Организаторы:
• Швейцарский фонд по техническому сотрудничеству "вч^сог^асГ
swiss contact
• "Выставочный Центр BETA"
выставочный цютр Контакты:
(0732) 769-869, 769-867, 393-412 cilystyle@veta.ru, www.veta.ru
