CC BY
69
РЕГИОНАЛЬНЫЕ И МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ИНТЕРЕСЫ В СТАНОВЛЕНИИ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ИНСТИТУТОВ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА
И. В. ВОРОНИНА
Тамбовский государственный университет им. Г. Р. Державина
In this article the peculiarity of social-economic development of civil society is revealed. This peculiarity, in author's opinion, is determined not only by multifac-torness of this mechanism, but also by realization forms of its economic interests. It is shown, that modern administrative and municipal reforms which include the whole positive experience and instrumentation of world and especially Russian self-government practice, are called to restore local self-government. That would ensure the base of civil society, because only relationships «man - civil society -regional and local self-government - state» create the united social organism.
Региональное хозяйство и его субъекты, их развитие в новом качестве относятся к числу тех основополагающих идей, которые будут определять развитие государства и общества в XXI в. Если в XIX в. была осознана необходимость организации региональной власти на иных началах, нежели это было свойственно централизованной системе полицейского государства, и следствием этого явились региональные реформы в большинстве стран Европы (включая Россию), США, Японии и т. д., то в XXI в. утвердился взгляд на органы регионального управления как на одну из необходимых основ любого демократического строя, один из важнейших принципов организации власти в государстве, одно из условий формирования и развития гражданского общества. Именно региональные органы власти, региональная демократия позволяют, наряду с другими факторами, гармонизовать взаимоотношения государства и общества, власти и человека на основе региональных ценностей.
Россия вступила в XXI в. с еще незавершенной реформой местной власти. При этом она имеет уникальную возможность добиться создания системы местной власти, местной демократии, опираясь на богатый отечественный опыт (с учетом его положительных и отрицательных сторон), а также на достижения зарубежной региональной демократии. Вступление в Совет Европы создало благоприятные политические и правовые условия для этого.
Теоретико-методологический анализ гражданского общества, его институтов и обществен-
ного договора находил отражение в трудах Аристотеля, А. Ага, Л. Андерсона, Э. Арато, Ф. Гегеля, Э. Гидденса, Т. Гоббса, Т. Веблена, И. Канта, Дж. Коэна, Дж. Локка, В. Нордхауза, К. Маркса, Ж.-Ж. Руссо, Самуэльсона, А. Смита, Ю. Хабер-маса, Т. Янсона и др.
Методологические и практические аспекты формирования и функционирования местного самоуправления, организаций саморегулирования и других институтов гражданского общества, интересов населения муниципальных образований как социально-территориальной общности до недавнего времени оставались в тени.
Современный этап исследования экономических отношений региональных и муниципальных образований и их экономических основ характеризуется определенными теоретическими и практическими наработками. Они рассматриваются в работах К. Аксакова, И. Бабичева, В. Бутова, Е. Бухвальда, А. Грамина, Т. Говоренкова, Е. За-рукиной, А. Жукова, В. Игнатова, Т. Игнатовой, П. Канапухина, С. Клинова, И. Караваевой, В. Кат-ренко, Н. Коркунова, Е. Кодиной, А. Кочеткова, С. Кузьмина, Л. Лаптева, В. Лексина, О. Макаренко, В. Маркварта, Н. Постового, Е. Понома-ренко, В. Просянникова, Д. Савина, В. Смолько-ва, А. Руднева, В. Рудого, Я. Рубина, А. Ткаченко, С. Тюренкова, А. Черкасова, С. Чередниченко, И. Чернова, А. Чуева, А. Швецова, Ю. Хаустов, И. Хубиева, С. Юрковой, Т. Юрьевой, С. Яковлева и др.
Реформа местного самоуправления в России, оформленная новой редакцией Федерального за-
кона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 2003 г., призвана решить проблемы жизнеобеспечения населения на уровне местного самоуправления. Она предполагает также существенные изменения в территориальной организации местного самоуправления: так, количество муниципальных образований в соответствии с концепцией реформирования местного самоуправления в Российской Федерации увеличится с 11,4 тыс. до 28-30 тыс., т. е. в 2,5 раза. С 2006 г. начнется новый этап в развитии местного самоуправления и гражданского общества. Первостепенное значение имеет материальное и финансовое обеспечение. О самоуправлении можно говорить тогда, когда оно обеспечено экономически. Предстоит внести изменения и дополнения в бюджетно-налоговую систему, активизировать неналоговые источники финансовых ресурсов.
Отсутствие экономической основы - одна из основных причин неактивности региональных органов власти и их слабого взаимодействия с саморегулируемыми организациями и другими институтами гражданского общества, низкой эффективности их работы в целом. Принцип достаточности собственных средств как непременное условие осуществления местного самоуправления подтверждает и опыт зарубежных стран, в которых муниципалитеты имеют собственность, свои источники дохода в виде местных налогов или четко фиксированной доли от общегосударственных налогов. Как показывает опыт, этих источников средств не всегда хватает для покрытия всех местных расходов. Поэтому наличие собственной экономической основы является необходимой предпосылкой сохранения статуса самостоятельности органов местного самоуправления.
Повышение эффективности деятельности органов федеральной и региональной власти, всей системы управления возможно только через понимание того обстоятельства, что регионы и муниципальные образования являются переходной формой к гражданскому обществу, к воплощению и реализации всех связанных с ним демократических прав и обязанностей граждан. Регионы, муниципальные образования и саморегулируемые организации и другие институты гражданского общества имеют общие экономические и финансовые основы. Их отношения должны строиться на институционально-контрактной форме гражданского общества - общественном договоре.
Муниципальная и административная реформы призваны отрегулировать эффективный механизм государственной власти, обеспечить их вла-
стные полномочия финансовыми ресурсами, что позволит защищать и гарантировать социально-экономические права граждан, принципы самоорганизованности всех негосударственных организаций, максимально раскрепостить творческую инициативу и предприимчивость в обществе.
Российский и зарубежный опыт убедительно показывает, что структура государственной власти может быть эффективной и устойчивой лишь тогда, когда ее подкрепляет жизнеспособная система регионального управления и самоуправления. Ведь почти все государственные решения, касающиеся интересов граждан, так или иначе проходят через региональные органы власти. Люди оценивают государственную политику, прежде всего, через призму удовлетворения своих жизненных нужд, через состояние продовольственного рынка, жилищных условий, тепла, электроэнергии в домах, общественного порядка на улицах, благоустройства и т. д. Именно на местном уровне население чувствует прямую ответственность за решение насущных вопросов жизни, здесь формируются основы понимания собственной ответственности граждан за свою судьбу и судьбу близких.
Регионы и местное самоуправление являются важнейшими элементами демократического государственного устройства, в частности, это неотъемлемая часть общегосударственной системы сдержек и противовесов. Наряду с сочетанием различных интересов на государственных уровнях РФ, субъектов РФ, субъектов РФ необходимо сочетание интересов государственных и интересов каждого отдельно взятого города, поселка, деревни, каждой обособленной населенной территории. Роль выразителя таких интересов и призвано играть местное самоуправление. Чтобы роль была действенной, необходимо наличие у местного самоуправления полномочий на самостоятельное решение вопросов защиты интересов жителей, обусловленных фактом совместного проживания на соответствующей территории (то есть вопросов местного значения), а также полномочий на участие в подготовке решений органов государственной власти, затрагивающих интересы жителей территории местного самоуправления.
Европейская Хартия местного самоуправления - один из главных источников муниципального права европейских государств, намечающий пути развития местного самоуправления в современной Европе. В его основу положен классический принцип субсидиарности, утвердившейся в европейской социальной философии еще в сред-
ние века, хотя к активному осуществлению данной идеи приступили лишь в прошлом столетии. Понятие субсидиарности означает, что осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Документ был принят по инициативе Совета Европы в 1985 г. Европейская Хартия местного самоуправления была ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г., и ее положения в полной мере распространяются на нашу страну [6].
Органы местного самоуправления призваны решать вопросы местного значения, создавать условия для обеспечения повседневных потребностей населения, но это и есть реализация одного из ключевых прав человека и гражданина, гарантируемых демократическими государствами, -права на достойную жизнь. Органы местного самоуправления - это власть, создаваемая населением муниципальных образований из своего состава, из людей, которые знают все нюансы проблем своей территории. Власть, подотчетная населению. Такая власть в наибольшей степени способна решать вопросы местного значения в экономически эффективных формах.
Под самостоятельностью местного самоуправления следует понимать право населения муниципального образования непосредственно или через своих представителей, без вмешательства каких-либо иных властных структур, определять круг вопросов местного значения и решать их, действуя в соответствии с законами.
Развитое местное самоуправление освобождает органы государственной власти от «текучки», позволяет сконцентрироваться на решении общегосударственных проблем, способствует оптимизации государственного управления. Таким образом, местное самоуправление не только оппонент, но и соратник государственной власти.
Переход органов городского управления из состояния первичных элементов системы административно-государственного механизма в состояние средств реализации интересов и воли самоуправляемых сообществ требует решительного пересмотра всей концепции построения системы организации и управления муниципальными образованиями.
Прежде всего, при построении организационно-управленческой концепции необходимо исходить из того обстоятельства, что в лице муниципальных органов должны быть не органы управления, а органы самоуправления. Модификация обычного для теории управления членения системы на управляемый объект и управляющий
субъект состоит здесь в том, что одно и то же образование должно находится и в позиции управляемого объекта, и в позиции управляющего субъекта.
Процесс самоуправления предполагает саморегулирование, которое также является управленческой формой гражданского общества. Саморегулирование - это легитимное регулирование определенных рынков и сфер деятельности самими экономическими агентами, без вмешательства государства. Саморегулирование реализуется через создание участниками рынка специальных структур и делегирование им части полномочий, в том числе право контроля за соблюдением «правил игры» на рынке.
Если рассматривать саморегулирование в координатах «свободный рынок» - «государственное регулирование», то в отличие от свободного рынка саморегулирование предполагает установление определенных формализованных «правил игры» участников рынка, включая санкции за нарушение этих правил, механизмы разрешения конфликтов между участниками рынка, которые в определенной степени ограничивают свободу экономических агентов. С другой стороны, как установление правил игры, так и разрешение конфликтов осуществляются самими участниками рынка, без прямого вмешательства государства. С этой целью ими создаются специальные организационные структуры - организации саморегулирования, которым и делегируются определенные полномочия и часть прав экономических агентов.
В некоторых случаях саморегулирование фактически замещает государственное регулирование. Такая ситуация складывается в силу разных причин. Так, правила ведения какой-либо деятельности, установленные самими участниками рынка, могут появиться раньше, чем нормы государственного регулирования. Если такие правила оказываются эффективными с точки зрения бизнеса и экономики в целом, то государство может отказаться от вмешательства в данную сферу.
Иногда взаимодействие государственного регулирования и саморегулирования может идти по пути передачи части полномочий государственных органов организациям саморегулирования, причем в этом случае государство может быть инициатором создания организаций саморегулирования, принимая соответствующие нормативные акты или создавая организационные и политические условия для деятельности этих организаций [5].
В России в некоторых отраслях действуют похожие схемы. Так, в соответствии с «Основами законодательства Российской Федерации о нотариате» (приняты 11 февраля 1993 г.) контроль за деятельностью частных нотариусов возложен на нотариальные палаты и Федеральную нотариальную палату. В соответствии с законом «О рынке ценных бумаг» (принят 22 апреля 1996 г.) было создано несколько организаций саморегулирования в этой сфере, которым были переданы полномочия по контролю за деятельностью профессиональных участников рынка. Государство же через систему лицензирования организаций саморегулирования контролирует главным образом эти организации, а не участников рынка напрямую.
Понятием, близким к саморегулированию, является так называемое «сорегулирование», то есть совместное участие в регулировании государства и различных участников рынка (не только производителей, но и потребителей, инфраструктурных организаций, профсоюзов и т. п.). Урегулирование позволяет обеспечить баланс интересов и выработать правила игры, приемлемые для всех заинтересованных сторон [2].
Задача создания и нормативно-правового закрепления моделей местного самоуправления и саморегулирования на основе его общероссийской концепции должна быть передана на уровень субъектов Федерации и осуществляться на основе систематического непрерывного диалога между органами государственной власти субъекта Федерации и тех муниципальных образований, которые расположены на территории каждого из этих субъектов. Вполне понятно, что для обеспечения своей результативности такой диалог должен быть обличен во вполне определенные организационные и правовые формы, получив свое законодательное закрепление в соответствующем разделе Устава субъекта Федерации, а также в областных (краевых и других субъектов Федерации) законах о местном самоуправлении. Данные модели должны будут стать основой для формирования конкретных, учитывающих местные особенности обликов местного самоуправления в каждом из муниципальных образований. Это позволит избежать чрезмерной унификации структуры и деятельности местных сообществ, достичь высокой эластичности пространства местного самоуправления, а значит, придаст последнему возможность адекватно отражать в себе чрезвычайное разнообразие условий существования муниципальных образований.
Организации саморегулирования используют установленное Конституцией право граждан на
коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. При отстаивании интересов своих членов организации саморегулирования взаимодействуют, как правило, с отраслевыми органами исполнительной власти (Министерствами, ведомствами и их территориальными управлениями), а также со всевозможными контролирующими органами.
В системе местного самоуправления в самом общем плане можно указать на два контура подсистем управления. Внешний контур управления, существование которого обусловлено тем фактором, что местное самоуправление создается Российским государством и действует в рамках установленных им законоположений. Внутренний контур управления, необходимость которого состоит в том, что, выявляя, давая прямой выход выраженному в воле совместному интересу муниципальной корпорации, местное самоуправление само по себе не в состоянии обеспечить повседневную реализацию этого интереса. Для этого ему следует обеспечить управление процессов реализации последнего [3].
Наиболее существенным основанием для построения внешнего контура управления является передача функций центральной государственной власти «на места», то есть из центра в регион и город и из региона в город, вызванная переходом от тоталитарного государства к демократическому устройству российского общества. Однако до сих пор этот процесс передачи даже в связи с принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. остается во многом декларативным, так как для такой передачи еще не создан целый ряд необходимых предпосылок, в том числе и теоретических, и практических [5].
Что касается процесса создания внутреннего контура управления системы местного самоуправления, то прежде всего необходимо выделить несколько наиболее важных аспектов.
Первый из таких аспектов состоит в том, что с переходом к местному самоуправлению город приобретает, наряду с существовавшей ранее исполнительной функцией, функцию правотворческую и функцию распорядительную.
Поэтому и в общей структуре муниципального управления должны выделяться органы, механизмы и инструменты управления не только исполнительскими, но также правотворческими и распорядительными процессами с хорошо выстроенными взаимосвязями между данными управленческими блоками.
Второй важный аспект создания внутреннего контура управления местным сообществом заключается в том, что, став собственником муниципального имущества, названое сообщество, действуя в условиях рынка, должно стремиться к тому, чтобы стать полноправным и повседневным участником всех основных секторов современного рынка: денежно-валютного, фондового, недвижимости, товаров и услуг. Поскольку именно рынок все больше становится той средой, которая оказывает решающее воздействие на все основные стороны жизни российского общества вообще и города (сельского поселения) в частности, структура органов муниципального управления должна быть, в конечном итоге, структурой управления всеми перечисленными секторами рынка, причем управления, которое происходит путем задействования соответствующих элементов муниципальной собственности: денежно-валютного, фондового, недвижимости и т. п. В этом смысле целесообразно сосредоточить в одном подразделении структуры органов городского управления все те вопросы, которые касаются движения как имеющихся у городского сообщества, так и необходимых ему товарных масс, в другом - денежно-валютных ресурсов, в третьем - ценных бумаг, в четвертом - недвижимости.
Однако ввиду того, что муниципальное имущество имеет не только экономическую, но и хозяйственную ценность, следует, наряду с экономическим блоком управления, иметь в структуре муниципальных органов и хозяйственно-эксплуатационный блок с разделением его на секторы, соответствующие хозяйственному предназначению тех или иных элементов муниципальной собственности: сектор транспорта, сектор связи, сектор водоснабжения и канализации и т. д.
В России основными источниками финансирования некоммерческих институтов являются средства, выделяемые государством, доходы от собственной предпринимательской деятельности, а также средства, получаемые от нефункциональных некоммерческих организаций по грантам. Причем структура финансирования определяется в основном такими факторами, как стадия жизненного цикла организации, организационно-правовая форма и характер выполняемой миссии.
Рост некоммерческого сектора в России сопровождается определенным ростом мощности финансовых потоков на социальные нужды, большей частью при поддержке мирового сообщества, но также за счет усилий самих общест-
венных организаций в части ведения ими коммерческой деятельности. Одновременно появляются первые надежды на создание небюджетных фондов некоммерческого характера, приток средств в которые обеспечивает бизнес, заинтересованный в становлении имиджа организаций и их лидеров, создании благоприятной внешней среды коммерческой деятельности, предотвращении противостояний и конфликтов с общественностью и т. п. Надежды на стабилизацию банковской сферы и постепенное развитие финансовых рынков в России позволяют также говорить о новой форме бизнеса, основу которого образует движение капитала пенсионных и благотворительных фондов. При соответствующей правовой поддержке идей благотворительности и меценатства в России финансовое развитие общественных организаций обеспечит решение всех насущных проблем социального развития общества. Источники финансовых средств для поддержки социальной сферы достаточно дифференцированы и многогранны. Та их часть, которая аккумулируется в бюджете, будет составлять лишь небольшую долю общего объема финансовых ресурсов, обеспечивающих развитие социальных программ, поддержку инновационных социальных идей, возрождение искусства, культуры, науки, просвещения, здравоохранения. Действия органов государственной власти по поддержке негосударственных некоммерческих организаций предпринимаются под воздействием следующих главных факторов:
1) макроэкономическая ситуация и проводимая правительством политика финансовой стабилизации и создания благоприятного инвестиционного климата;
2) давление нескольких хорошо организованных групп специальных интересов (религиозные организации, творческие союзы, организации инвалидов), направленное на получение и сохранение групповых налоговых льгот;
3) установление и использование отдельными организациями политических и экономических связей с руководителями исполнительных органов власти с целью получения индивидуальных налоговых и таможенных льгот, финансовой поддержки и других преференций [1].
В настоящее время взаимодействие некоммерческих организаций с государством осуществляется по следующим направлениям:
- предоставление льгот по уплате налогов, таможенных и иных сборов и платежей с учетом организационно-правовых форм некоммерческих организаций, видов товаров и услуг и т. п.;
- полное или частичное освобождение от платы за пользование государственным и муниципальным имуществом;
- финансирование размещенных среди некоммерческих организаций на конкурсной основе государственных и муниципальных социальных заказов, грантов и социальных программ;
- предоставление льгот по уплате налогов юридическим и физическим лицам, оказывающим материальную поддержку некоммерческим организациям;
- предоставление льгот по уплате подоходного налога гражданам, получающим помощь от некоммерческих организаций.
В последнее время в России государство и муниципалитеты все больше включаются в процесс предоставления грантов некоммерческим организациям для решения острейших социальных проблем. Тем самым постепенно происходит некоторое замещение грантов от иностранных организаций, в том числе и государственных, на гранты, предоставляемые отечественными структурами, что в целом благоприятно воздействует на развития эффективной структуры российского некоммерческого сектора.
Цели, ради достижения которых созданы организации, и организационно-правовые формы принимаются во внимание, в частности, при определении права на пользование налоговыми и неналоговыми льготами. Например, Федеральный закон «О некоммерческих организациях» устанавливает, что специфическими налоговыми льготами могут поощряться организации, преследующие благотворительные, образовательные, культурные или иные общественно значимые цели. Вместе с тем несколько разная политика льгот может проводиться, например, по отношению к фондам, с одной стороны, и некоммерческим партнерствам, с другой.
Большую роль в финансировании некоммерческого сектора и решении с его помощью социальных проблем регионов способны играть не только налоговые, но также и неналоговые льготы. Весьма эффективно они применяются, в частности, в Москве по отношению к благотворительным организациям [7].
Благотворительная деятельность в Москве поощряется преимущественным предоставлением в аренду помещений и выделением земельных участков, применением упрощенной процедуры продления лицензий для организаций, которые занимаются деятельностью, подлежащей лицензированию, и льготами по арендной плате и коммунальным услугам. При определенных условиях
благотворительные организации освобождаются от арендной платы за помещения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, оплачивают услуги связи по тарифам, предусмотренным для населения, оплачивают коммунальные услуги по тарифам, установленным для бюджетных организаций.
Некоммерческий сектор не является однородным и включает государственные и частные некоммерческие организации. Несмотря на ряд общих черт, первый и третий сектора экономики выполняют неидентичные функции. Оба они оказывают в значительной части услуги коллективного характера, ориентированы не на извлечение прибылей, а на реализацию тех или иных целей. Государство, однако, может предоставлять такой объем и набор услуг, которые согласно поддерживать общество, оплачивая их за счет налогов. Оно поэтому вынуждено ориентироваться на усредненные, стандартные потребности и не в состоянии своевременно и оперативно реагировать на быстро меняющийся и усложняющийся потребительский спрос. Функцией государства является предоставление общественных благ в равном количестве каждому члену общества. Таким образом, государство обеспечивает поддержание определенных стандартов потребления общественных благ [1].
Коренные социально-экономические и государственные преобразования, когда демократизация стала фактором и начала играть существенную роль в жизни общества, послужили основой создания новых для нашей страны, однако традиционных для демократического общества структур, которые, к сожалению, функционируют пока еще достаточно неэффективно. Следует иметь в виду, что индустриально развитые государства с демократической формой правления кроме традиционных структур в настоящее время имеют в своем составе большое количество институтов гражданского общества, которые во взаимодействии с государственными институтами и прессой обеспечивают, с одной стороны, «баланс» власти, а с другой - эффективное функционирование всей общественной системы в целом. Таким образом, гражданское общество характеризуется высокой степенью развития, в котором граждане наделены широкими демократическими правами, активно используют их и несут обязанности друг перед другом, перед обществом и государством.
В конечном итоге, интересы государства, регионов, муниципальных образований и организаций саморегулирования должны совпасть, если
исходить из того, что любой уровень власти, самоуправления и саморегулирования должен руководствоваться интересами отдельного человека, населения, а не интересами каких бы то ни было бюрократических структур. На наш взгляд, муниципальное образование и саморегулирование есть управленческие формы гражданского общества, так как они являются переходной к гражданскому обществу социально-экономической формой. Именно через муниципальные образования, организации саморегулирования институтов гражданского общества возможно воплощение и реализация всех связанных с гражданским обществом демократических прав и обязанностей граждан, а также повышение эффективности деятельности органов государственной региональной и муниципальной власти, всей системы управления.
Литература
1. Макаренко О. В. и др. Государство и негосударственные некоммерческие организации: формы поддержки и сотрудничества. М., 1997. С. 17-18, 44.
2. Саморегулирование: Пособие для предпринимателей. М., 2002. С. 15.
3. Собственность и экономические интересы / Ю. И. Хаустов, П. А. Канапухин, С. П. Клинова, В. Н. Просянников; Под ред. Ю. И. Хаустова. Воронеж: Изд-во Воронежского ун-та, 2000. 299 с.
4. Ткаченко А. А. Территориальный интерес -ускользающий детерминант регионального развития // Территориальные интересы: Сб. науч. тр. Тверь: ТВ ГУ, 1999. С. 4-5.
5. Тюренков С. В. Регулируемое местное хозяйство и перспективы муниципального самоуправления // Муниципальная экономика. 2000. № 1. С. 13.
6. Уильямсон О. Экономические институты капитализма. СПб., 1996. С. 48.
7. Хисамов И. Гражданский форум с юридическим лицом // Эксперт. 2001. № 41.
