CC BY
25
УДК 338.1: 635
Региональные особенности
в подходах к оценке риска выпуска опасной пищевой продукции
Т.В. Мажаева, канд. мед. наук, Е.Л. Борцова, канд. экон. наук Уральский государственный экономический университет, г. Екатеринбург В.И. Козубская, Н.Г. Шелунцова
ФБУН ЕМНЦ ПОЗРПП Роспотребнадзора, г. Екатеринбург
Современные аспекты обеспечения продовольственной безопасности неразрывно связаны с изменением государственной политики, прежде всего в надзорной деятельности
Таблица 1
Количество нарушений в структуре проверенных предприятий пищевой промышленности, торговли, общественного питания Свердловской области
Вид объекта, по ведомственной Количество нарушений, %
классификации 2011 г. 2012 г. 2013 г.
Предприятия мясной и птицеперерабатывающей промышленности 49 83 62
Предприятия молочной промышленности 59 60 68
Предприятия рыбного хозяйства 45 63 69
Предприятия хлебопекарной промышленности 54 65 76
Производство безалкогольных напитков 42 61 40
Производство алкогольных напитков 67 100 0
Предприятия общественного питания 56 63 65
Предприятия торговли 55 63 69
Всего 55 63 68
142
Количество мероприятий, с нарушениями Количество проверок, проведено 102
¿010 >.::>.. ¿'Л! Год
Рис. 1. Количество проверок и нарушений СП № 3238-85 при надзоре по Свердловской области в 2009-2013 гг.
[1]. Основанием для эволюции надзорной деятельности выступают нормативные акты, которые в свете вхождения Российской Федерации в ВТО претерпевают гармонизацию с нормой международного права. Для решения поставленной задачи с 2002 г. наряду с санитарным законодательством, обеспечивающим продовольственную безопасность, разрабатываются и внедряются федеральные нормативные документы в области технического регулирования. Российская практика технического регулирования реализуется начиная с принятия 27 декабря 2002 г. Федерального закона РФ №184-ФЗ «О техническом регулировании», в котором декларировалась необходимость отмены обязательной стандартизации, а также разработка и поэтапное внедрение технических регламентов на группы пищевых продуктов [2].
Практика международного регулирования безопасности пищевых продуктов в мировом аспекте, принятая Всемирной организацией здравоохранения, представлена Кодексом Алиментариус (это свод международных стандартов, регулирующих безопасность пищевых продуктов по всему спектру ассортимента продовольственного сырья), принципы которого предусматривают обязательное выполнение следующих требований:
минимально необходимые требования к безопасности пищевых продуктов;
принцип опоры по вертикали (классификация по группам продуктов в соответствии со сложившейся практикой);
единые подходы к построению документа и правилам его разработки;
четкое разделение обязательных требований (требований в области безопасности) и дополнительных
требований (требований в области качества) пищевых продуктов [3].
В основе международной практики технического регулирования положена методология оценки риска [4], которая также активно используется в техническом регулировании Таможенного союза ЕврАзЭС. Такими документами становится свод технических регламентов, где прописаны основные требования к безопасности по различным группам рисков. Основанием для разделения рисков на группы служат принципы ХАССП (в английской транскрипции HASSP- Hazard Analysis and Critical Control Points), которые выделяют минимум четыре группы рисков: химические, физические, биологические и аллергены. Актуальность внедрения системы управления рисками подтверждают данные результатов мониторинга деятельности предприятий пищевой промышленности, розничной торговли и общественного питания по Свердловской области (табл. 1) [5].
Данные Роспотребнадзора, представленные в табл. 1, демонстрируют общую динамику роста нарушений требований нормативной документации за три года по предприятиям пищевой промышленности, розничной торговли и общественного питания Свердловской обл. При снижении количества проверок в Свердловской области отмечается стойкая тенденция ухудшения показателей качества и безопасности пищевых продуктов: по микробиологическим показателям в динамике с 2008 г. процент неудовлетворительных проб увеличился с 4,8 до 6,4 % в 2012 г., по санитарно-химическим показателям процент неудовлетворительных проб увеличился с 6,6 в 2008 г. до 7,3 % в 2012 г. [5].
В методических подходах к оценке процессов производства (изготовления) пищевой продукции на основе технологических схем менеджмента безопасности пищевых продуктов с целью анализа рисков выпуска опасной продукции авторами были проанализированы результаты надзорных мероприятий за последние пять лет по нарушениям отраслевых санитарных правил в общественном питании, розничной торговле и пищевой промышленности.
Результаты надзорных мероприятий выполнения требований СП № 3238-85 «Санитарные правила для предприятий мясной промышленности» представлены на рис. 1. За
последнее время количество проверок на соответствие СП № 3238-85 уменьшилось с 142 до 67, что составило 47 %, при этом количество выявленных нарушений требований сохраняется примерно на том же уровне, но удельный вес нарушений в общем количестве проверок возрос 28 % в 2009 г. до 49 % в 2013 г.
Предприятия розничной торговли наиболее часто подвергаются проверкам в рамках надзорной деятельности, в том числе на соответствие требованиям СП 2.3.6.1066-01 «Санитарно-эпидемиологические требования к организациям торговли и обороту в них продовольственного сырья и пищевых продуктов» (рис. 2). По результатам надзорных мероприятий, проводившихся с 2009 по 2013 гг. выявлено уменьшение количества проверок на 30 %, при этом удельный вес нарушений от общего количества проверок возрос с 31 % в 2009 г. до 58 % в 2013 г. Наблюдается тенденция к увеличению количества нарушений требований санитарных правил и формированию условий по выпуску опасной продукции.
Результаты надзорных мероприятий по выполнению требований Сан-ПиН 2.3.4.545-96 «Производство хлеба, хлебобулочных и кондитерских изделий» представлены на рис. 3. Количество мероприятий уменьшилось на 44 %, при этом удельный вес нарушений в общем количестве проверок возрос с 36 % в 2009 г. до 56 % в 2013 г.
Предприятия общественного питания занимают второе место по количеству проверок после торговли. На рис. 4 отражена тенденция к уменьшению количества объектов надзорной деятельности с 5175 до 3115, что составляет 60%. Несмотря на уменьшение количества проверок, удельный вес нарушений от общего количества составляет 29 % в 2009 г. и 49 % в 2013 г.
Результаты надзорных мероприятий по выполнению требований Сан-ПиН 2.3.4.551-96 «Производство молока и молочных продуктов» представлены на рис. 5. За последнее время количество проверок уменьшилось с 168 до 73, что составило 43 %, при этом удельный вес нарушений в общем количестве проверок возрос 33 % в 2009 г. до 52 % в 2013 г.
Основные нарушения связаны, в первую очередь, с отсутствием системного подхода к управлению безо-
пасностью на предприятиях пищевои промышленности, розничной торговли и общественного питания. Предприятия не соблюдают элементарные процедуры контроля за соблюдением технологии производства, поточности технологического процесса, поддержания санитарно-гигиенического состояния, требований к персоналу. Кроме того, отсутствует должный входной контроль за сырьем, вспомогательными материалами и выпускаемой продукцией, особенно на этапах транспортировки и реализации. Зачастую сотрудники нарушают сроки прохождения медицинских обследований и исследований, гигиенического обучения и вакцинации. Не соблюдаются условия и сроки хранения сырья и готовой продукции. Информация до потребителя доводится часто недостоверная и неполная. Как следствие, несоблюдение предприятиями законодательства влечет производство и выпуск в обращение продукции, не соответствующей требованиям нормативной документации.
Международная практика демонстрирует, что правительства наделены полномочиями по разработке и реализации мероприятий, направленных на сохранение здоровья населения, в том числе на обеспечение безопасности пищевых продуктов. Для реализации этих полномочий ФАО/ВОЗ рекомендуют внедрять системы контроля за пищевыми продуктами, включающих механизм принуждения. Даже самая лучшая нормативно-правовая система становится бесполезной в отсутствие соответствующего механизма принуждения [6].
Механизм принуждения включает необходимость построения надзорных мероприятий по безопасности пищевых продуктов на основе методологий по оценке рисков [7].
В значительной степени существующая система контроля пищевых продуктов в нашей стране основана на проверке соблюдения санитарно-эпидемиологического законодательства на пищевых предприятиях и безопасности пищевых продуктов и сырья. Тем не менее, базовая концепция, лежащая в основе нормативных проверок, еще не перешла от старой пассивной модели, ориентированной на проверку продукции, к современной превентивной системе контроля пищевых продуктов, построенной на анализе рисков. В этой связи, для содействия необходимого
-009 ;Ю:0 >0! > ;;0г:> /СЧ.; Год
Рис. 2. Количество проверок и нарушений на примере СП 2.3.6.1066-01 в рамках надзора по Свердловской области в 2009-2013 гг.
Год
Рис. 3. Количество проверок и нарушений на примере СП СанПиН 2.3.4.545-96 при надзоре по Свердловской области в 2009-2013 гг.
■ Количество мероприятий, с нарушениями
Год
Рис. 4. Количество проверок и нарушений на примере СП 2.3.6.1079-01 при надзоре по Свердловской области в 2009-2013 гг.
перехода от старой концепции контрольно-надзорных мероприятий к новой, с целью снижения риска производства опасной пищевой продукции, авторами предложены методи-
ческие подходы по оценке процессов производства (изготовления) пищевой продукции на основе технологий систем менеджмента безопасности пищевых продуктов. В основе предлагаемых методических подходов положен технический регламент Таможенного союза «О безопасности пищевой продукции» ТР ТС 021/2011, в соответствии с которым производители (изготовители) обязаны разработать, внедрить и поддерживать процедуры, основанные на принципах ХАССП [8]. В рамках надзорных мероприятий в методических рекомендациях предлагается проводить оценку процедур с точки зрения системного процессного подхода для обеспечения безопасности производимой продукции. Преимущества процессного подхода заключаются в непрерывности формирования системы менеджмента на стыке отдельных процессов, что подчеркивает важность требований, рассмотрение процессов с точки зрения достижения
запланированных результатов процесса и постоянное улучшение его.
В методических подходах предложен порядок проверки разработанных внедренных и поддерживаемых производителем (изготовителем) процедур, представленных в ст. 10 ТР ТС 021/2011 [8]. Определен необходимый и достаточный для подтверждения соответствия процедурам технического регламента перечень документов. Разработаны критерии оценки опасности процедур, объектов и предметов проверки по видам предприятий (пищевой промышленности, общественного питания, производственных цехов торговли) на основании экспертной оценки. С этой целью предложена методика расчета весовых коэффициентов опасности [9].
Весовой коэффициент опасности процедуры и остальных предметов проверки определяется по формуле:
И
,
(1)
гдеу- порядковый номер процедуры или предмета проверки; п-количество процедур и предметов проверки выделенных в оценочном листе; к- весовой коэффициент опасности процедуры или предмета проверки.
В то же время, необходимо учитывать, что весовой коэффициент опасности процедуры и остальных предметов не является постоянной величиной, он может меняться в зависимости от особенностей отрасли и технологии изготовления продукции. Так же он будет зависеть от особенностей региона (развития отраслей пищевой промышленности, санитарно-эпидемиологической обстановки и др.).
Результаты проверки формируются в оценочном листе, в который за-
Таблица 2
Характеристика предприятий по степени риска
Категория Результаты оценки соответствия, % Степень риска. Характеристика предприятия
Первая 95-100 Риск незначительный - стабильно работающее предприятие, на котором рекомендуется поддержание и дальнейшее улучшение Системы менеджмента
Вторая 90-94 Риск допустимый - предприятие, на котором маловероятно возникновение опасных ситуаций, требуется разработка корректирующих мероприятий
Третья 81-91 Риск значительный - предприятие, на котором требуется разработка корректирующих мероприятий по нескольким процедурам
Четвертая 71-80 Риск недопустимый - предприятие, на котором требуется разработка корректирующих мероприятий практически по всем процедурам
Пятая Менее 70 Предприятие, на котором требуется разработка, внедрение и актуализация Системы менеджмента, вплоть до приостановления деятельности предприятия
носится информация о балльной оценке соответствия процедур и предметов проверки. Для оценки соответствия процедуры или предмета проверки была предложена балльная шкала от 0 до 1. В случае полного соответствия каждой процедуре присваивается 1 балл, при малозначительных несоответствиях - 0,5 балла, при критическом несоответствии - 0 баллов.
Расчет степени риска выпуска опасной продукции с использованием весового коэффициента опасности проводится по формуле:
|>Л.100%, (2)
где у- порядковый номер процедуры; ду- балльная оценка соответствия процедур требованиям, ду=0*1; к - весовой коэффициент опасности процедуры [9].
Следующий шаг - оценка степени риска выпускаемой продукции предприятием по пяти категориям (табл. 2).
По результатам оценки рисков могут быть предприняты меры административного и экономического воздействия. Административные меры воздействия в настоящее время приобретают актуальность, в частности ст. 14.43 Кодекса об административных правонарушениях приведена в соответствие с требованиями ТР ТС 021/2011. Результатом таких мер могут стать обращения в суды с заявлениями в защиту прав потребителей и законных интересов отдельных потребителей (группы потребителей, неопределенного круга потребителей) с целью компенсации имущественного и физического вреда потерпевшим лицам.
В свете гармонизации требований РФ по техническому регулированию с нормами международного права представляет интерес зарубежная практика применения страхования гражданской ответственности производителей, продавцов, исполнителей в качестве меры экономического характера [10, 4]. Это позволяет предприятиям обеспечивать условия вхождения на рынок Евросоюза производителей-нерезидентов; повышать конкурентоспособность и безопасность отечественных пищевых продуктов; обеспечивать дополнительную защиту прав потребителей на надлежащее качество продукции благодаря страховым выплатам по страховым случаям причинения вреда; ускорять внедрение рыночных методов обеспечения ответственнос-
ти производителей за выпуск безопасной пищевой продукции.
Эволюция государственной политики, обусловленная присоединением к ВТО и необходимостью гармонизации нормативных документов, предусматривает внедрение в надзорной деятельности методологии оценки риска выпуска недоброкачественной продукции. В качестве мер по обеспечению выполнения требований нормативных документов выделяют административные и экономические инструменты. Если меры административного характера уже используются на практике, то экономические меры, например страхование гражданской ответственности производителей, продавцов выпуска опасной продукции, требуют дальнейшей доработки и внедрения в деятельность операторов продовольственного рынка.
ЛИТЕРАТУРА
1. Борцова, Е.Л. Технические барьеры как инструмент нетарифных методов регулирования в условиях таможенного союза ЕврАзЭС и Всемирной торговой организации/Е.Л. Борцова, Е.Ю. Лаврова, В. Килин//Вест-ник УрФУ. Сер. «Экономика и управление». - 2013. - № 4. - С. 76-88.
2. Федеральный закон Российской Федерации «О техническом регулировании» от 27.12.2002 г. № 184-ФЗ (ред. От 03.12.2012 г.)// Российская газета. - 2002. -№ 245. - 31 декабря.
3. Отчет по проекту «Координация блоков технических регламентов для пищевой промышленнос-ти»//Национальный институт технического регулирования [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.nitr.ru/?con = analys&text=wbd#3_3 (дата обращения: 27.02.2013).
4. Борцова, Е.Л. Оценка риска безопасности пищевых продуктов для обеспечения методических основ санитарно-эпидемиологического страхования/Е.Л. Борцова, Е.Ю. Лаврова//Инженерный вестник Дона. - 2013.- №1. Ростов-на-Дону. [Электронный ресурс]. — Режим доступа:http://www.ivdon.ru/ magazine/archive/n1y2013/1588 (дата обращения 14.11.13).
5. Информация о проведенных проверках//сайт Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Свердловской области [Электронный ресурс]. Режим доступа: http:// www.66.rospotrebnadzor.ru/241/-/
asset_publisher (дата обращения: 27.01.2013).
6. Руководство по проверке пищевых продуктов на основе оценки рисков/Сельскохозяйственная и продовольственная организация Объединенных Наций (ФАО), Рим, 2010 г.
7. Общие принципы и требования закона о продуктах питания, устанавливаемые Европейским органом безопасности продуктов питания, а также процедуры в отношении безопасности продуктов питания: Регламент ЕС № 178/2002 от 28.01.2002.
8. Технический регламент Таможенного Союза ЕврАзЭС «О безопасности пищевой продукции»//сайт Таможенного союза [Электронный ресурс]. URL: http://www.tsouz.ru/ db/techreglam/Documents/ TR %20TS %20 PishevayaProd.pdf (дата обращения - 05.04.2013).
9. Методические подходы организации надзора за требованиями Технического регламента Таможенного союза «О безопасности пищевой про-дукции»//Методические рекомендации ФБУН ЕМНЦ ПОЗРПП Роспотребнадзора. - Екатеринбург, 2014. - 50 с.
10. Просветов, В. Обзор европейской системы страхования обязательной ответственности за продукт/В. Просветов. - М.: ТЕИС, 2005. - 49 с.
Региональные особенности в подходах к оценке риска выпуска опасной пищевой продукции
Ключевые слова
методология оценки риска выпуска недоброкачественной продукции; меры административного и экономического воздействия.
Реферат
Статья посвящена описанию причин изменения государственной политики в целях обеспечения продовольственной безопасности в связи со вступлением в ВТО. Представлен анализ результатов мероприятий надзорной деятельности по выполнению требований санитарных правил в пищевой промышленности, общественном питании и розничной торговле в последние пять лет. Описаны основные факторы, влияющие на переход в надзорной деятельности от концепции контрольно-надзорных мероприятий к методологии оценки риска выпуска недоброкачественной продукции. Рассмотрены меры административного и экономического воздействия с целью снижения рисков выпуска недоброкачественной продукции. Дана классификация по категориям риска в зависимости от характеристики. Описана методика экспертной оценки предприятия по процедурам технического регламента.
Авторы
Мажаева Татьяна Васильевна, канд. мед. наук, Борцова Екатерина Леонидовна, канд. экон. наук, Уральский государственный экономический университет, 620144, г. Екатеринбург, ул. 8 Марта, д. 62, tvmagaeva@yandex.ru;
Козубская Валентина Ивановна, Шелунцова Наталья Гкмаровна, ФБУН ЕМНЦ ПОЗРПП Роспотребнадзора, 620014, г. Екатеринбург, ул. Попова, д. 30, kozubskay@ymrc.ru
Regional Particulars in Approaches to Risk Assessment of Dangerous Food Products Release
Key words
risk assessment methodology the issue of substandard products; the administrative and economic impact.
Abstracts
WTO accession. An analysis of the results of activities of the oversight activities for meet the requirements of sanitary regulations in the food industry, catering and retail trade during five year. Describes main factors affecting the transition in supervisory activities from the concept of enforcement activities to risk assessment methodology the issue of substandard products. The measures of the administrative and economic impact to reduce the risks of release quickie. A classification of the risk categories, depending on the characteristics. A technique for expert evaluation of enterprise procedures of technical regulations.
Authors
Mazhaeva Tatyana Vasilyevna, Candidate of Medical Science, Bortsova Ekaterina Leonidovna, Candidate of Economical Science, Ural State University of Economics, 62, 8 Marta St., Ekaterinburg, 620144, tvmagaeva@yandex.ru;
Kozubskaya Valentina Ivanovna, Sheluntsova Natalya Gkmarovna, Ekaterinburg Medical - Research Centre for Disease Prevention and Health Protection of Industrial Workers of Rospotrebnadzor, 30, Popova St., Ekaterinburg, 620014, kozubskay@ymrc.ru
