CC BY
39Огнева В.В.
д.полит.н., профессор, Среднерусский институт управления РАНХиГС, г. Орел
ognevavv@yandex.ru
Мельников А.В.
к.полит.н., доцент, Среднерусский институт управления РАНХиГС, г. Орел
oragsob@mail.ru
РЕГИОНАЛЬНЫЕ ИНСТИТУТЫ НА ПОСТСОВЕТСКОМ ПРОСТРАНСТВЕ: ПОИСК ОПТИМАЛЬНОГО АЛГОРИТМА СОПРЯЖЕНИЯ ИНТЕРЕСОВ СТОРОН
Ключевые слова: интеграционные процессы, региональная интеграция, интеграционные объединения на постсоветском пространстве, СНГ, ЕАЭС, ШОС, ОДКБ, проблемное поле сопряжения интересов, приоритетные направления развития межгосударственных институтов.
Keywords: integration processes, regional integration, integration associations in the post-Soviet space, CIS, EAEU, SCO, CSTO, the problem field of convergence of interests, priority areas of development of interstate institutions.
Региональная интеграция является важнейшим фактором международной жизни. Она обусловлена экономической, политической целесообразностью, значимостью общерегиональных гуманитарных и культурных ценностей, сближающих народы и государства не меньше, чем географические границы или общая инфраструктура. Интеграционным процессам, как свидетельствует политический опыт, присущ нелинейный, внутренне противоречивый характер. Поэтому чтобы на деле реализовать выгоды интеграции для каждой страны, предпочтителен «мягкий» интеграционный проект, без жестких институциональных структур и механизмов, оставляющий странам - участницам интеграционного объединения свободу экономического и политического выбора. Для стран, возникших после распада СССР, первым таким проектом стало Содружество независимых государств. У этого проекта есть свои оппоненты «за» и «против». Одни считают его цивилизованным «бракоразводным процессом», другие верят в его оптимистичное будущее.
Как бы то ни было, именно СНГ, созданное в 1991 году, заложило правовые основы межгосударственных отношений новых независимых стран. В формате Содружества развивается многостороннее сотрудничество в различных областях. СНГ, как известно, создавалось в целях сохранения сложившихся связей, складывающихся между народами постсоветских стран исторически. Любой здравомыслящий человек, тем более элиты новых государств, прекрасно понимали, что не вправе допустить распад экономических, культурных связей, сформировавшихся на протяжении столетий. Поэтому цель организации состояла в тесном сотрудничестве в политической, экономической, гуманитарной областях, сфере безопасности и др.1
Нет необходимости доказывать важность свободного перемещения граждан, поддержания родственных связей, признания дипломов об образовании и т.д. До сих пор потенциал действия СНГ не исчерпан. Далеко не все сделано, чтобы снять преграды в человеческом общении, развитии экономического сотрудничества, избавиться от бесконечных претензий друг к другу. Несмотря на известную инерцию и противоречия в отношениях входящих в СНГ стран, оно продолжает оставаться важной коммуникационной площадкой межгосударственного диалога по широкому кругу вопросов.
Объединение, в составе которого Азербайджан, Армения, Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Молдова, Россия, Украина, Таджикистан, Туркмения (ассоциированный член), Узбекистан, сохраняет связи в экономической, культурной, образовательной, научно-технической и других областях. Приоритетными направлениями взаимодействия стран являются экономика, торговля, социально-трудовая сфера, информация и массовые коммуникации, межпарламентские, межрегиональные, приграничные связи, наука, туризм, спорт. Активно функционирует Антитеррористический центр, Совет руководителей миграционных структур2.
Жизненно важной для миллионов людей является миграционная сфера сотрудничества, ведь государства СНГ связаны, прежде всего, протяженными совместными границами. Россия граничит с Казахстаном (7598,6 км), Украиной (2245,8 км.), Беларусью (1239 км.), Азербайджаном (350 км.). Это означает наличие множественных родственных связей. Экономические и социальные гарантии в трудовой сфере, признание дипломов позволяют вести образовательные, культурные, научные обмены, обеспечивают возможность трудоустройства на пространстве СНГ.
1 Харитонова Н.И. Интеграционные процессы на постсоветском пространстве: экономика У8 политика // Среднерусский вестник общественных наук. 2017. - № 3. - С. 134.
2 Направления сотрудничества СНГ // Интернет-портал Исполнительного комитета СНГ. - http://www.e-cis.info/index.php?
1а=8
Лояльным остается пересечение границ Содружества. Для въезда в Беларусь и Казахстан достаточно лишь наличие российского паспорта. В Беларуси не требуется даже заполнение миграционной карты для граждан России. Для Казахстана достаточно пройти регистрацию, отметку о которой ставят в миграционной карте. В Азербайджане виза понадобится в случае пребывания в стране свыше 30 дней, а в Молдове свыше 90 дней. Безвизовый режим относится и к гражданам Украины. Граждане Содружества получают разрешение на работу сроком на 1 год, которое продлевается ежегодно сроком до 3 лет при наличии трудового договора с предприятием, после чего оформляется право оформления пятилетнего вида на жительства с последующим оформлением гражданства России, разумеется, при желании гражданина.
В целом следует отметить высокий уровень доверия населения стран к Содружеству независимых государств (его демонстрируют 83% опрошенных). К такому выводу пришли в Центре интеграционных исследований Евразийского банка развития (ЕАБР) и Международного исследовательского агентства «Евразийский монитор» по результатам социологического исследования, проведенного в декабре 2017 года1. Во многом это объясняется плотностью социальных связей (родственных, дружеских, профессиональных). 76% респондентов воспринимают Россию как дружественное государство, способное прийти на помощь в трудную минуту. В Армении таких оказалось 40%, в Узбекистане 26, в Молдове 21%. Интерес к русской культуре проявляют 69% опрошенных Таджикистане, 68 в Казахстане, 60% в Беларуси. В то же время сократилось количество желающих получить образование в России, за исключением респондентов Киргизии, Казахстана и Таджикистана. При этом Россия остается привлекательной для 24% жителей СНГ, рассматривающих возможность трудовой миграции в нашу страну.
На этом фоне в последнее время можно наблюдать откровенные попытки руководства некоторых стран ослабить альянс стран СНГ. Известно, что с 2014 г. Украина не участвует в работе органов Содружества, не платит взносы. Президент Украины П. Порошенко, выступая 12 апреля 2018 года на Киевском форуме безопасности, внес предложение относительно официального прекращения украинского участия в уставных органах СНГ и закрытия представительства в г. Минске2. Это будет несложно сделать, поскольку выступив в 1991 году соучредителем Содружества, в 1993 году Украина не подписала Устав СНГ, поэтому имела статус не члена, а участника организации. Ввиду этого не потребуется проведение встречи глав всех стран-членов, которые бы приняли соответствующее решение (так предусмотрено процедурой выхода из состава Содружества).
В то же время для Украины выход из СНГ повлечет разрыв торговых, экономических, гуманитарных соглашений, имеющих многосторонний характер, и многие из которых придется перезаключать с каждой страной Содружества, причем на менее выгодных условиях. Интересно, что выходя из состава СНГ, Украина намерена сохранить своё участие в целом ряде договоров социально-экономического содержания.
В Республике Молдова так же время от времени звучат призывы выхода страны из состава Содружества независимых государств. За это активно выступает председатель парламента республики А. Канду3. С 2014 г. его сторонники активно лоббируют законопроект о денонсировании договора о создании Содружества независимых государств, придерживаясь мнения, что оно себя исчерпало, а Молдова проводит активный курс на вступление в Евросоюз, участвуя в программе «Восточное партнерство». При этом следует заметить, что если выход из СНГ на Украине поддерживает большая часть населения, то в Молдове ситуация другая. Здесь общественное мнение не готово к радикальному течению событий. Зато не остаются не замеченными усилия лидеров стран ГУАМ (Грузия, Украина, Молдова) к возрождению регионального объединения. При обсуждении территориальных проблем и связанных с ними конфликтов (Донбасс, Приднестровье, Абхазия и Южная Осетия) они поддерживают друг друга на двухстороннем уровне и в различных международных организациях, к примеру, в Совете Европы. Таким образом, ставка делается на то, чтобы создать сложности внутри СНГ, раздробить общее пространство, ослабить сотрудничество с Россией.
К сожалению, за годы своего длительного существования (с 1991 года), СНГ не смогло выйти на качественно новый уровень развития. В Содружестве имеет место отношение ряда стран к взятым в соглашениях и договорах обязательствам как к факультативным. Не сформирован должный подход к проработке договорных документов, их содержательному наполнению. Особенно это касается особо чувствительных для людей гуманитарных связей. Различие в уровнях социально-экономического развития формируют разновекторные интересы участников Содружества и создают трудности многостороннего сотрудничества, в том числе в сфере интеграции. Поэтому не случайно страны СНГ все время находятся в поиске новых форм интеграции. Это в первую очередь касается экономики.
В 1993 году между странами Содружества (кроме Украины и Туркменистана) был подписан договор о создании Экономического союза4. Он предусматривал поэтапное углубление интеграции через создание зоны свободной торговли, таможенного союза, общего рынка товаров, услуг, капитала и рабочей силы. В 1994 году стало реальностью Соглашение о создании зоны свободной торговли5. Однако многосторонний режим торговли так и не заработал. В этом же году Президент Казахстана Н.А. Назарбаев выступил с проектом «О формировании Евразийского союза
1 Опрос: жители стран СНГ считают Россию самым дружественным для них государством. - http://tass.ru/obschestvo/4790291
Флоря К. Украина хочет расстаться с СНГ по «грузинскому сценарию». То есть выйти из состава Содружества, но остаться участником целого ряда выгодных для себя соглашений. - https://noi.md/ru/analitika/ukraina-vyhodit-iz-sng-kak-postupit-moldova
3 Гамова С. Молдова может выйти из СНГ. - http://www.ng.ru/cis/2017-03-29/1_6960_moldova.htm
4 Договор стран СНГ от 24.09.1993 г. «О создании Экономического союза». - http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ ЬЛШ_5465/
5 Соглашение стран СНГ от 15.04.1994 г. «О создании зоны свободной торговли». - http://www.consultant.ru/document/cons_ doc_LAW_3635/
государств»1. Однако получивший широкий общественный резонанс, документ не получил официального признания лидерами стран СНГ.
В 1995 году Россия и Беларусь подписали соглашение о Таможенном союзе2. К нему сразу же присоединился Казахстан, в 1996 году Кыргызстан и в 1999 году Таджикистан. Вместе с тем выстроить единое интеграционное объединение с фактическим введением режима свободной торговли, унификации законодательства, гармонизирующего внешнеэкономическую деятельность, опять не удалось.
Следующей вехой на пути к интеграции стал 2000 год, когда Россия, Белоруссия, Казахстан, Таджикистан и в 2006 году Узбекистан совместным договором учредили Евразийское экономическое сообщество (ЕврАзЭС)3. Этот договор впервые предусматривал создание органов сотрудничества стран - участниц - Межгосударственный совет, Интеграционный комитет, Межпарламентскую ассамблею и Суд сообщества. В результате было активизировано торгово-экономическое сотрудничество, значительно оптимизированы таможенные процедуры.
ЕврАзЭС заложил основы для создания Таможенного союза России, Беларуси и Казахстана. В его рамках была сформирована солидная договорно-правовая база многостороннего сотрудничества. 215 договоров и соглашений охватывали самые различные сферы: от торговли до инвестиций, от высоких технологий до гуманитарных связей4.
В 2007 году страны подписали Договор о создании единой таможенной территории и формировании Таможенного Союза на базе ЕврАзЭС. Но чтобы снять таможенный контроль на внутренних границах понадобилось еще несколько лет. Это случилось 1 июля 2011 года, а в ноябре этого же года была принята Декларация о евразийской экономической интеграции5. Приоритет на данном этапе был отдан созданию Таможенного Союза.
Реально понимая опасность «бумажной интеграции», особенно в свете непростой политической и экономической ситуации в мире и регионе, 29 мая 2014 года с участием государств, входящих в Таможенный Союз, подписывается Договор о Евразийском экономическом союзе6, затем к структуре присоединились Армения и Киргизия. С 1 января 2018 года вступил в действие Таможенный кодекс ЕАЭС. Обнадеживающими представляются показатели взаимной торговли, которая начинает преодолевать тенденцию к сокращению, которое происходило из-за замедления темпов экономического роста в странах ЕАЭС. Известно, что в 2015 году взаимная торговля сократилась на 25,5%. Однако в 2017 году она увеличилась на 26,7% по сравнению с 2016 годом7.
В настоящий момент в формате ЕАЭС создан и развивается общий рынок труда, единый рынок услуг, который вобрал в себя более 40 секторов (это строительные услуги, услуги в области оптовой и розничной торговли, услуги, относящиеся к сельскому хозяйству и др.) и имеет тенденцию к поэтапному и согласованному расширению. Немало сделано в отношении трудовых мигрантов. Евразийская экономическая комиссия прилагает серьезные усилия к созданию Зон свободной торговли с такими крупными странами, как Египет, Иран, Сингапур, Израиль и др.
Экономические санкции и известная резолюция ООН по Крыму (март 2014 г.) не могли не затормозить процесс формирования зон свободной торговли с участием России и ЕАЭС. Не случайно переговоры с Белградом о зоне свободной торговли с ЕАЭС продолжаются более двух лет. А ЕС все это время требует от Сербии отмены Зоны свободной торговли с Российской Федерацией (соглашение о ЗСТ было подписано в 2000 году) и даже прекращения самих переговоров с ЕАЭС по такой зоне. Такая позиция вполне объяснима: не допустить уход Сербии из-под влияния ЕС и участия в этом процессе Черногории, Македонии, Боснии-Герцеговины.
Важно, однако, то, что у ряда стран Европы имеются интересы, совпадающие с миссией ЕАЭС. Это Германия (сотрудничество в области энергетики и транспорта), Венгрия (в сфере энергетики и логистики), Италия (энергетика, туризм), Австрия (энергетика, логистика, финансовый сектор), Греция (энергетика, туризм, агротехнические проекты), Болгария (энергетика, туризм). В этих условиях важно наращивать интеграционный потенциал ЕАЭС. Пробуксовка ЕАЭС может привести к утверждению в постсоветской Евразии конкурирующих проектов.
Острая потребность к решению проблем региональной безопасности требует укрепления таких интеграционных структур как Шанхайская организация сотрудничества (ШОС) и ОДКБ (Организация договора коллективной безопасности).
Шанхайская организация сотрудничества (ШОС) была создана в 2001 году лидерами Казахстана, Китая, Кыргызстана, России, Таджикистана, Узбекистана. В 2017 году в качестве равноправных членов в ШОС вошли Индия и Пакистан. Имеют статус государства-наблюдателя при ШОС - Исламская Республика Афганистан, Республика Беларусь, Исламская Республика Иран, Республика Монголия. Шесть стран являются партнёрами по диалогу ШОС -Азербайджанская Республика, Республика Армения, Королевство Камбоджа, Федеративная Демократическая Республика Непал, Турецкая Республика, Демократическая Социалистическая Республика Шри-Ланка.
1 Назарбаев Н.А. Проект о формировании Евразийского союза государств. - http://eurasianclub.ru/proekt-o-formirovanii-evrazijskogo-soyuza-gosudarstv/
2 Соглашение стран СНГ от 20.01.1995 г. «О Таможенном союзе». - http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_6257/
3
Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества (ред. от 06.10.2007, с изм. от 10.10.2014) (Подписан в г. Астане 10.10.2000). - http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_106656/
4 См.: ЕврАзЭС прекращает свое существование в связи с запуском ЕАЭС. - https://news.tut.by/politics/419123.html
5 Декларация о евразийской экономической интеграции 18 ноября 2011 года. - http://www.kremlin.ru/supplement/1091
6 Договор о Евразийском экономическом союзе (Подписан в г. Астане 29.05.2014) (ред. от 08.05.2015) (с изм. и доп., вступ. в силу с 12.08.2017). - http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_163855
7 Интеграция в действии: каких результатов достиг Евразийский Экономический Союз в 2017 году. - https://russian.rt. com/ussr/article/465964-eaes-rezultaty-razvitie
ШОС изначально создавалась для совместной защиты границ соседних государств, пресечения террористической угрозы, сепаратизма и экстремизма в Центральной Азии, поощрения регионального сотрудничества в торгово-экономической, оборонной, культурной, энергетической, научно-технической, образовательной и других областях, представляющих общий интерес1.
В рамках ШОС действуют Деловой совет, Антитеррористическая структура (РАТС), имеющая мировое признание, Межбанковское объединение, функционирует университет стран ШОС. За годы существования ШОС РАТС предотвращено сотни террористических актов. ШОС активно участвует в урегулировании афганской проблемы. В настоящее время готовится к подписанию и реализации «Программа сотрудничества по борьбе с терроризмом на 20192021 годы», «Антинаркотическая стратегия ШОС», «Программа действий по предупреждению вовлечения молодежи в деятельность деструктивных структур». Запланированы совместные военные учения «Мирная миссия - 2018» и проведение форумов по обороне и безопасности. Обсуждаются вопросы упрощения процедур торговли, хотя некоторые страны, например, Узбекистан не являются членами ВТО и договариваться об общих правилах торговли совсем непросто.
Может осложнить внутреннюю обстановку в организации ввиду их конфликтных межгосударственных отношений вступление в ШОС Индии и Пакистана. Не все гладко между Пекином и Дели. В вопросах военного сотрудничества сложности возникают в связи с членством Турции в НАТО2. В связи с этим высказывается опасение относительно того, что межстрановые коллизии могут привести к разделению ШОС по альянсам, «геополитическим осям», к «эффектам торможения», подобно отказу Индии от участия в проекте «Один пояс, один путь»3. Тем не менее, никто не оспаривает оформление мощной евразийской коалиции государств межцивилизационного формата, с которой считаются все мировые игроки.
Не упрощая ситуации, следует сказать, что стремление некоторых стран СНГ вывести военное сотрудничество за рамки Содружества виду внутренних разногласий, с одной стороны, и важность активизации действий по обеспечению коллективной безопасности СНГ, с другой, инициировало создание в 2002 году ОДКБ (Организация договора коллективной безопасности). В ее состав в настоящее время входят Армения, Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Россия, Таджикистан. С 2004 года ОДКБ имеет статус наблюдателя в Генеральной Ассамблее ООН.
Многофункциональный характер организации, связанный с выполнением задач противодействия внешним угрозам традиционными (отражение военной агрессии государств - членов, укрепление границ, миротворчество) и нетрадиционными (борьба с терроризмом, нелегальной миграцией, наркотрафиком) методами, как справедливо замечает В.И. Захаров, обеспечивают ей имидж уникальной организации, способствующей формированию новой архитектуры безопасности в Евразии4. Решение этих задач обеспечивают Совет министров обороны, Совет министров иностранных дел, Координационный совет по противодействию незаконному обороту наркотиков, Координационный совет руководителей компетентных органов по противодействию нелегальной миграции, Координационный совет руководителей компетентных органов по чрезвычайным ситуациям, Межгосударственная комиссия по военно-экономическому сотрудничеству, Рабочая группа по Афганистану при Совете министров иностранных дел ОДКБ, Рабочая группа по вопросам информационной политики и информационной безопасности при Комитете секретарей советов безопасности ОДКБ и другие структуры.
Государства ОДКБ располагают таким арсеналом как миротворческие силы, способные выполнять миротворческие миссии по мандату Совета Безопасности ООН не только на территории государств ОДКБ, но и в других регионах мира. Следует отметить, что силы и средства коллективной безопасности в последние годы укрепились кадрами, техникой, созданы силы быстрого развертывания в Центрально-азиатском регионе (5 тыс. чел.), коллективные силы быстрого реагирования (более 22 тыс. чел.).
На счету организации ежегодные операции «Канал» (пресечение незаконного оборота наркотиков) и «Нелегал» (борьба с нелегальной миграцией). Готовится новая операция «Наемник». Она предусматривает выявление лиц из ИГИЛ и их пособников. Ставится непростая задача укрепления границы Таджикистана с Афганистаном, где насчитывается более 70 тыс. боевиков из ИГИЛ, переместившихся из Сирии.
Непростая обстановка настоятельно требует укрепления взаимодействия ОДКБ и ШОС по вопросам, представляющим взаимный интерес (это борьба с терроризмом, незаконной миграцией, оборотом оружия и наркотиков и т. д.).
Приоритетными направлениями в деятельности ОДКБ в настоящее время являются:
- укрепление международного авторитета ОДКБ путем взаимодействия с международными организациями -ООН, ОБСЕ, ШОС;
- дальнейшее развитие системы коллективной безопасности путем укрепления коллективных сил;
- совершенствование системы кризисного реагирования путем сокращения сроков принятия решений, создания Центра кризисного реагирования;
- укрепление военно-технического сотрудничества путем упрощенного порядка поставки техники и вооружений для укомплектования коллективных сил;
1 Хартия Шанхайской организации сотрудничества (Принята в г. Санкт-Петербурге 07.06.2002) (с изм. от 15.06.2006). -http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=INT&n=13215#05078774930443615
2 ШОС сплотили США и террористы // Коммерсант. - М., 2018. - 27 апреля.
3Эксперты негласно называют ШОС альтернативой «большой восьмерке». - https://www.kursiv.kz/news/vlast/eksperty-neglasno-nazyvaut-sos-alternativoj-bolsoj-vosmerke/
4 Захаров В.И. Состояние и перспективы развития Организации Договора о коллективной безопасности // Проблемы национальной стратегии. 2012. - № 3 (12). - С. 87.
- противодействие информационным угрозам во всех регионах коллективной безопасности (восточноевропейском, кавказском, центрально-азиатском)1.
Одной из очевидных проблем ОДКБ остается неоднородность внешнеполитических целей сторон, нередко несочетающихся национальных позиций. Имеют место не самые радужные отношений Узбекистана с Таджикистаном и Кыргызстаном, Казахстана и Кыргызстана. Все это создает определенные сложности в достижении важных договоренностей. Узбекистан, например, не подписал ряд документов о силах и средствах системы коллективной безопасности. Тем не менее, ОДКБ остается реальным эпицентром сотрудничества в сфере безопасности на постсоветском пространстве.
Учитывая геополитическую значимость евразийского постсоветского пространства, неоднозначные опыты интеграции независимых государств, требуется новый непредвзятый взгляд на процессы, происходящие в данной части Евразии, их интеграционный потенциал и возможности его реализации в непростых условиях современной международной обстановки.
1 См.: Организация договора о коллективной безопасности. - http://www.odkb-csto.org/structure/
624
