Региональные элиты и региональные процессы: власть и политика Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

РАЗДЕЛ ПЕРВЫЙ

Социальные институты: новые практики и формы

А.Е. Чирикова

РЕГИОНАЛЬНЫЕ ЭЛИТЫ И РЕГИОНАЛЬНЫЕ ПРОЦЕССЫ: ВЛАСТЬ И ПОЛИТИКА

ВВЕДЕНИЕ: РОССИЙСКИЕ РЕГИОНЫ И РОССИЙСКИЕ ЭЛИТЫ В НАЧАЛЕ XXI ВЕКА

В 90-х годах российские регионы развивались главным образом за счет своих внутренних ресурсов. В условиях экономического кризиса и слабой центральной власти каждая российская территория вырабатывала собственную стратегию выживания, а региональные элиты формировали модели власти, обеспечивавшие им в каждом конкретном случае наилучшие условия управляемости социально-политической и экономической ситуацией. Эффективность региональных руководителей компенсировала безынициативность властей федеральных. С политической точки зрения, высокая автономия субъектов РФ обернулась «региональной вольницей», когда каждый регион, опираясь на собственные ресурсы, проводил политику, не согласованную с линией центра и порой противоречащую ей. В результате к концу 90-х годов Россия представляла собой слабоуправляемую федерацию, где на региональном уровне действовало множество различных политических режимов и сформировались разные типы региональной экономики.

Сегодня ситуация меняется. Впервые с начала проведения реформ в России сдвиги на региональном уровне инициируются внешними факторами. Во-первых, с избранием президентом В.В. Путина руководство страны приступило к реформе, цель которой состоит в укреплении единого административного, пра-

вового, экономического пространства и повышении управляемости субъектов Федерации. В новых условиях региональные руководители лишаются статуса политиков общефедерального масштаба, а их деятельность в основном сосредоточивается на управлении подвластным регионом. Во-вторых, выход из экономического кризиса сопровождался формированием новой специализации экономики, развитием целого ряда отраслей и происходил на фоне реструктуризации российского бизнеса. Крупные финансово-промышленные группы (ФПГ) включились во второй передел собственности, начавшийся в России в конце 90-х годов, и активно осваивают экономическое и политическое пространство российских регионов.

Изменения в масштабах всей страны задают региональным процессам иной формат, вносят существенные коррективы в функционирование региональной власти.

В анализируемом исследовании мы с моей коллегой Натальей Лапиной хотели зафиксировать наметившиеся сдвиги. Исследовательская задача состояла в том, чтобы понять, как региональные акторы, структуры власти на местах реагируют на изменения, происходящие «сверху», и подстраиваются к ним, как они взаимодействуют с новыми субъектами экономики и политики и как сами эти субъекты выстраивают линию политического поведения в российских регионах.

В центре исследования - изменения в составе властной элиты, возникновение новых политических альянсов среди региональных элит, а также анализ изменений потенциала влияния отдельных элитных групп регионов.

Российская региональная элита в лице ключевых руководящих фигур власти, бизнеса, политических лидеров не является однородной ни по возрасту и социальному происхождению, ни по опыту и ценностным ориентациям. «Мозаичность» элиты содержит в себе большой потенциал развития, но одновременно может стать источником конфликтов и внутренних напряжений. Открытым остается вопрос: может ли «мозаичная» элита обеспечить выработку и реализацию эффективной стратегии

регионального развития и противостоять давлению внешних акторов - федерального центра и крупных ФПГ? Во многом ответ на этот вопрос будет зависеть от того, на какие группы внутри региональной элиты предпочтут сделать ставку федеральные власти и новые «олигархи».

Другой не менее важный вопрос: как будут складываться отношения между «новыми» и «старыми» группами элитного слоя? Позиции «старых» слоев достаточно сильны, что во многом поддерживает сложившиеся практики функционирования властных структур, а реформаторы в элитном слое пока еще не обладают достаточным потенциалом влияния, чтобы заставить власть действовать по новым правилам. Нам представлялось интересным выяснить, что лежит за этим «разнообразием лиц» региональной власти и как новые акторы из бизнеса «приживаются» во власти.

Кроме того, в ходе исследования важно было ответить на вопросы: затормозился ли процесс становления региональных элит новациями, идущими «сверху», и как сосуществуют две противоположные тенденции - стремление элиты к обновлению и попытки законсервироваться в своем нынешнем состоянии?

Отличительной особенностью данного исследования, проведенного в двух сильных и стабильных регионах Поволжья, донорах федерального бюджета - Ярославской и Самарской областях - было стремление выявить общие и особенные тенденции в региональных процессах, опираясь на три вида данных: официальную госстатистику, региональную статистику, материалы интервью с ключевыми фигурами власти, бизнеса, партийного строительства и ведущими информационными акторами в регионах.

Опрос представителей региональных элит методом глубинного интервью позволял не только анализировать, как различные группы внутри них оценивают ситуацию в регионе, внутри-элитные процессы, модели власти, но и сделать экспертную оценку того, как эти процессы будут развиваться в перспективе.

Методология так называемого многослойного анализа базировалась на принципе консолидации различных исследовательских приемов и баз данных. Перекрестная верификация данных проводилась для того, чтобы минимизировать искажение полученной информации и последующей ее интерпретации. Многослойный анализ позволял, с нашей точки зрения, значительно повысить надежность полученных результатов не только за счет использования разных методических приемов, но и за счет привлечения к оценке ситуации возможно большего числа лиц, представляющих различные иерархические позиции во власти. При получении исходной информации мы ориентировались на главные фигуры исполнительной власти, бизнеса, политических партий — основных действующих лиц, имеющих доступ к максимально достоверным данным о характере происходящих перемен.

Всего в течение июля - ноября 2001 г. было опрошено свыше 70 представителей элит двух регионов, занимающих высшие иерархические позиции в исполнительной и законодательной власти регионов: крупных бизнесменов и директоров, лидеров партий и движений, влиятельных информационных акторов регионов. Исследование проводилось при поддержке Московского представительства Фонда Эберта и его главы - профессора Петера Шульце, который выступил не только его заказчиком, но и консультантом. Благодаря его усилиям многие направления анализа были уточнены и дополнены.

Полученные данные позволили выявить ряд новых процессов, происходящих сегодня во власти, в бизнесе и политике регионов, и поставить на обсуждение аналитиков и исследователей новые тенденции, которые пока еще только намечаются, но способны в перспективе охватить все пространство российских регионов.

РЕГИОНАЛЬНАЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ: НОВЫЕ ПРОЦЕССЫ И НОВЫЕ ФИГУРЫ

Выборы губернаторов Самарской и Ярославской областей Константина Титова и Анатолия Лисицына, проходившие в 2000 г., стали примером изменений, характерных для региональной власти в начале XXI в.

Прежде всего наблюдалось постепенное снижение потенциала исполнительной власти в регионах и ее рассредоточение среди различных политических и экономических акторов региона и федерального центра. Более 70% опрошенных представителей элит в Самарской и 50% - в Ярославской областях убеждены: при том что потенциал исполнительной власти в регионах высок, он постепенно снижается за счет более активного политического лидирования двух генеральных акторов: федеральных округов и экономической элиты.

Несмотря на то что действия руководителей федеральных округов (ФО) многими представителями исполнительной региональной власти не воспринимаются агрессивно и носят скорее характер «информационного анализа» и «пробных шагов», нельзя не признать, что федеральные округа в регионах претендуют, по оценкам экспертов, на слишком большое экономическое и политическое влияние, которое им пока не удалось получить, но которое «нависло как угроза для деятельности губернатора». Появление нового центра власти в регионе способствовало нарастанию неуверенности губернаторов в своих действиях по отношению к региону. Так, Титов рассматривает федеральный округ в лице Сергея Кириенко как «игрока, играющего против него», в то время как Лисицын стремится использовать появившийся орган власти как дополнительный канал лоббирования своих интересов в центре. Не случайно восприятие новой структуры в Самарской и Ярославской областях различно. Однако и в том и в другом регионе федеральные округа

воспринимаются пока как неопределившаяся структура, которой полезнее помогать регионам, нежели контролировать их. Нецелесообразным, по мнению представителей элит, является вмешательство федеральных округов в экономические процессы регионов; в то же время кадровые проблемы власти, равно как и процессы стратегического планирования, вполне могли бы решаться совместными усилиями. Более 60% респондентов убеждены, что рассредоточение власти вполне оправданно и закономерно, однако до сих пор ФО не располагают должным набором политических инструментов для влияния на ситуацию в регионах, кроме авторитета Президента РФ.

Весьма важной тенденцией, подтверждающей изменение профиля исполнительной власти, является процесс постепенного проникновения в ее структуры представителей регионального бизнеса — крупных экономических акторов. Мобилизация бизнеса в регионе и его стремление попасть в эти структуры поддерживаются самой исполнительной властью благодаря тому, что именно крупные корпорации обеспечивают финансами избирательные кампании губернаторов. Это обусловливает рост «политического долга» губернаторов, которые впоследствии вынуждены «делиться» ведущими позициями в команде с представителями бизнеса, оказавшими помощь в выборной борьбе.

Все более заметной тенденцией становится также процесс формирования губернаторских команд за счет назначения фигур из избирательных штабов. Нарастающий долг губернаторов перед людьми, обеспечивающими их избрание, свидетельствует и о постепенном снижении потенциала губернаторской власти за счет внутренних, а не внешних факторов. Безусловно, степень снижения этого потенциала во многом определяется тем, насколько интегрирована бизнес-элита в регионе и насколько она согласна признать в губернаторе лицо, способное защищать ее интересы на региональном и федеральном уровнях.

Важно подчеркнуть: исследование не просто вскрыло факт известного сокращения властных полномочий губернатора, но

и показало, что сила губернаторской власти в регионе все в большей степени начинает зависеть не только от его отношений с федеральным центром, но и от характера отношений, складывающихся с крупными экономическими акторами в регионе, которые стремятся занять доминирующие позиции во властной иерархии. По оценкам экспертов, стремление крупных корпораций в лице их топ-менеджеров проникнуть в исполнительные и законодательные органы в перспективе будет усиливаться; это может означать для России новый этап в становлении региональной власти - она будет в большей степени иерархи-зирована и ориентирована на центр за счет того, что интересы крупных корпораций не ограничиваются рамками региона, а распространяются на всю Россию в целом.

Опрос представителей элитных групп позволил убедиться в том, что влияние Титова и Лисицына несколько уменьшилось в их регионах. Однако власть Лисицына более устойчива по двум основным причинам: с одной стороны, он остается неоспоримым лидером в своей команде, с другой - за счет эффективных отношений с центром поддерживается практически всеми группами элит. Власть Титова и потенциал его поддержки как в команде, так и среди элит значительно снизились за полтора года после его последнего избрания, что обусловлено как его сложными отношениями с Центром, так и недовольством его действиями со стороны команды.

ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ В РЕГИОНАХ: ФЕНОМЕН ДВОЙНОЙ ЗАВИСИМОСТИ

Законодательная власть в регионах последние три-четыре года претерпевает значительную трансформацию. Все отчетливее становится тенденция «вытеснения» из законодательных собраний социальной страты, представленной врачами, учителями, преподавателями высшей школы, в то время как число промыш-

ленников, бизнесменов, представителей местной власти продолжает расти.

Причину изменения «лица» законодательной власти многие респонденты объясняют растущей заинтересованностью крупных экономических акторов контролировать региональную ситуацию в области законодательства. Около 70% опрошенных представителей элит убеждены, что изменение состава законодательной власти неизбежно и в перспективе законодательная власть все больше будет терять демократические черты, превращаясь в итоге «в сильный орган лоббирования», сопоставимый по влиянию с исполнительной властью в регионе.

Особенностью последних выборов в законодательную власть было не просто проникновение отдельных представителей бизнеса в законодательную власть, а попытки крупных корпораций в регионе провести туда целые группы своих людей в целях формирования консолидированной силы экономических акторов. Менее крупные экономические акторы также пытаются найти мотивы для интеграции и выбрать в законодательные собрания не столько отдельных представителей, сколько группы людей, способных защищать интересы своих покровителей. Правда, это достаточно сложная и не всегда реализуемая технология.

Продолжает доминировать тенденция, при которой сильные политические фигуры в регионе - мэры и губернаторы - ставят задачу проведения в законодательные собрания целых групп лояльных или зависимых от себя людей уже в момент выборов, чтобы обеспечить себе возможность договариваться с ними о взаимных интересах до попадания во власть ради избегания трансакционных издержек, значительно возрастающих после того, как эти люди уже избраны.

Новой тенденцией является объединение влиятельных партий с административным ресурсом власти. К примеру, мэр Самары Георгий Лиманский на выборах в губернскую думу объединил ресурсы влияния городской администрации и местных коммунистов, что позволило ему увеличить число своих

сторонников в новой думе в три раза. Партия «Единство» в Самарской области объединила усилия с АвтоВАЗом, благодаря чему прошли все пять партийных претендентов от Тольятти.

Постепенная потеря влияния в региональных законодательных собраниях социальных акторов - врачей, учителей, преподавателей вузов - сопровождается развивающейся практикой построения отношений между исполнительными и законодательными органами в регионах по принципу «взаимной лояльности» двух ветвей власти. Поэтому, ставя вопрос о характере отношений между законодательной и исполнительной ветвями власти в регионах, мы можем уже говорить не только об односторонней, но и о двухсторонней их зависимости. Механизмы, с помощью которых достигается эта лояльность, весьма сложны. По оценкам экспертов, массированное проникновение бизнеса в законодательную власть повышает ее управляемость за счет возможности губернатора влиять на экономическую деятельность депутатов-бизнесменов. И наоборот, концентрация финансовых ресурсов в руках крупных экономических акторов ограничивает власть губернатора и заставляет его считаться со своей бизнес-элитой.

Выборы 2001 г. позволяют говорить о том, что за свое политическое влияние в регионах начинают бороться федеральные округа, ставя во главе законодательных собраний свои кандидатуры, как правило, руководителей федеральных структур в регионах. Именно такая ситуация сложилась на выборах в законодательное собрание Самарской области, проходивших в декабре 2001 г. Вероятно, эта тенденция обозначится в перспективе еще более четко, и федеральные округа смогут стать реальными политическими акторами в подведомственных им регионах.

Одновременно, как показывают материалы интервью, в тех регионах, где «десант» бизнеса во власть начался раньше, отмечается некоторое охлаждение крупных бизнесменов к законодательной деятельности, и они остаются в за: онодательных собраниях только благодаря хорошо развитым лоббистским тех-

нологиям, не стремясь профессионализироваться в собственно законодательной деятельности.

Отмечая взаимную зависимость законодательной и исполнительной власти в регионах, мы хотели бы подчеркнуть, что городские законодательные собрания в большей степени развиваются по старой модели «односторонней зависимости» законодательной власти от исполнительной в том случае, когда в их составе преобладают социальные акторы, как, например, в Ярославле. В случае, когда в законодательном городском собрании сильную фракцию имеют крупные компании, как, к примеру, ВАЗ в Тольятти, характер отношений также определяется моделью односторонней зависимости, но в этом случае зависимой стороной выступает уже исполнительная власть в лице мэра (хотя эта зависимость, безусловно, не абсолютна).

Результаты исследований свидетельствуют о том, что сегодня нельзя говорить о простой зависимости в регионах законодательной власти от исполнительной. Если эта зависимость существует, то она достигается за счет сложной политической игры, которую доминирующие акторы вынуждены вести с независимыми политическими деятелями в регионе, число которых растет.

На вопрос о том, что сегодня доминирует в отношениях исполнительной и законодательной власти в регионах — зависимость или автономия, - не может быть дано однозначного ответа. Исследование позволяет убедиться в том, что иногда эта зависимость в оценках экспертов несколько преувеличена, хотя бы потому, что многие латентные процессы остаются «за кадром» даже для региональных элит. В перспективе можно прогнозировать, что уровень зависимости этих двух ветвей власти будет падать или приобретать характер «двойной зависимости». Прежде всего, в расклад сил между исполнительной и законодательной ветвями власти в регионах все активнее будут вмешиваться федеральные округа. Не исключено, что в ближайшем будущем федеральные округа будут оказывать на законодательную власть большее влияние, чем губернаторы. Похоже,

что именно этого ФО и добиваются. Однако удастся ли им провести своих людей в законодательные собрания регионов, пока неясно. С большой долей вероятности можно говорить о том, что ситуация в целом по России будет оставаться фрагментированной, а в характере отношений, складывающихся между исполнительной и законодательной властью в различных регионах, будут присутствовать несходные модели: от полного подавления до высокой автономии.

СИЛЬНЫЕ РЕГИОНЫ И СИЛЬНАЯ ВЛАСТЬ: ПОЛИЦЕНТРИЧНАЯ МОДЕЛЬ ВЛАСТИ ПОБЕЖДАЕТ

Внутренняя структура власти в регионах может реализовываться, опираясь на разные модели, с разным соотношением авторитарных и демократических компонентов. Как показали наши более ранние исследования, ни преимущественно демократический характер, ни тем более авторитарный не могут быть показателями эффективности власти, которая определяется в первую очередь персональными управленческими стратегиями ее лидеров. В России по традиции сила лидера определяется по тому, сколько власти он способен сконцентрировать в своих руках. Данные проведенного исследования позволяют прийти к парадоксальному выводу: чем сильнее власть и команда руководителя региона, чем большим опытом обладает лидер, тем больше вероятность того, что он будет действовать, используя модель власти со многими центрами, с осознанным делегированием своих полномочий другим ключевым фигурам и стремлением сосредоточить в одних руках только финансовое управление.

Способность делегировать власть или концентрировать ее в одном лице может быть ситуативной характеристикой и определяться общим положением в регионе, особенностями деловой культуры, персональными стратегиями лидирования.

Приступая к исследованию, мы хотели проверить полученные ранее выводы о реализации власти в регионах по двум моделям _ полицентричной и моноцентричной, а также понять, какие механизмы обеспечивают тот или иной выбор модели, какую из них - полицентричную или моноцентричную - предпочитают использовать сильные губернаторы в сильных регионах и почему.

Анализ материалов интервью, позволяет заключить, что и в Ярославской и в Самарской областях доминирует полицентрич-ная модель власти, при которой определенная часть полномочий делегируется другим акторам и членам команд. Правомерность подобной оценки подтверждается как высказываниями членов команды Анатолия Лисицына и Константина Титова, так и мнениями региональных экспертов.

Обращает на себя внимание тот факт, что функционирование полицентричной модели, как правило, возможно тогда, когда губернатор имеет опыт лидирования и хорошо осознает потенциал своей команды. Используя на старте моноцентричную модель власти, региональный лидер заменяет ее впоследствии на полицентричную. Именно так, по мнению экспертов, действовал губернатор Титов, который начинал с утверждения моноцентризма, пока постепенно не стал осознанным и ярким сторонником полицентричного распределения властных полномочий в своем регионе.

Совпадение моделей реализации власти в двух сильных регионах не означает, что механизм руководства в отсутствие губернаторов сходен, что подтверждается и оценками, данными в ходе интервью. Если Анатолий Лисицын в период, когда он отсутствует, предпочитает распределять функции управления между несколькими наиболее приближенными членами команды (по оценкам самих членов команды, это первый заместитель губернатора Владимир Ковалев, заместитель губернатора, руководитель аппарата Николай Воронин, заместитель губернатора по социальным вопросам Ирина Скороходова, заместитель губернатора Александр Федоров), то Константин Титов после

выборов 2000 г. сконцентрировал власть в руках единственного вице-губернатора Виктора Казакова, который отвечает за все оперативное управление в команде даже тогда, когда Титов находится в области, а не за ее пределами. Сам Константин Титов сразу после выборов 2000 г. замкнул на себе прежде всего стратегические и финансовые вопросы, оставляя за собой и решение наиболее существенных управленческих проблем области. Парадоксально, но однополюсная модель власти, судя по оценкам членов команды, более оптимальна, нежели многополюсная, используемая Лисицыным.

Возникает вопрос: почему такие сильные и опытные лидеры, занимающие высшие позиции во властной иерархии, используют разные схемы распределения полномочий внутри своих команд?

Оценки экспертов позволяют говорить, что это, скорее всего, не случайно и вызвано в первую очередь желанием удержать контроль над ситуацией и не потерять личную власть. В случае с Титовым отказ от многополюсной модели руководства в команде был «добровольно- вынужденным». Получив поддержку ЮКОСа на выборах, губернатор был вынужден поделиться властью с топ-менеджером компании Виктором Казаковым, отдав ему все оперативное управление. Но чтобы не концентрировать в его руках слишком большой ресурс, он разделил властные полномочия между остальными членами команды, оставив за собой право на реализацию стратегического управления.

Через два-три месяца губернатор неожиданно для всех начал скрытую войну против своего предполагаемого «преемника», видимо, обусловленную неясностью личных планов Титова на будущее. Эта война еще раз продемонстрировала, как трудно реально удерживать власть даже в своей команде, если рядом с тобой работает сильный, профессиональный и успешный менеджер, каковым Казакова воспринимает губернаторский аппарат. Недаром в рейтинге влиятельности вице-губернатор в течение 2001 г. устойчиво делит первое-второе места с руково-

дител ем Управления Министерства РФ по налогам и сборам Самарской области Александром Бахмуровым, а по позиции «самостоятельность» неизменно занимает первое место.

Анатолий Лисицын, не связанный с кем-либо жесткими обязательствами, предпочитает не концентрировать управление в свое отсутствие «в одних руках», оставаясь непоколебимым лидером даже тогда, когда находится вне границ региона. Это, по мнению экспертов, вполне осознанная позиция, достигаемая за счет особой технологии работы с кадрами в команде.

Так же как и Титов, Лисицын, подбирая команду, четко следит за тем, чтобы рядом с ним были яркие лидеры, неспособные в то же время затмить харизму губернатора, которая, кстати, как показывает исследование, почти безусловна в его окружении. Однако признанное лидерство - нередко результат сложных аппаратных игр, которыми Лисицын владеет в совершенстве.

В данном случае нельзя утверждать, что безальтернатив-ность лидерства Лисицына или временная альтернативность лидерства Титова созданы искусственно. Можно предположить, что полицентричная модель власти для своей реализации востребует не меньший, а, скорее, даже больший потенциал влияния в команде. Может быть, именно поэтому реализация данной модели под силу опытным и харизматическим лидерам, каковыми являются Анатолий Лисицын и Константин Титов.

Однако не стоит отождествлять полицентричную модель власти с демократическим управлением в целом. Та или иная модель распространяется чаще на технологии взаимодействия с командой, чем на всю ситуацию взаимодействия ведущих акторов в регионе в целом.

Например, подобная модель, реализуемая Лисицыным, не исключает жесткого контроля за всеми действующими политическими акторами своего региона; этот контроль может принимать различные демократические формы - советы, ассоциации, палаты, что вовсе не означает, что губернатор не в состоянии повлиять на ситуацию таким образом, как это требуется ему и его команде.

Близкой позиции жесткого контроля за всеми действующими политиками в области придерживаются и самарские эксперты, однако многие из них отмечают снижение власти Титова после президентских выборов 2000 г.

В целом, опираясь на данные исследования, можно утверждать, что модель реализации власти в регионе складывается постепенно и может видоизменяться со временем, по мере того как лидер набирается опыта управления. Полицентричная модель власти работает в первую очередь тогда, когда команда состоит из сильных фигур, склонных, однако, не претендовать на конкурирующее лидерство. Не менее важным условием для реализации этой модели в регионе является владение всеми тонкостями аппаратных игр первым лицом в команде, что позволяет переставлять или заменять по мере необходимости людей в команде, не увеличивая при этом потенциал конфликта внутри нее. Однако реализация указанной властной модели -не обязательно синоним развитой демократии; скорее, это свидетельство того, что сильное влияние в регионе при определенных обстоятельствах наряду с губернатором может иметь его команда, способная претендовать на собственную политическую игру, если ослабевает влияние лидера.

ТОП-МЕНЕДЖЕРЫ ВО ВЛАСТИ: ПОСЛЕДСТВИЯ ДЛЯ ЭЛИТ И РЕГИОНОВ

Некоторые аналитики видят в процессе прихода бизнеса во власть новые возможности для нее самой, предпосылки для изменения сложившихся десятилетиями моделей управления.

Интервью с руководителями, пришедшими в исполнительные органы власти из бизнеса, позволило убедиться в том, что они достаточно быстро, хотя и не без трудностей, вписались во властные структуры и уверены, что бизнесмен во власти просто необходим хотя бы для того, чтобы повысить ее динамизм,

постараться разрушить те стереотипы, которые для профессиональных чиновников чаще всего остаются жесткими рамками действий.

Не только разность деловых культур вызывает сопротивление у представителей бизнеса. Не менее ярко в своих интервью они говорят о сниженном темпе процессов, происходящих во властных структурах, повышенной отстраненности от эффективных решений.

В силу недостаточного знания аппаратной работы топ-менеджеры, как правило, не спешат менять состав своих департаментов, но стремятся сформировать вокруг себя ядро близких по духу и способам видения ситуации людей, оставляя старых сотрудников для выполнения аппаратной и рутинной работы. У представителей бизнеса доминируют эволюционные стратегии, которые позволяют им осваивать новую нишу в деятельности.

В Самарской области бизнес во властных структурах представляли сразу две ключевые фигуры: вице-губернатор и руководитель департамента финансов. И тот и другой пользуются уважением у аппарата. Руководители, взаимодействующие с вице-губернатором, высоко оценивают его способности как топ-менеджера, особо выделяя работоспособность, хваткость, умение доводить дело до конца.

В Ярославской области вице-губернатором по экономической политике стал 32-летний бизнесмен Артур Сазонов, который, по его же оценке, успел сделать не так много для области, но имеет весьма перспективные и инновационные проекты, которые намерен реализовать при поддержке губернатора Лисицына. Описывая свое место в сегодняшней команде губернатора, он с сожалением отмечает высокое сопротивление определенной ее части в ответ на новации, но демонстрирует при этом готовность к борьбе за свои идеи. Следует заметить, что оценки представителями бизнес-элиты области эффективности работы нового вице-губернатора в целом позитивны.

Неискушенность в аппаратной работе, которую так часто отмечают бизнесмены, пришедшие в областные администрации,

невнимание к аппаратным интригам серьезно усложняют процесс адаптации в структурах власти, а в ряде случаев могут приводить к уходу представителей бизнеса из них, как это случилось с 32-летним Алексеем Лебедевым. После выборов 2000 г. он был приглашен Титовым в команду и возглавил департамент информационной политики, однако через полгода был вынужден уйти, не сумев добиться от кадровых руководителей согласия на комплектование подведомственной ему структуры своими кадрами, а не теми, кто работал в департаменте до него.

Высоко оценивают опрошенные руководители способность управленцев, пришедших из бизнеса, работать с информацией, их заинтересованность в реализации социальных программ. Это объясняется тем, что именно представители бизнеса стремятся к социальной стабильности и согласны ради этого на затраты дополнительных ресурсов. Одновременно треть респондентов отмечают, что бизнесмены в исполнительных органах отличаются стремлением к реализации интересов своих компаний и массовый десант топ-менеджеров во власть сделает последнюю «послушной игрушкой в руках корпораций». Однако конкретных примеров, подтверждающих данный тезис, приведено не было.

Некоторые из респондентов убеждены, что бизнесмены не смогут должным образом разбираться в жалобах населения, и это может негативным образом повлиять на имидж власти. Другие настаивают на том, что лишь ограниченный круг предпринимателей будет реально стремиться во властные структуры, и последние при этом должны ужесточить «свои входы» для случайных и нежелательных людей.

В целом, оценки результативности и профессионализма бизнесменов, пришедших во власть, у различных групп элит оказались достаточно высокими, что позволяет предположить: эти люди достаточно быстро осваивают данную сферу деятельности, привнося новые для нее принципы. Если это не сторонники радикальных преобразований, они более или менее успешно вписываются в команду. Однако некоторые реплики в ходе ин-

тервью позволяют отметить известную настороженность по отношению к представителям бизнеса. Особенно отчетливо это прослеживается у опытных руководителей, среди которых и первые лидеры региона: «Я думаю, что еще не пришло то время, когда топ-менеджеры смогли бы управлять ситуацией, -убежден глава города Самары Георгий Лиманский. — Сегодня у нас еще очень много социальных проблем. Уровень доходов и уровень жизни населения еще не таковы, когда обществом могут управлять компьютеры. Потому что топ-менеджеры -это не что иное, как компьютеры».

Уверенность в том, что люди, пришедшие из бизнеса, могут иметь скрытые цели и реализуют задачи тех корпораций, благодаря которым они здесь оказались, явно или неявно звучала у 1/5 респондентов. Даже прагматичность бизнеса не всегда воспринимается однозначно. Причина подобной неоднозначности -уверенность в том, что бизнесмены во власти смогут выполнять хорошо только определенную часть функций; невидимая же часть «айсберга» аппаратной работы и работы с населением будет выполняться ими формально или не будет выполняться вообще, что в перспективе может негативно сказаться на общем уровне результативности деятельности служащих.

Неоднозначность оценок, даваемых чиновниками бизнесменам, занятым в региональных исполнительных органах, позволяет прогнозировать, что при массированном проникновении в них представителей бизнеса может произойти рост потенциала дестабилизации власти, особенно в том случае, если уровень допустимых преобразований в кадровом ресурсе будет значительно превышен. Если чиновники от бизнеса будут придерживаться эволюционных стратегий в намечаемых преобразованиях, тогда и риски, сопровождающие их нахождение в органах власти, будут снижаться.

ВОЕННЫЕ ВО ВЛАСТИ: ШАГ К АВТОРИТАРИЗМУ ИЛИ ДЕМОКРАТИИ

Вопрос о том, что для российской региональной власти означает «военный десант» - это вопрос не просто о ее эффективности, но о том, находится ли российская демократия под угрозой авторитаризма, или страхи, связанные с приходом военных в региональные органы управления, необоснованны и связаны скорее со стереотипами.

Традиционно завоевание высших позиций в федеральных и региональных властных структурах военными связывается московскими экспертами с политикой силовика В. Путина, который «дал власть военным», чтобы сделать ее более управляемой.

Безусловно, Путин способствовал проникновению военных во власть, но на региональном уровне этот процесс обозначился намного раньше и был обусловлен несколькими причинами. По мнению региональных экспертов, начало этого процесса может быть отнесено ко времени «позднего Ельцина», к периоду 1997-1998 гг. Особенно отчетливо эта линия сегодня обозначилась в муниципалитетах, которые не имеют большого денежного ресурса и поэтому испытывают серьезные проблемы с поиском квалифицированных кадров для муниципальной службы. Однако не только невысокий уровень материального вознаграждения мог инициировать данный процесс. Важную роль могла играть также установка первого лица на целесообразность привлечения бывших военных к управлению. Данная тенденция получала еще более сильное распространение, если главой аппарата или руководителем кадрового департамента становился человек из бывших военных. Именно он «по цепочке» приводил за собой военных на руководящие позиции, что вызывало последующее движение в этом направлении и на средних этажах власти. Как правило, «военным ресурсом» пользовались лица, избранные не из ниш государственной или муниципальной службы, а новички, не имеющие сложившихся команд и вынужденные формировать их с

«чистого листа». Такая ситуация сложилась, например, в 1997 г. у вновь избранного мэром Самары Лиманского, победа которого на выборах оказалась во многом неожиданной. Необходимость быстро сформировать действующую команду заставила его обратить внимание на военный ресурс, которым он и воспользовался, обеспечив с его помощью необходимую исполнительность и установив в администрации должный порядок.

Значительный приток бывших военных, начиная с 1997— 1998 гг., происходил также в городской администрации Ярославля. Подобные явления наблюдались в этот период, согласно нашим данным, в городской администрации Воронежа и в областной администрации Архангельской области (хотя в последнем случае этот процесс начался несколько позднее).

Стремление понять, насколько эффективны военные и как они адаптируются к властным функциям, привело к необходимости интегрировать оценки по этому поводу как самих военных, так и других руководителей.

Весьма интересно то, что уровень удовлетворенности самих военных своей работой в новой для них сфере деятельности достаточно высок и свидетельствует о хорошей адаптации к новым задачам. Обращает на себя внимание тот факт, что бывшие офицеры не рассматривают муниципальную и государственную службу как деятельность слишком трудную, хотя некоторые отмечают известные сложности, связанные с высокой степенью неопределенности и бюрократизации работы.

Оценки, высказанные в ходе интервью, позволяют говорить о том, что большинство опрошенных достаточно высоко оценивают военный кадровый ресурс, о каком бы уровне власти ни шла речь. Одновременно около четверти респондентов полагают, что военные, принося с собой исполнительность и субординацию, несколько снижают творческий потенциал властных органов, формируя вокруг себя среду четкого исполнения без критической оценки поставленных задач. Это делает власть высших чиновников практически безграничной и может негативно сказаться на общем уровне эффективности управления в регионах.

Некоторые из руководителей (1/3), напротив, убеждены, что исполнительность и субординация - фундамент региональной власти и военный ресурс поможет поднять уровень исполнительской дисциплины, сильно упавший в последнее время.

Остальные респонденты пока не могут оценить, насколько приток военных в региональные властные органы будет позитивным и перевесит возможные негативные последствия, если не будет поддерживаться линия избирательного привлечения военных только на определенные должности.

Можно предположить, что невоенные руководители в ходе интервью смягчают свою позицию и реально их ориентация на военный ресурс несколько ниже, как и оценки их эффективности; но в целом удовлетворенность работой военных во власти, по материалам интервью, оказалась достаточно высокой. Это может свидетельствовать, прежде всего, о том, что уровень исполнительской дисциплины составляет сегодня реальную проблему для руководителей и они настроены на серьезные изменения в этом направлении.

Безусловно, управленческие технологии, используемые бывшими военными при работе с руководящими кадрами, носят более жесткий характер, и этот тип властных акторов незаменим в том случае, когда требуется динамично перестроить работу органов власти. Военные меньше других склонны считаться с бюрократическими традициями тогда, когда эти традиции мешают реализации поставленной задачи.

Попытка оценить, исходя из позиций респондентов, как в связи с указанной тенденцией изменяются шансы других лиц, например молодежи, получившей соответствующее образование, позволяет сделать следующий вывод. Военные офицеры попадают преимущественно в те структуры администраций, для работы в которых молодые специалисты, как правило, не привлекаются, хотя бы потому, что экономическое образование военные получают как второе, а у молодежи оно является базовым; соответственно военные предпочтительнее, например, в «технических» нишах.

Несовпадение сегментов власти, куда могут попасть претенденты из этих двух групп кадрового ресурса, не означает, что в перспективе конкуренция между ними не может стать реальностью; в таком случае победа одних или других будет определяться тем, насколько к тому времени удастся зарекомендовать себя надежным и нужным кадровым ресурсом для власти. В любом случае среди кадровых субъектов всегда будут лица, ориентированные на «интеллектуализацию и инновационность власти», с одной стороны, и на субординацию и дисциплину - с другой. Следовательно, успех той или иной группы будет зависеть главным образом от того, какие установки будут доминировать у сил, определяющих кадровую политику в своих регионах.

Проведенное исследование позволяет утверждать: пока военный кадровый ресурс работает на поддержание сложившихся устоев регионального управления, воспроизводя исполнительность и субординацию как основные атрибуты российской власти. При этом военные, повторяя устоявшиеся схемы, не стремятся их видоизменить или развить в новом направлении. Подобный ресурс весьма эффективен, если требуется удержать власть, но его возможности резко снижаются в том случае, когда требуются модели инновационного поведения. В то же время нельзя утверждать, что приход военных сопровождается «всплеском авторитаризма» во властных структурах. Скорее можно говорить о том, что эти люди исполняют роль надежных и последовательных проводников сложившихся норм.

В то же время имеет место феномен упрощения ситуации, к чему тяготеют бывшие военные, полагая, что многие проблемы могут решаться с использованием уже апробированных схем и в короткие сроки.

Это позволяет предположить, что эффективность военного ресурса во многом будет определяться его способностью к адаптации в новых условиях, с одной стороны, и самим профилем власти - с другой. Если сложившаяся ее модель авторитарная - будут востребованы указанные схемы власти; если

же в администрациях действенна полицентричная модель влияния, а губернатор располагает достаточными ресурсами и опирается на консолидированную команду, риск использования военными авторитарных моделей управления снижается, но не исчезает полностью хотя бы потому, что «исполнительность без рассуждений» создает только хрупкую иллюзию устойчивости.

МЕНЯЮТСЯ ЛИ ПОЛИТИЧЕСКИЕ ОРИЕНТАЦИИ РЕГИОНАЛЬНЫХ ЭЛИТ!

Еще три года назад, проводя исследование в Ростовской и Пермской областях, мы смогли убедиться в том, что региональные элиты, не имея выраженных политических ориентаций, стремятся использовать возможности партий и движений для решения своих вопросов. «Инструментальный прагматизм» региональных элит продолжает доминировать и сегодня, принимая все более выраженные формы.

Как показало исследование, региональная партия «Единство» объединяет в своих рядах все большее число представителей элит, которые рассматривают ее не как политическую организацию, а как дополнительное средство увеличения своего влияния или инструмент, с помощью которого можно проникнуть в органы власти региона.

Эксплуатация партийного ресурса в целях формирования политического капитала у элит также подтверждает основной вывод - партии в регионах выступают инструментом борьбы за власть и влияние.

Сохраняется стремление губернаторов к объединению политических сил в регионах в целях обеспечения политической стабильности, на фоне невыраженное™ собственно политических ориентаций. Хотя Константин Титов своим поведением нарушает сложившуюся модель, выступая инициатором создания партии социал-демократии в своем регионе, однако, по мнению

экспертов, этот шаг продиктован стремлением позаботиться о своем политическом будущем в федеральном центре, а не действительной политической позицией. Губернатор Лисицын открыто заявляет, что его «партийные колебания» — лишь средство для достижения наибольшего политического благоприятствования своему региону в федеральном центре.

Дальнейшая прагматизация политических ориентаций лидеров регионов способствовала появлению новых альянсов лидеров власти и политических партий, среди которых самым парадоксальным выглядит альянс коммунистов Самарской области и мэра Самары Георгия Лиманского, использующего любые средства для достижения политического влияния в регионе. Именно объединение ресурса городской администрации и коммунистов позволило им добиться увеличения в законодательных органах региона числа сторонников в три раза по сравнению с Думой прошлого созыва.

Технологию союза с влиятельными экономическими акторами региона для повышения потенциала влияния использует и партия «Единство», благодаря чему ее представительство в законодательных органах власти также увеличилось. Однако эксперты склоняются к мнению, что, скорее всего, эти союзы временны и претенденты, будучи избранными, будут действовать не как партийные политики, а как лоббисты своих компаний.

Превращение партии «Единство» в регионах в средство лоббирования для установления отношений с федеральным центром подтверждает вывод о том, что политические ориентации элит на партию власти становятся все более выраженными, что не скрывается в интервью.

Весьма существенны изменения и в политических ориентациях регионального крупного бизнеса. Оставаясь в целом весьма аполитичными, его представители уже отказываются от старой схемы диверсификации своих политических устремлений, при которой они на всякий случай поддерживали все влиятельные партии одновременно, и переходят к иной модели взаимоотношений с партиями. Теперь они становятся партийными ли-

дерами, обеспечивая себе возможность накапливать потенциал политического влияния в регионе. К примеру, в Ярославской области лидером «Единства» стал местный олигарх Николай Тонков, а лидером партии СПС - директор «Рыбинских моторов» Юрий Ласточкин. В Самарской области лидером социал-демократической партии является один из топ-менеджеров крупной компании Николай Семченко.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ: ПЕРЕДЕЛ РЕГИОНАЛЬНОЙ ВЛАСТИ НЕИЗБЕЖЕН

Анализ процессов, происходящих в экономически и политически сильных регионах, позволяет убедиться в том, что губернаторская власть теряет свой потенциал влияния даже там, где во главе стоят признанные политические лидеры. Медленное наступление центра на региональную власть меняет ситуацию. В одном случае оно способствовало консолидации бизнес-элиты регионов, в другом - нарастанию конфликта между отдельными экономическими акторами регионов и губернатором. Ослабление региональной исполнительной власти вызвало немедленную реакцию представителей бизнес-элиты регионов. Они начали активное проникновение как в исполнительные, так и законодательные региональные структуры. Стремясь повысить свои политические шансы, бизнес становится активным политическим игроком и в партийном строительстве регионов.

На фоне активизации экономических акторов все последовательнее стремятся увеличить потенциал своего политического влияния на региональный социум федеральные округа, проводя федеральных чиновников в законодательные собрания. Не исключено, что в перспективе эти чиновники более активно включатся в процессы регионального партийного строительства. Это может означать только одно - федеральный центр все в большей степени стремится влиять на экономическую и поли-

тическую ситуацию в регионах, используя для этого максимально возможное число средств. Однако утверждать, что сегодня центр побеждает региональный бизнес, пока нельзя. Поэтому все битвы за власть в регионе пока впереди и победителями в этой борьбе могут стать как те, так и другие.